人性假设与公共行政思想演变

夏志强

从根本上说，一切社会科学都是关于人的学问，都是“人学”。对人的本质属性的根本看法和设定，即人性假设，是一切社会科学研究的基本逻辑起点，公共行政学也不例外。人性假设的发展演变不仅与对人的本质属性的认识和设定密切相关，也影响和推动着社会科学理论的发展演变。

一、人性假设与学科发展

人性假设就是以一定的价值取向为基础，对纷繁复杂的现实人性的高度概括和抽象，是关于人的本质属性的根本看法和设定。人性假设不是针对某个个体提出来的，是对某个特定时期、特定地域和文化场域的人的本质属性的总体看法。一般来说，人性假设具有三个基本特征:一是人性假设具有主观性，人们以不同的价值取向为基础，对人性的根本看法可能不同。二是人性假设具有历史性，它不是一成不变的。在不同的历史时期，人们对人性的根本看法会有所差异;另外，即使是同一种人性假设，在不同时期的内涵也会有所不同。三是人性假设具有具体性，在不同的学科领域人性假设会表现出较大的差别，同一个学科领域内也会出现不同的人性假设。

古今中外关于人性问题的探讨蔚为大观。在两千多年前，古希腊人就把“认识你自己”铭刻在阿波罗神庙的门柱上了。我国的老子也曾说，“知人者智，自知者明”(《道德经》)。并且在东西方都有关于人“性本善”、“性本恶”的讨论。到了近现代，人们对人性问题做了更深入地思考，关于“性本善”还是“性本恶”的讨论和假设也更加丰富、更加具体，从而促进了自然科学和人文社会科学的发展。可以说，对人性问题的思考和研究，特别是对人的本质属性的根本看法和设定，即人性假设，一直影响着各个学科的发展。正如英国哲学家休谟所言，“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何科学不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。即使数学、自然哲学和自然宗教，也都在某种程度上依靠人的科学”，“人性本身”好比是“科学的首都或心脏”。①大卫·休谟:《人性论》，北京:商务印书馆，1980年，第6-7页。

在政治学、行政学和管理学等社会科学的理论研究与实践中，人们更是受到了人性假设的影响，并自觉或不自觉地以某个人性假设为逻辑起点。美国管理学家孔茨说过，“管理者不管是否自觉地认识到这些，在他们心目中总有一个个体的模式和基于人的假设的组织行为模式。这些假设影响着管理者的行为。”①孔茨:《管理学》，上海:上海人民出版社，1990年，第577页。美国社会心理学家、行为科学家麦格雷戈也指出，“在每一个管理决策或者每一项管理措施的背后，都必有某些关于人性本质及人性行为的假设”。②道格拉斯·麦格雷戈:《企业的人性面》，韩卉译，北京:中国人民大学出版社，2008年。在公共行政学领域可以清晰地看到，不管是西方还是东方，几乎任何一种行政管理理论或行政管理实践，都是自觉或不自觉地以一定的人性假设为其基本前提的。

二、前公共行政学时期人性假设对政治与行政思想演变的影响

纵观整个公共行政思想的发展历程，以1887年公共行政学作为一门独立的学科诞生为界，大致可将其分为前后两大阶段，即前公共行政学时期与公共行政学时期。在前公共行政学时期，政治与行政没有截然分开，政治与行政思想的发展演变主要受到性善论、性恶论、人性善恶二重性认知的影响，且在东西方有明显差异。在中国，自孔子、孟子以降，性善论的主张得到了张扬，影响了后世两千多年的政治与行政思想;在西方，性恶论的影响更甚，在政治与行政思想演变中打下了深深烙印。

(一)性善论影响下的中国内控型政治与行政思想

在中国，性善论的观点以孔子、孟子为代表。《孟子·告子上》中提出:“恻隐之心，人皆有之;羞恶之心，人皆有之;是非之心，人皆有之。恻隐之心，仁也;羞恶之心，义也;恭敬之心，礼也;是非之心，智也。仁义礼智，非由外铄我也，我固有也，弗思耳矣”。在孟子看来，人性天生就是善良的，不是外在塑造的，而是人固有的一种内在特质。与这种人性假设相对应的政治与行政思想就是儒家的“仁政”理论，它要求君主亲民爱民、仁政礼治、“内圣外王”，为社会教化率先垂范。同时，它也要求民众尊长爱幼、忠君报国。虽然在孔孟生活的年代这种思想的实际影响不是太大，但随着这种人性观点的不断发展逐渐成为了主流。尤其是自汉代开始，儒家思想更是脱颖而出，一枝独秀，对中国政治、行政的影响不断深入，成为了历代帝王统治国民的思想武器。性善论认为人性皆善，由此推及到统治者身上，他们更是善之又善。所以，中国古代的官员都被称为“父母官”。将这种观点再推及到统治机构，即政府，仍然是善的。这种往行政机构和统治者之上推及、放大的善，带来的直接便利就是增强了政权和统治的合法性。所以在帝制中国，除了战乱或者政局动荡的特殊时期，政府统治过程中的主要手段是道德教化，即将这种由统治阶层肯定之后的人性善观点渗透进教化之中，进而注重从人的内在方面去提高人的自律性。因而中国古代政治与行政思想体现出来的主要是内控型的特征。当然，历朝历代也制定一些律令、法典，建立一些暴力机关来控制社会，但这些都是辅助手段。特别是自秦朝二世而亡的沉重教训后，后世的统治者都格外小心，外在的控制手段，多数情况下只是起到一种威慑的作用，根本上还是希望国民遵循教化、一心向善。

(二)性恶论影响下的西方外控型政治与行政思想

性恶论在西方的产生由来已久，但其真正深入人心，是自中世纪的神学家奥古斯丁将有关基督教原罪故事重新进行系统的整合和发展，并提出原罪论开始。奥古斯丁的这一做法，最终构建起了整个基督教原罪教义的思想传统，影响极为深远。如果说古希腊的哲学家们对人性恶的隐约探讨只是开启了西方对人性的认识，原罪思想则将性恶论普世化，影响了此后整个西方对人性的认识，也影响了以后西方人文社会学科的基础和发展方向。到了文艺复兴时期，在政治与行政思想家中持人性恶观点的人颇多，最典型的代表就是马基雅维利。他在《君主论》中说:“一般说来，人都是变化多端的、弄虚作假的、奸诈懦弱的、生性贪婪的。只要你能成功，他们就完全是你的人。当远离危险的时候，他们愿意为你流血，愿意为你献出他们的财富，他们的生命，他们的孩子。但是，当危险来临的时候，他们就背弃你。”①马基雅维利:《君主论》，北京:商务印书馆，1997年，第80页。可见，他从根本上对人性是持恶的观点，他的思想被后世称为“马基雅维利主义”，影响可见一斑。自马基雅维利之后，西方的思想家们开始考虑与人性相关的现实的政治问题，特别是在制度设计上。启蒙运动时期的思想家休谟指出:“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”②休谟:《休谟政治论文选》，张若衡译，北京:商务印书馆，1993年，第27页。这就是休谟著名的“无赖假定”，它深刻影响了后来西方的制度设计。显然，休谟的无赖假定原则是建立在性恶论基础之上的。正是因为每个人都可能是为了一己之私的无赖，所以要对其加以最严密的防范，并且一旦犯规就要给予惩罚。

由此我们可以看出西方的政治、行政思想逐渐体现出来的是一种外控型的特征，它重视的是对人的他律而不是自律。同时，严密的制度、严格的法律也是保证政权稳定的基本条件。与中国古代相类似的性恶论思想不同的是，西方的性恶论思想不仅假定人的本性皆恶，并且由此推演出权力的恶。权力归根结底是由人行使的，人性的恶就能说明权力的恶，谁掌握着更高、更多的权力，就越可能产生危害更大的恶，正如孟德斯鸠所说，“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”③孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，北京:商务印书馆，1982年，第342页。由于人性皆恶，权力必恶，正如阿克顿勋爵所言， “权力趋向腐败，绝对的权力绝对的腐败。”④阿克顿:《自由与权力》，北京:商务印书馆，2001年，第342页。由此可见，整个西方思想界对权力的认识要比中国更为警惕，他们具有对权力进行规制的思想渊源和制约权力的传统。

(三)人性善恶二重性对东西方政治与行政思想的影响

现实中人性是复杂的，往往集善恶于一身。关于人性二重性的主张，在中西方思想家的论述中也普遍存在，他们都看到了人性并非单一的善或恶，往往善恶交织。我国战国时期的世硕最早提出了人性有善有恶的思想，东汉哲学家王充在《论衡·本性》中也提到世硕的人性观点，“以为人性有善有恶，举人之善性，养而致之则善长;性恶，养而致之则恶长。如此，则性各有阴阳，善恶在所养焉”。汉代的董仲舒认为“人受命于天，有善善恶恶之性，可养而不可改，可豫而不可去，若形体之可肥雁，而不可得革也。(《玉杯》)扬雄也认为:“人之性也善恶混，修其善则为善人，修其恶则为恶人”。(《太玄·玄》)这种人性善恶二重性影响下的政治与行政思想主要体现在“王道”与“霸道”的争论交织和统一上。在先秦儒家看来，理想的政治应该是“王道”，“王道”就是尧、舜、禹和周朝的文、武、周公等古代圣王的治国之道，核心是以仁爱精神推行仁政;而“霸道”则是诸侯富国强兵、称王称霸的治国之道，核心是以功利之心推行力政，追求以强大的政治经济军事实力为基础的强权政治。

战国末期的荀子，就深刻认识到了人性的复杂，他一方面坚持将“义立而王”作为统一天下的最高理想，另一方面，又将“信立而霸”作为统一天下的现实选择，体现了王道与霸道的统一。此后的历朝历代，统治者们总是以“霸道”取天下，而又希望以“王道”治天下，因此，在中国传统政治的框架中，既有“光明正大”的“王道”一面，也有“威权统治”的“霸道”一面，“王道”与“霸道”总是难分难解。

这一时期持相似人性观点的西方思想家也比比皆是。以古希腊时期的柏拉图为代表，他在《理想国》中提出，应该让“哲学王”成为国家的国王，哲学王就是具有智慧、正义、善的美德的人。至此，我们可以说柏拉图对人还是信任的，至少对那些德高望重的哲学家还是信任的，说明他在早期基本还是认同苏格拉底的“人是具有美德”的哲学思想，承认人性善的。但是柏拉图对“人性善”的主张并不彻底，到了晚年，柏拉图的思想发生了转变，他在《法律篇》中指出了人的本性即贪婪、欲望，即人性恶。他认为， “人性总是把人类拉向贪婪的私欲，逃避痛苦而毫无理性地去追求快乐。”①转引自张桂琳:《西方政治哲学》，北京:中国政法大学出版社，2004年，第17页。可见，柏拉图对人性的看法是矛盾的。在以后，特别是启蒙运动时期的许多思想家的著作中，人性善恶二重性的思想并不鲜见。比如英国思想家霍布斯，他一方面认为，人对人像狼对狼，是“一切人反对一切人的战争状态”;②霍布斯:《利维坦》，黎思复、黎延弼译，北京:商务印书馆，1997年，第92页。另一方面，他也承认人性中有美好的一面。在他的著作中，比较多地描写了人性中的欲望，但对人性中好的一面的描写也不少，如爱知识、爱艺术、爱自由、有理智、希望安全、爱和平等。西方早期思想家们对人性善恶两个方面的认识，也使得政治与行政思想发展不会过于“偏激”，为今后政治与行政思想多元发展奠定了基础。

虽然人性二重性的观点比较具有现实说服力，但在理论建构上的意义不是十分突出，因此并没有成为当时中西方政治与行政思想中的主流人性假设。中西方的人性观点经过不断的演化，最终性善论成为了前公共行政学时期中国政治与行政思想中的主流人性假设，而西方政治与行政思想中的主流人性假设则是性恶论。虽然在这之后，尤其是在西方，公共行政范畴内的人性观点不断发生变化，但是早期的人性假设观点，从根本上规定了之后中西方公共行政思想的基本特征。

三、公共行政学诞生以后人性假设的变化对公共行政思想演变的影响

在公共行政学产生前的很长一段历史时期，政治学与伦理学是没有严格区分的，行政学也没有从政治学中独立出来，这一时期，这些学科领域内基本的人性假设也是一种伦理学意义上的模糊的人性观，并主要集中在人性善恶问题的争论上。然而，到了19世纪末期，政治学早已脱离伦理学的框架成为了一门成熟的学科，行政学也从政治学中独立出来了，与此同时，管理学与经济学也取得了大发展，针对私人部门管理问题提出的药方，就必然会影响到公共部门疗救伤痛的措施，经济学和管理学中的诸多理论在不同时期都影响了公共行政理论的发展进程。特别是经济学、管理学体系中关于人性的认识和假设，直接影响到了公共行政思想的演变。可以说，一百多年来，公共行政学的发展除了继续受到人性善恶论的影响之外，经济学与管理学对人性重新认识和设定的“经济人”假设、“社会人”假设、“复杂人”假设等，直接影响了公共行政学的演进逻辑。

(一)以人性恶为基础的经济人假设促进了公共行政思想中管理主义的兴起

到了近现代，虽然人们很少简单地谈及人性善恶问题，但是不代表其在人们思想中的影响完全淡出。经济学领域的经济人假设就继承了性恶论的主要思想，并将其进一步具体化，它们在本质内涵上表现出相通的一面。比如二者都认为人有本能欲望和利己的天性，都需要一些外在的制度规范去约束和引导人的行为。因此，可以说经济人假设就是以性恶论为基础的。

经济人假设的提出者是启蒙运动时期英国著名思想家亚当·斯密，他在《国富论》中指出:“我们每天所需的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。”③亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(上卷)，郭大力、王亚南译，北京:商务印书馆，1972年，第14页。尽管学术界对他的这句话中蕴含的经济人假设的内涵做了各种不同的解读，但是，从根本上来说，亚当·斯密所描绘的“经济人”的形象就是理性、自利的，这也是经济人的最本质的内涵。亚当·斯密提出的经济人假设成为了西方经济学分析人类社会经济活动的最基本的前提假定。到了19世纪末期，经济人假设的影响不仅限于在经济学领域，对公共行政思想也产生了实质性的影响。19世纪末到20世纪初，随着科技的不断进步，西方开启了大工业生产的时代。这一时期，以泰勒为代表的早期管理思想家和实践家提出了科学管理理论，颠覆了过去几千年的经验管理方法，开启了管理的新时代。科学管理思想的产生与其对人性认识的变化关系密切。在泰勒之前，中西方的人性善恶之争，其意义在于统治阶层，被统治阶层只是统治阶层的工具。但是，科学管理理论首次开始被管理者重视，对其人性的认识也不再是物化的、工具性的，而是理性经济人。用管理学家麦格雷戈的话说，科学管理理论的经济人假设观点，可以称之为X理论，这种人性假设理论认为，“人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作;由于厌恶工作是人类本性，因此对大多数人必须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥和威胁，以鞭策他们努力去实现组织的目标;人一般愿意受人指挥，希望逃避责任，相对而言没什么进取心，把安全感看得重于一切。”①丹尼尔·A·雷恩:《管理思想的演变》，北京:中国社会科学出版社，2000年，第480页。泰勒的科学管理理论是管理学领域的巨大突破，不仅影响了当时的企业管理活动，对公共行政的理论和实践也产生了重要的影响。

与这一时期的资本主义经济发展由自由竞争向垄断过渡同步的是，政府处理的公共事务不断增多，政府的职能不断扩展，从而导致了政府效率的低下。针对这种现状，1887年美国行政学家威尔逊在他的《行政学研究》中提出，将行政学作为一门独立的学科进行研究的必要。自此以后，行政学开始不完全受政治学的绝对支配，管理学中的效率追求与公共行政思想的发展开始紧密结合在一起。而这种对效率的追求形成了所谓的公共行政中的管理主义范式。简而言之，管理主义的实质就是追求公共行政过程中的效率、效能及经济价值。这种崇尚效率的公共行政思想，显然是受到了经济人假设的人性观点影响，承认经济人的理性、自利是市场效率也是政府效率产生的源泉。

以经济人假设为前提的管理主义对公共行政思想的影响主要分两个阶段:第一个阶段就是以威尔逊的政治-行政二分、泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论、韦伯的官僚制理论为代表的公共行政学初步建立时期。这一时期，不论是管理学界的管理学家对基本管理问题的界定、描述，还是行政学界的行政学家对公共行政基本框架、原则的建构，都是以经济人假设为基本前提的。这一时期的公共行政思想都是将人视为经济理性的，将组织则看成是静态的，在这种思想指导下，公共行政一方面注重制度规范、权责划分，另一方面强调人对于组织与制度的从属性，以克服人的理性自利行为对组织目标的干扰。第二个阶段是以布坎南的公共选择理论、奥斯本的企业家政府理论为代表的公共行政学日益完善时期。其中，公共选择理论与古典经济学采取的分析视角一致，该理论认为政治领域中合理的人性假设应该同样是“自利的、理性的效用最大化者”，即亚当·斯密所说的经济人假设。公共选择理论首次将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一个分析的轨道，即经济人模式，具有开创性。新公共管理理论则是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它与公共选择理论一样，以经济学理论为自己的理论基础，以经济人假设作为理论的基本前提，它主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。因此，它们本质上都是管理主义范式在新时期的延伸，对效率的追求是它们的共同目标。

由人性善恶之争向经济人假设转变推动了公共行政中管理主义范式的产生，促进了公共行政学的发展，同时也受到了各种质疑和批评。究其原因，主要是由于其以经济人假设为基本前提，过于强调人的理性因素，忽视了民主、公平、正义等价值。也正是因为管理主义本身的一些不足，公共行政中的另一种范式——宪政主义再次受到了人们的关注。在公共行政思想的发展史上，宪政主义总是与管理主义交替引领公共行政的发展。

(二)以人性善为基础的社会人假设促进了公共行政思想中宪政主义的重生

与性恶论对经济人假设的影响一样，性善论对管理学中社会人假设也产生了重要的影响。虽然性善论在西方传统上并没有占据主导地位，但是在20世纪，为了适应这一时期管理发展的需要，性善论的内涵通过不断演变，由模糊、抽象走向清晰、具体，最终形成了管理学领域的社会人假设。性善论与社会人假设的基本观点是一致的，比如性善论中，人是值得信任、需要尊重、能够利他的;在社会人假设中，人是愿意承担责任、积极进取、富有创新能力的，它们基本上都是肯定了人性中的美好部分。由此可见，社会人假设是以性善论为基础的。

“社会人”假设是美国著名的管理学家乔治·埃尔顿·梅奥提出的。梅奥通过著名的“霍桑实验”，阐明了管理过程中的人不是理性经济人，而是注重情感需求的社会人。在20世纪早期，随着资本主义经济的不断发展，企业之间的竞争加剧，按照经济人假设下的管理模式已经无法应对新时期的管理问题，因此这一时期的管理学家们开始重新思考管理中的人性问题，社会人假设就是在这样的时代背景下产生的。梅奥于1933年出版了《工业文明中人的问题》，阐释了社会人假设的基本内涵，即对人的内在需求的满足比单纯的外在经济方面的激励更有助于效率的提高。

与经济人假设引进管理学领域并对公共行政学产生实质影响一样，管理学领域的社会人假设同样对公共行政思想产生了重要作用。可以说社会人假设之下的对人性的关怀和尊重，对人的价值的肯定，与公共行政发展过程中宪政主义的内涵是一致的。概而言之，宪政主义就是追求公共行政中的民主、公平、正义等价值。自美国建国之初，宪政主义就开始对美国的行政思想和实践产生影响。但是，当公共行政学成为一门独立学科，特别是管理主义兴起以后，宪政主义的影响反而受到削弱，管理主义扶摇直上。但也就是在管理主义倡导下追求效率的过程中，公共行政的问题依然不断，所以宪政主义又重新引起人们的重视。

以社会人假设为前提的宪政主义对公共行政思想产生影响主要分为三个阶段:第一阶段是以西蒙为代表对行政决策过程中非理性因素的强调。由于西方有着理性主义的思想传统，在人性假设中，人自然也被认为是理性的，比如经济人假设中对人的理性的假定。但是，随着20世纪30年代行为科学的发展，人的非理性逐渐受到了人们的格外关注。在行政决策理论中，西蒙将其中的人假定为“行政人”，而不是传统上的“经济人”。西蒙提出的行政人不是经济人假定的完全理性的，而是有限理性的。因此，西蒙的行政决策理论又被称为有限理性决策理论，这一理论否定了传统的理性决策理论，对现代决策问题研究具有重大意义。第二阶段是以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对效率至上的反思和对社会公平价值的倡导。新公共行政学诞生于20世纪70年代的美国，这一时期的美国社会动荡不安，“黑人民权运动”、“新左派运动”及70年代初“水门事件”的发生，使政府管理受到了前所未有的挑战，传统的公共行政管理模式受到了人们的质疑。在这种背景下新公共行政学应运而生，弗雷德里克森在他的代表作《新公共行政》、《公共行政的精神》中对这一时期的新公共行政主张的社会公平正义等价值进行了深入系统的研究，这些新的公共行政价值无不体现着新时期的人们对以经济人假设为基础的传统公共行政追求效率的批评，和对更加关注人性的价值的追求。第三阶段是以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论对新公共管理理论的批判。新公共管理理论于20世纪80年代在西方国家兴起，就受到了人们的广泛质疑，最具代表性的就是新公共服务理论。新公共管理理论以经济人假设为基本分析前提，对政府的角色做了新的规定，认为政府应该负责掌舵而不是划桨。这种相对于过去传统公共行政对政府角色的重新规定，看似更为合理，其实并无实质不同，它们的立足点仍然是提高政府效率，这个根本目标从未改变。然而，登哈特的新公共服务理论则认为，政府的角色不是掌舵也不是划桨，而是服务。因为，政府要始终明确这艘前进的船的所有者是谁，谁拥有这艘船，谁才能决定这艘船行驶的航向。很显然，这艘船是属于全体公民的，因此，新公共管理理论认为政府应该掌舵的观点是不合适的，政府也不应该与过去一样，以追求效率为核心，应该注重服务，而服务的质量则取决于公民权、民主价值和公共利益等的实现。

从根本上说，新公共服务理论与新公共管理理论的区别就在于它们各自的人性假设不同，新公共管理理论与泰勒时代的科学管理理论是一脉相承的，都是以经济人假设为基本理论前提;而新公共服务理论、新公共行政学，以及西蒙的有限理性决策理论，则是以社会人假设为基本理论预设。可以说，是学者们对人性的假设不同，导致了各自理论体系的迥异。

由经济人假设向社会人假设转变推动了公共行政中宪政主义的回归，打破了公共行政以追求效率为核心目标的传统发展模式。无论是西蒙的有限理性决策理论、弗雷德里克森为代表的新公共行政学，还是登哈特为代表的新公共服务理论，均以社会人假设为基本理论前提，它们对人的非理性因素的强调、对社会公平正义的倡导以及对公民权、民主价值和公共利益的追求，从整体来看，是与公共行政思想中宪政主义对民主、公平、正义等价值的追求一致的。而宪政主义影响日盛，也标志着公共行政也进入了全新的发展阶段。当然，公共行政中的宪政主义范式因为缺乏现实操作性并容易沦为少数人实施暴政的工具，也同样受到了一些质疑。因此，在公共行政经历了管理主义、宪政主义的相互批判和交替发挥作用的阶段，公共行政必须要找到新的方向。

(三)以人性善恶二重性为基础的复杂人假设推动了公共行政思想中宪政主义与管理主义的整合

尽管人性善恶二重性在早期并没有成为东西方人性认知的主流，但是该人性认知观点反映出了早期思想家们从一个全面的角度去认识和探索人的本性问题的渴望。人是一种复杂的社会动物，人的本性也是复杂多变的。在近现代，经济人假设和社会人假设的出现对人性认知从模糊、抽象走向清晰和具体做出了极为有益的探索，而复杂人假设的提出对人性认知从单一维度向多元维度和系统化转变起到了更为重要的促进作用。复杂人假设延续了人性二重性对人性复杂性的思考。人性二重性对人性善恶两个方面的认识与复杂人假设的认识，本质上是一致的，也就是说复杂人假设是以早期人性的二重性思想为基础的。

具体来说，复杂人假设是20世纪六七十年代美国管理学家沙因在他的代表性著作《组织心理学》中提出的。该人性观点认为，人不是单纯的经济人，也不是完全的社会人，而应是因时、因地、因各种情况采取适当反应的复杂人。该人性假设的主要内容包括:①参见沙因:《组织心理学》，北京:经济管理出版社，1987年，第116页。人的需要是多种多样的，而且这些需要是时刻变化的;②Russell L．Ackoff，“A Note on Systems Science，”Interfaces，August 1972，p．40．人的各种需要和动机，会发生相互作用;③丁煌:《西方行政学说史》，武汉:武汉大学出版社，2004年，第438-439页。人的工作和生活条件是不断变化的，因此会产生新的需要和动机;④丁煌:《西方行政学说史》，第32-38页。由于人的需要不同，对于不同的管理方式会有不同的反应。①复杂人假设的提出有着深刻的时代背景，自20世纪60年代开始，科学研究进入了一个崭新的时代，即系统时代。正如阿克夫所说，“第二次世界大战代表一个始于文艺复兴的西方文化纪元——机器时代的结束，同时象征另一个新的纪元——系统时代的开始”。“一个系统就是一个整体，只要一被拆散，就会损失它的一些重要的特性，因此必须以整体来研究它。故研究一个系统，不以部分来解释整体，而是以整体来说明部分”。②在这样的系统时代里，人们对人性的认识必然不再是单纯、片面、孤立的，而应更为全面和系统，复杂人假设就是这样一种新的人性观。受复杂人假设的影响，公共行政思想进入了一个多元整合的发展阶段，管理主义和宪政主义在争论与交织中，开始表现出整合的趋势。这一时期的公共行政思想，不再是片面地强调管理主义的效率倾向亦或是宪政主义的公平正义价值倾向，而是在强调宪政主义价值的同时，对管理主义技术理性也格外重视。

这种宪政主义、管理主义整合下公共行政思想以罗森布鲁姆的多元公共行政观为代表。罗森布鲁姆在《公共行政:管理、政治和法律的途径》一书中，首次提出应当从管理、政治和法律等多元视角来研究公共行政，以期全面、系统地把握公共行政的本质。之前人们对公共行政的研究，“要么过于强调效率而忽视政治代表性和宪政性政党法律程序的价值，进而忽视公共行政研究的政治途径和法律途径;要么因只是关注公正性而过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值，进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径。”③罗森布鲁姆的多元公共行政观以复杂人假设为基本前提，打破了公共行政中管理主义和宪政主义两种研究路径之争，倡导二者的整合，是公共行政思想发展一百多年来，对两种研究路径之争的积极回应。

在公共行政中，强调经济理性的管理主义与强调价值理性的宪政主义到底该如何整合呢?对于这个问题，早在一百年前，美国著名的政治与行政学家古德诺就敏感地意识到了。他在威尔逊提出政治与行政二分之后，在其代表作《政治与行政》中就提出了政治与行政如何整合的问题。他认为关于政治-行政二者协调的办法有四种，即政治对行政的适度控制、行政的适度集权化、法外调节和政府体制改革。④虽然，他当时考虑的问题与今天面临的问题有所不同，但是都反映了公共行政学这个复杂体的矛盾之处。如尼古拉斯·亨利所言，“公共行政学在政治学的大厦中诞生，在政治学的后院里被抚养长大”，①尼古拉斯·亨利:《公共行政学与公共事务》，北京:华夏出版社，2002年，第33页。即公共行政虽然从政治学中脱离出来但依然受政治学影响，其关注的就不可能仅仅是纯粹的行政范畴内有关“政策执行”的技术性问题，政治范畴内的“政策制定”也是其应有的题中之义。所以说，古德诺关于公共行政这个复杂体中与生俱来就蕴含的矛盾所提出的解决措施，在一定意义上为我们探讨公共行政中管理主义、宪政主义研究路径整合提供了思路。对公共行政中的管理主义强调的经济理性与宪政主义强调的价值理性进行整合，可以从两个方面着手:一是要确立价值理性在公共行政中的主导地位，保证经济理性为价值理性服务;二是不能忽视经济理性的重要作用，应该在一个适度的范围内，将经济理性发挥到最大化。由此可见，从理论上来说，公共行政中的管理主义强调的经济理性与宪政主义强调的价值理性之间的矛盾并不是不可调和的，其整合也必将是今后公共行政发展必须继续面对的问题。

由经济人假设、社会人假设向复杂人假设转变推动了公共行政中宪政主义与管理主义的整合，一定程度上改变了公共行政发展模式受宪政主义、管理主义交替影响的局面。但是，由于复杂人假设自诞生之日起也饱受质疑，如其只强调人与人之间的差异，忽视了共性。因此，这种人性假设之下的公共行政中管理主义和宪政主义的整合，也存在着诸如价值冲突的内在矛盾。所以说，目前这种新的公共行政范式也只是一种愿景，其成效有待今后的公共行政实践来检验。

四、结 论

无论是前公共行政学时期我国政治与行政思想体现出来的内控型特征和西方政治与行政思想体现出来的外控型特征，还是公共行政学时期宪政主义、管理主义及其二者整合三股思潮下面临的新抉择，都与特定时期人类社会的生存与发展状态和需求有关，是满足人类社会政治与行政领域的需求所致，都直接或间接地受到“人性”的支配。公共行政始终是为人服务的，公共行政学发展演变的历史与我们对人自身的认知变化是一致的。人类社会在不断发展，我们对人自身的认识也在不断深化，在科学研究中关于人性的认知和假设不会停滞不前，因此，政治与公共行政思想也就会不断演变与发展。只有从认识人和社会本身出发，弄清楚了人和社会的本质属性和根本需求，才能更好地把握公共行政的发展方向。