环境与发展：理想主义抑或现实主义？——以法国《推动绿色增长之能源转型法令》为例

彭 峰, 闫 立 东

(上海社会科学院 法学研究所，上海 200020)

环境与发展：理想主义抑或现实主义？
——以法国《推动绿色增长之能源转型法令》为例

彭 峰, 闫 立 东

(上海社会科学院 法学研究所，上海 200020)

在世界各国的立法中，环境立法一直处在环境保护与经济发展的两难抉择中。法国于2014年结合自身的经济、社会发展背景制定了《推动绿色增长之能源转型法令》。该法旨在寻求经济增长、能源系统与环境保护中的平衡，为环境立法的新方向提供了典范。针对我国现阶段的情况，新修改的《环境保护法》中的“保护优先”原则需进行限缩解释，环境立法应向“管制+促进型”过渡。在我国应对气候变化的法律体系中，《低碳经济促进法》应为基本法。建议该法的制定应是一部经济法，以低碳行业发展的逻辑为基础进行立法，对能源、建筑、交通、金融政策进行一体化设计，以期成为中国经济转型并实现绿色经济、低碳社会发展的行业导向性法律。

环境保护与经济发展；低碳经济促进法；保护优先；绿色经济；低碳社会

气候变化问题已成为目前人类面临的最紧迫、最严峻的挑战之一。气候问题的实质，既是环境问题，又是能源问题，同时还是发展问题。随着世界政治、经济、文化、技术等多元化的发展，单位人口资源消耗量显著提升，由此引发气候变化对人类的影响越来越显著，人们对这一问题的关注也达到新的高度。环境保护、经济发展、能源安全三者的关系如何，一直是国内外环境法学界讨论的焦点问题。2015年，我国“两会”前夕，柴静的纪录片《穹顶之下》迅速引发公众对大气污染、雾霾与能源体制改革问题的强烈关注，两天内点击率过亿。根据新华网的调查显示，收入、反腐、环保成为2015年度两会的三大主题。

在国际上，国际社会对气候变化的研究不断深入，人们在反思环境保护、能源消费与经济增长之间的关系时，“低碳发展”(Low Carbon Development, LCD)这一概念逐渐引起学界的关注。[1]尽管目前对这一概念还没有一个确切的定义，但可以将其归纳为“单位能耗最低下的全面发展”。在新一轮的工业革命竞争背景下，世界各国为积极实现低碳发展，纷纷制定了相应的低碳发展战略 (Low Emission Development Strategy, LEDS)及国内立法，以期达到真正的绿色增长。[2]法国国民议会于2014年10月14日以314票赞成219票反对通过了《推动绿色增长之能源转型法令》，[3]2015年3月3日，参议院以182票赞成34票反对，高票通过该法令。[4]这一法令的通过，被誉为2015年底第21届联合国气候变化大会(COP21)关于《联合国气候变化框架公约》谈判前夕的法国绿色增长的革命。[5]

无独有偶，我国“两会”期间，环境与发展及其关系问题再次受到热议。新任环保部部长陈吉宁在答记者问中就环境与发展的关系问题，认为：“我们目前处在城镇化和工业化的特殊发展阶段，只要发展，环境问题就会出现，并且，我国历史‘欠账’较多，在解决新增污染排放的同时，也要解决老的问题。世界各国在发展进程中都面临这一问题，随着经济的增长，污染物排放量增加，过了转型期，污染物排放会下降，我们的峰值相对来说比较高。我们面临着一个人类历史上前所未有的发展和环境之间的矛盾。解决中国环境问题，不能够操之过急，也不能期望过快，但是，更不能听之任之，也不能懒政不作为，因为这是关系到我们民生福祉和民族未来的长远问题。”[6]著名经济学家、全国政协委员李稻葵教授在“两会”期间，于全国政协无党派界别小组讨论会上发言时指出：“环保和发展并不矛盾，中国依然是发展中国家，依然需要在发展中解决问题，而不要陷入欧美绿党政治，将环保问题意识形态化，影响中国的发展。环保现在社会各界都在重视，但是似乎有一个倾向，觉得环保和发展是对立的，似乎空气污染这么严重是因为前几年发展过快。在现阶段，我们的发展和环保可以完全统一起来。环境的治理完全应该打造为中国经济一个新的增长点。”[7]国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为：社会中“唯道德论”“唯执法论”大行其道，大多人将环境问题的责任归咎于企业和公众环境保护意识不高，或环保部门没有严格执法。实际上这种观点是十分片面的，造成当前环境问题的根本原因在于资源配置不充分、不科学，或者发展不足。因此，当前环境治理工作的开展不应局限于“执法”“道德”等眼前问题，执法只能遏制环境无序恶化，却不能配置资源，不能解决发展不足的问题，只有通过宏观调控和经济的绿色发展，才能从根本上寻求解决环境问题的方法。在中国，当前的环境问题是一个发展问题，也是一个历史问题，应当用历史的眼光和发展的眼光正确确立我国环境问题的历史定位。环境问题最终还是要通过发展来解决，反对经济发展以保护环境的提法是错误的。环境优先不是舍弃GDP，不是环境和经济发展的完全对立，而应是最大限度统筹环境与发展，因为若是没有经济支持也就无所谓的环境保护可持续性。[8]

事实上，即使是绿党活跃的欧洲国家，在环境与发展的关系处理上，也未能走得更远。欧盟整体经济低迷的今天，绿色增长成为欧洲国家的最优选项。本文试图对法国《推动绿色增长之能源转型法令》制定的背景、法案的目标、框架、争议焦点及其贡献做出全面的分析，旨在为我国正在进行的气候变化立法提供参考。

一、 《推动绿色增长之能源转型法令》的起草背景

(一) 国际背景：世界各国的共同期望

自《京都议定书》签署以来，经历了多年旷日持久的谈判，在2009年哥本哈根气候大会受挫后，世界各成员国于2010年12月10日在墨西哥的坎昆会议上最终达成一致意见，决定推迟到2011年达成一项用以取代《京都议定书》的新协议。然而，现实远比预想要困难得多。2011年12月9日，在南非德班举行的气候峰会上，因加拿大退出《京都议定书》的不利影响，峰会仅仅建立了“德班增强行动平台特设工作组”，决定实施《京都议定书》第二承诺期，并启动绿色气候基金。[9]时至2012年多哈会议，缔约国就《京都议定书》第二承诺期作出决定，要求发达国家在2020年前大幅降低温室气体排放，并在应对气候变化方面增加出资，会议坚持了“共同但有区别的责任”原则，明确了发达国家与发展中国家的责任。[10]此后，2013年成为气候变化大会最为艰难的一年，华沙气候大会不仅会期拖延了一天，而且个别发达国家不愿意承担历史责任，不断降低减排份额，导致在资金援助等方面与会各国难以达成一致。[11]2014年9月，在联合国总部召开了纽约气候变化峰会，来自120多个国家的元首与政府官员与会，敦促各方为2015年巴黎气候大会(COP21)达成一项有法律效力的气候变化协议而努力。[12]作为2015年年底巴黎会议前最重要的一次会议，2014年12月的利马气候大会(COP20)在极其艰难的谈判后，通过了一项妥协协议，即《利马呼吁气候行动决议》。

2014年11月2日，政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次综合报告表明，世界性的气候变化正在发生，全球气候变暖的情况日趋明显。该综合报告再次确认，自从1950年以来，许多气候变化是历史上从未出现的。评估认为，大气和海洋变暖，冰和雪的数量减少，海平面上升和二氧化碳浓度上升至80万年来的最高水平。事实上，人类活动已经成为全球气候变暖的主要原因。人类活动加剧破坏了气候稳定，造成了更大的自然风险。温室气体排放量将进一步导致全球性气候变暖，并影响整个气候变化系统；在未来，气候变化将有可能逐步影响到社会各个层面和整个自然世界。[13]事实上，为应对气候变化，京都时代已经结束，《京都议定书》仅存象征意义，迫切需要达成新的议定书以取而代之，2015年举行的巴黎气候峰会将成为确定第二承诺期各国的新义务、达成新协议的最具关键性的一次大会。作为会议的东道国，法国期望发挥更重要的作用。

(二) 欧盟及法国：积极推动者

据统计，2012年全球GDP共达56.6亿万欧元，其中欧盟占比23%，其次是美国(占22%)、中国(占12%)和日本(占8%)。[14]欧盟作为全球最大的经济体，不仅在经济、政治和国际地位上发挥着重要的作用，在应对气候变化领域，欧盟也一直发挥着重要的、积极的、领导性的影响力。2007年3月，欧盟通过《气候能源2020包裹法案》,旨在到2020年将温室气体排放量降至1990年的80%，积极加快可再生能源建设，积极实现可再生能源占能源总消耗的20%的目标；同时，在欧盟范围内提高20%能源能效。[15]2014年10月23日，欧盟28位成员国领导人在布鲁塞尔公布《2030气候能源政策框架》，承诺在2030年将把温室气体排放总量降低至1990年的60%，同时在未来的16年间积极引入可再生能源，使其至少占总能源供给的27%，全面提高能源能效27%。为了帮助欧盟整体达到节能减排目标，欧盟将会对贫穷的欧盟国家提供经济与技术援助，以达到“绿色增长”的目的。[16]欧盟为《联合国气候变化纲要公约》缔约国树立了新的榜样：2010年欧盟人均二氧化碳排量为7.3吨/人，在世界范围内，最高的依次是美国(17.6吨/人)、沙特(17吨/人)和澳大利亚(16.9吨/人)。在欧盟2050推动低碳经济路线图中，欧盟正在寻求一种成本效益方式以推动其经济转型向更具气候友好型和更低能源消费发展。为推动此一绿色增长之能源转型计划，欧盟承诺将温室气体排放总量控制在全球排放总量的10%以内。[17]到2050年，欧洲将大量使用清洁技术与电动汽车，极大减少温室气体及有害气体的排放。每年将节约原本用于控制污染设备投入和与大气污染有关的医疗服务投入近880亿欧元，以实现绿色欧洲。[17]

欧洲在2014年10月24日通过了《气候能源2030包裹法案》，2014年10月28日，欧洲环境署发布了欧洲《气候能源2020包裹法案》实施情况的中期审查报告，该报告显示，28个成员国将确定能够完成《气候能源2020包裹法案》规定的目标。报告显示，从欧盟整体情况看，其目标完成情况较乐观，28个成员国总体已经比1990年减少了19%的温室气体排放。基于这一现实情况，欧洲环境署预测，欧盟到2020年将比1990年完成约21%到24%的减排，超过其20%的既定减排目标；参考2012年可再生能源在终端能源消费中占比14%的数据基础，欧盟将提前完成其20%的可再生能源目标；同时，随着能源消费的迅速下降，欧盟将达到2020年的预期能效目标。即使在近几年欧盟经济不景气的大环境下，气候政策和措施的实施对于其中期目标的实现也起到了关键性作用。从三项总体目标的完成情况看，在欧盟28成员国中，9个国家①这9个国家是指克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、希腊、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克和英国。将同时达成三项目标，但是奥地利、比利时、西班牙、芬兰和爱尔兰表现不佳。在可再生能源方面，22个国家实现了较好的发展。然而，法国、西班牙、爱尔兰、马耳他、荷兰和葡萄牙表现不佳。根据《气候能源2020包裹法案》的分配比例，法国必须完成23%的可再生能源目标，法国的进展情况不佳；保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、卢森堡和英国的绿色能源合同已执行至2020年。在能效方面，2005至2012年间，能源消费迅速减少，未来可确保每年下降1.1%，必将达到2020目标。当然这一目标的实现，经济危机在其中扮演了重要角色。分析显示，17国可以完成其国家能效改善目标(非约束性指标)。相反，法国、德国、奥地利、比利时、保加利亚、爱沙尼亚、立陶宛、马耳他、荷兰和波兰表现欠佳。综合看来，伴随着经济增长的复苏，为确保2020目标的实现，更多的努力是必需的；未来目标的达成更趋艰难，对于2030年目标的实现，欧洲环境署认为必须起草和定义新的政策以推动40%减排总量目标的达成。[18]

从欧洲环境署发布的《气候能源2020包裹法案》实施情况中期报告的评估来看，法国的完成情况并不乐观。为实现欧盟2007年通过的《气候能源2020包裹法案》，同年5月，法国召开了“环境协商”会议，会议讨论了生态民主主张。该讨论的具体法制落实结果，即于2009年通过了《环境协商法I》，2010年通过了《环境协商法II》。①《关于实践环境协商之规划法令》，第一次于2009年8月3日通过，学界习惯简称为《环境协商法I》，其目的在于实践2007年10月间召开的环境圆桌会议的协商结果。《关于国家环境义务的法令》于2010年7月12日通过，学界简称为《环境协商法II》，更进一步完善环境协商机制。《环境协商法I》共57条，分成四大部分：气候变化(包括降低建筑之能源消耗、都市计划、运输、能源、可持续发展研究)；生物多样性(包括保存野生生物多样性、水资源、农业、海洋与海岸管理)；环境、健康与垃圾风险的避免(包括环境与健康、垃圾、治理、信息与教育)；海外领地的规定等。这两部法令堪称法国环境法的基本法，几近囊括当今法国面临的环境问题。《环境协商法I》中定义了法国的气候能源政策框架：第一，应对气候变化为法国国家重要优先政策之一；第二，法国将恪守国际义务与欧盟法义务，于2020年前达到减排20%的目标，而如果其他国家愿意携手同心，该目标将被设为30%；第三，建筑的能源利用方式、运输业与能源产业将成为法国减排的首要目标；第四，法国也仿效欧盟，以温室气体排放额交易系统来具体计算达成应有目标；第五，法国将研究建立“气候能源”税之可行性，以鼓励清洁能源的使用。这一税制将以事先征收的税额体系为准，针对石化燃料的消费进行课税。但依此规定，法国于2009年底提出2010财政法案时，加入碳税征收的问题，引发了违宪争议。《环境协商法Ⅱ》确定目标为：在降低能源消耗和碳排放领域，其政策目标在于减少温室气体排放量，大幅节约能源，减少低碳排放量。其内容包括：第一，促进可再生能源的发展；第二，扩大产品的环境标识，展开温室气体排放量评估，并制定行动计划，以减少(企业，地区，公共建筑)排放；第三，扩大能源节约证书。[19]继《环境协商法Ⅰ》和《环境协商法Ⅱ》后，法国启动了第三部大法——《推动绿色增长之能源转型法令》的立法计划。与此同时，法国正在加紧起草《2014—2020为实现可持续发展生态转型的国家战略》以定义未来6年与环境友好型经济增长和社会进步量能相联系的生态经济社会转型政策导向。[20]

二、 《推动绿色增长之能源转型法令》的目标与政策框架

自2014年6月始，《推动绿色增长之能源转型法令》提交部长间委员会征求意见，7月，法令草案被提交给议会，9月9日国民议会就此法案草案举行听证。本法案草案包括八卷，分别为第一卷，共同目标；第二卷，建筑革新；第三卷，清洁交通；第四卷，循环经济；第五卷，可再生能源；第六卷，核安全；第七卷， 简化程序；第八卷，行动方式等。2014年9月24日，经过国民议会特别委员会的讨论，该法案草案的2 383处被修改；[21]9月25日，第二卷被通过；9月26日第三卷、第四卷被通过；9月27日第六卷被通过；10月10日旨在定义总体目标的第一卷、第五卷、第八卷以及第七卷先后被通过；最后整部法案于10月14日通过了国民议会一读。

根据《推动绿色增长之能源转型法令》第一卷，到2030年，法国确立的共同目标为拟减少40%的温室气体排放；在终端能源消费中，可再生能源占比达到32%；到2025年将核电年发电量降至当年总量的50%。提高能源独立性，在应对全球变暖的斗争中，减少法国的能源消耗，保障供应安全，减少对化石燃料的温室气体排放量的依赖。

该法令第二卷对建筑革新做出了规定，其目标为节约能源，减少消耗和创造就业机会，加快节能改造，加强新建筑能效管理，控制消耗并推动地区发展“能源积极性建筑”。 对建筑与城市化分离加以限制；推广“能源积极性建筑”，即此种类型的建筑本身可以产生比用以支持其运作所需要的消费更多的能量；提出每项重要工程需积极改善建筑物的能源效率义务；推动公共建筑的能源和环境示范；为提供工程的资金便利，改善第三方资金条款；增加要求建筑物内安装用于测量的取暖、冷或热水个人消费设备条款等。

该法令第三卷旨在发展清洁交通以改善空气质量。其目标为保护健康，发展清洁交通，应对大气污染，保护环境，减少对碳氢化合物的依赖，并保持购买力。在公共机构清洁交通的推广方面规定，国家和公共机构更新车辆时，必须保持最低50%的清洁汽车公共采购；推动充电基础设施建设，以支持电动车和混合动力车的发展；污染最严重的车辆与清洁车辆之间的转换溢价，购买电动汽车的累积奖金和转换溢价最高可以达到10 000欧元；对空气质量差的地区的交通采取措施进行限制。

该法令第四卷旨在应对浪费，推动循环经济。法令定义了总体的数量化目标，建设公共垃圾场，减少一半废弃物数量，2025年废弃物循环利用达到60%；改善产品概念以减少对环境的影响，增加产品生命周期；加强废弃物管理中的就近原则，缩短废弃物的再利用和循环周期；扩大有关废弃物的激励税率，降低消耗。

该法令第五卷确定了推动可再生能源的目标，旨在混合能源的多样化及领土内资源的再利用。自今之后的15年之内，通过支持模式改革、参与性融资、水电特许权管理的革新、行政和招标的简化等手段实现可再生能源份额增长一倍。具体措施包括增加新的支持可再生能源条款，使电力市场的直接销售成为可能，并可享受津贴；市镇与跨市镇之间可以共同参与旨在推动可再生能源生产社会目标的社会资本融资；水电特许权监管框架的现代化。

该法令第六卷旨在加强核安全和信息公开。该卷中规定加强地方信息委员会的行动，加强地方运营商、居民和政府之间的对话；加强主动、定期的信息沟通，居民所在地的应急预案，将被要求纳入运营商的外部费用之内；制定有关核设施的关闭框架，重点关注核设施关闭后两年内的设施拆除；加强核安全局的监管方式及权力，提升权力及处罚等级，核安全局可将第三方专家纳入产业费用中。

该法令第七卷对程序的简化和清晰化作出了规定，旨在实现效率与竞争的双赢，调整现行法令以便于项目(可再生能源以及网络项目)的实施；澄清经济和税收框架，以确保投资。具体措施包括简化办事程序，缩短上诉或申诉的期限和限制，明确经营者的责任，促进沿海地区的连接，以促进可再生能源在领土内的展开；规范电力及天然气的市场和价格，其目标在于保持法国电力相关产业的竞争力，明确税率以保护所有消费者的利益。

该法令第八卷授予了市民、企业、地方政府及国家总体行动权力，识别和定义此后15年内的低碳战略。要求每五年检讨一次，确立多年度的能源项目、电力生产动态管理计划、组织和便利化领土行动，提供政策工具以支持生活在燃料贫困地区的居民。具体规定包括建立能源支票制度以帮助低收入人群来支付他们的能源消费；低碳预算和低碳国家战略，改善国家以减缓气候变化为基础的碳政策；设定多年度规划，以定义5年以上能源目标；开展工业生产的动态管理；更好地组织和优化领土内的能源管理；建立新的全社会所有行动者行动框架；积极推动海外领土成就卓越环境的机会。

三、 《推动绿色增长之能源转型法令》计划的贡献

《推动绿色增长之能源转型法令》是法国2009年以来的第三部“环境大法”。该法案表明法国新的雄心：通过推动节能(即能源转型)和可再生能源来重建法国能源系统，在此阶段重建化石燃料和可再生能源之间的巧妙妥协；该法案还扩展到全体市民行动者，以地方政府为表率，实现法国新能源模式转型。[22]该法案的贡献有如下几点。

首先，推动法国能源消费新模式。为了完成2025年法国电力生产中核电比例下降50%和2030年温室气体减排30%的目标，法案最重要的贡献在于将建筑和交通行业纳入其中，并赋予经济优先的地位。在此意义上，清洁交通的发展被予以积极鼓励。为此，法案规定2016年1月1日前，国家和地方机构必须承诺完成50%的充电、电动和混合动力汽车配额指标，同时仅在必要情况下对天然气的使用作出了一定的限制。地方当局必须于公共停车场安装必要的电力充电装置，他们有责任保障公共领域的管理质量。鼓励发展绿色交通类型中的电力汽车。同时，在可再生能源领域，该法案建立了新的支持条款，构建了推动针对可再生能源的电力市场直接销售的补充条款。为了推动“积极型能源建筑”，要求地方政府和市镇必须将之纳入公共服务相关规划中。同时，法案对于减排进行了规定，旨在采取规划措施改善大气质量。国家的污染物减排目标被纳入国家排放规划框架中，每五年进行一次评估。并且要求地区委员会采取措施以实现地区气候-大气-能源战略中的国家目标。

其次，新的循环经济模式的推动及其程序简化。根据法案的规定，循环经济转型的目标在于将此一模式纳入环境法典。在此，循环经济被定义为存在于所有产品生命周期阶段的一种生产和交换系统。这一系统的目的是提高资源利用效率，减少资源利用对环境的影响。其目标应是极大减少资源浪费，资源消费与GDP增长整体脱钩。在循环经济模式推动领域，主要表现为废弃物处理的就近原则。同时，法案简化了城市规划程序，建筑许可、事先声明、规划许可程序均被简化。在地方层面，地方政府能够通过引入生态条件标准以决定补贴及公共援助的模式，并对可再生能源发展提供财政支持。根据法案，核设施的信息透明度也进一步加强。

最后，公众参与方式的多元化及金融激励工具的社会化。根据法案文本，多项援助条款被纳入其中，如建立能源服务支票制度，税收信用制度等，这些均旨在推动能源更新工程的有效实现。一个新的参与式民主模式出现了，从传统的信息公开、项目或立法的事先咨询模式，发展到可再生能源生产项目的社会化要求，法案规定必须提供给项目所在地居民一部分份额资本。除此之外，地方当局也有机会获得“能源积极型建筑”建设项目的融资，与存款、押金制度相关的绿色增长贷款将得到增长。以第三方融资来建立贷款担保基金或融资保障，从而提高能效。以碳预算、国家和地方低碳战略为代表的新能源政策导向性工具得以发展。能源转型对公共政策的整体框架产生新的影响，新的能源模式被纳入整体公共政策中，且界定非常明确。与此相配合，法国2015年金融法令正在修改。

四、 对中国的借鉴意义

(一) 环境保护与经济发展关系的反思

近年来，环境保护与经济发展的关系，一直是理论界争论的焦点，我国2014年刚刚修订的《环境保护法》第5条首次明确规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”然而，“保护优先”原则到底应该如何解读，存在较大争议。如周卫认为：“保护优先”原则并不意味着不计代价的环境保护优先，从国外的立法实例来看，将“保护优先”作为一般性原则的规定并不多见，欧盟系列条约的数次修订，都对环境保护政策目标有所加强，但并不曾确认过“保护优先”原则，更多强调的是环境保护与经济发展的一体化；美国《国家环境政策法》对“保护优先”未着一字，“保护优先”理念仅通过某些具体的禁止性规定体现出来；一些东欧国家的例外情况有其特殊的切尔诺贝利核事故之背景，该原则仅限制在“自然生态系统、自然景观和自然综合体的保护优先”方面。因此，极端化“保护优先”原则容易遮蔽环境问题的复杂性，不恰当地缩减行政机关的裁量余地，该原则需考虑协调发展理念的制约，警惕极端化环境优先价值。[23]竺效则认为：“保护优先”原则所承载的功能，只能是遇到环境(生态)风险科学性不确定的情形时，应以保护环境(生态)为优先的原则，学理表述应为风险防范原则。[24]虽然学界对“保护优先”原则的解读不一，但在对新《环境保护法》第5条所规定的该原则进行限缩解释这一点上则意见相对一致，旨在缩小“保护优先”原则的适用范围。极端化的环境保护优先原则，无疑一方面造成了将环境保护与经济发展相割裂和对立的“环保利维坦”之虞，同时也不具现实可操作性，极大地损害了法律的权威性。

我国气候变化立法体系是环境法体系中的子部门法，因此，气候变化立法必须遵循并符合《环境保护法》的基本原则。气候变化问题的实质，既是环境问题，又是能源问题，同时亦是发展问题。就我国目前所处的现实状况而言，据统计，2013年中国能源消费占全球消费量的22.4%；但从增速来看，中国2013年能源消费增长速度为4.7%，低于过去10年8.6%的平均水平。[25]2013年，煤炭在中国一次能源消费结构中的占比为67.5%，石油占比为17.8%；而清洁能源占比已大幅度增长，天然气能源消费达到5.1%；非化石能源占比达到9.6%，过去十年增速超过50%。对于耗能严重，温室气体排放较大的发电、电网、钢铁、化工、电解铝、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航十个行业，我国实施了碳排放交易策略，积极推动能源与技术双升级。中国高能耗产业已经逐步推进清洁能源的使用，积极响应温室气体节能减排要求。虽然，我国温室气体排放总量在总体上得到有效控制，以上统计数据显示，随着节能减排政策的实施，我国温室气体减排已经取得了明显的效果；然而，长远来看，挑战依然严峻。不计代价的、超出自身能力的、大跃进式的节能减排及产业升级，加之以各地区恶性竞争，只能造成经济空心化，实体经济遭受严重损害的恶果。

(二) 气候变化时代环境立法的转型

在我国，气候及环境立法相对滞后。全国人民代表大会常务委员会于 2009年8月通过《积极应对气候变化决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法律保障”。至此，中国应对气候变化立法工作正式进入了研究与建立阶段。2014年7月21日，国家发展与改革委员会就《中华人民共和国气候变化应对法》法律草案主持召开论证会，环保部、水利部、国家气象局、国家能源局等部委的相关人士以及相关学者与会参与了讨论。[26]在此之前，我国已经出台了《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济法》《清洁生产促进法》《森林法》《草原法》 等有利于减缓气候变化的能源立法与环境立法。[27]58-66通过法律手段，中国在限制污染及减少温室气体排放上做出了突出贡献，为构建低碳经济结构提供了法律保障。

我国台湾地区叶俊荣教授指出：气候变化的立法，最主要的变项包括规范的数量、形式、时程与后续规划。在不同的选择中，在形式上，最有可能的组合有四种模式，亦即单一专法、框架立法、套装立法与分散立法。[28]329-330叶教授同时指出：单一专法是一次性地制定一部完整的法律，全面应对气候变化的挑战；框架立法模式是指制定一部基本法或总则性法律，提供气候变化应对的法律框架，而将具体的管制措施与政策留由其他法律或命令逐步填充；套装立法是在有一定规划之后，透过分散专法或者分散条款的方式形成具体规范；分散立法模式是指容许各个领域规范随着问题的发生以及讨论的共识逐步形成法律。[28]300-301从实质上看，气候变化至少涉及五个主要的规范面向：亦即减缓、适应、财务机制、保险机制及资讯，其中减缓、适应、财务机制和资讯早在1992年制定的《联合国气候变化框架公约》中已经提出，而保险机制则随着气候变化造成的损害和损失的加剧而愈来愈受到重视。[28]303

法国是传统的法典法国家，法国的《推动绿色增长之能源转型法令》将被编纂入《环境法典》，形式上兼具套装立法和分散立法的若干特点。在该法令基础上，《环境法典》以及相关的其他法典中的相关条款均需根据该法令的条款内容进行修改。各国对于立法模式或立法形式的选择，需考虑各国法律传统及立法实践情况，在形式上照搬外国模式，并不可取。然而，从实质内容看，该法令为能源系统的发展和环境可持续发展方式之间的艰难平衡找到了一条新的双赢出路。并且，这一立法并非孤例，英国与韩国是最早制定类似立法的国家。2008年11月26日，英国通过了《气候变化法》；2009年7月15日，英国又通过了《英国低碳转换计划》。2008年韩国政府提出了绿色增长方针，其后，韩国应对气候变化的立法经历了从《气候变化对策基本法》到 《低碳经济与绿色增长基本法》，再到《绿色增长基本法》的发展过程。[27]58-66特别是韩国的《绿色增长基本法》同样将气候变化、低碳社会、绿色经济三个范畴进行统一立法，避免了分别立法可能带来的立法重叠与交叉问题。同时，该法亦将气候变化、低碳社会归入绿色经济范围，提高了绿色经济的地位。绿色经济作为韩国实现划时代经济转型的战略举措，其以国内经济的提升为立足点，意义远大于单纯的气候变化应对，绿色经济的发展，更容易获得国民的支持。[27]58-66在德国，2008年也制定了《可再生能源供热法》，以求提高可再生能源供热在供热能源消费中的份额。[29]

低碳经济又名低化石燃料经济、无碳经济，是基于所有低碳能源的经济，其特征为：虽然接近于零的温室气体(主要为二氧化碳)排放到生物圈，但经济依旧保持稳定增长；真正实现生态经济社会的清洁发展、绿化发展和可持续发展；是涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的革命性理念。[30]法国新的《推动绿色增长之能源转型法令》计划是在欧洲经济复苏乏力的严峻形势下，在试图以低碳、绿色经济作为新工业革命的引擎这一背景下提出的。其立法目的在于寻求经济增长、能源系统与环境保护之间的平衡，从传统的环保与经济的“对立”走向“共生”，以最终推动社会变革，构建人与自然和谐共存的局面。这与我国新的《环境保护法》中“保护优先原则”所倡导的将环境保护与经济发展割裂的立法方向是相背离的。大力加强生态文明建设，并不意味着盲目追求极端化、不计后果的环境保护优先。环境立法应从“管制型”向“管制+促进型”过渡。受到中国经济发展初级阶段及现实国情的限制，通过高压的限制性法律措施，不仅可能难以达到促进低碳经济发展的效果，还可能造成大量的附加行政成本及经济成本。气候变化时代，环境立法的功能导向需合理过渡，不仅要与我国国情相适应，也应与目前各国新一轮零碳化工业革命的国际竞争环境和发展趋势相一致。因此，应对气候变化法律体系中的核心和基本法应为《低碳经济促进法》，该法的地位应更高于《气候变化应对法》。虽然各国在立法实践中所达成的结果不同，但是能源系统的发展与环境可持续发展的平衡与协调，是未来发展的主流方向。必须要认识到：绿色发展将成为人类未来生存的主流；绿色发展的立法导向将决定人类未来的发展方向，具体法律制度的设计不仅是令行禁止，更重要的是推动形成新的绿色生活方式、绿色发展观念。因此，我国《低碳经济促进法》的本质是一种激励型立法，即通过正面引导作用推动法律的实施，它所调整的法律关系应是全方位的，包括环境、经济、社会多种面向，涉及多个行业及部门。

(三) 中国《低碳经济促进法》立法建议

我国的《低碳经济促进法》应是一部经济法，而非行政管制法，应以低碳行业发展的逻辑为基础进行立法，在减缓和适应方面，应将能源、建筑、交通等各行业政策纳入其中。基于我国特殊国情和现阶段工作重点，在财务机制和保险机制方面，应将金融政策进行一体化设计，以期成为中国经济转型，实现绿色经济、低碳社会发展的行业导向性法律。

首先，《低碳经济促进法》中应对中国整体低碳化能源政策导向进行重新定义。能源结构的绿化与优化是其指导性方向。近年来，中国在电力行业能源优化与节能减排方面取得了重大进展，推动了中国低碳发展的步伐。但作为火力发电大国，仅仅依靠降低不及1%的标准煤耗来降低温室气体排放是远远不够的。过于激进的去煤化政策导向也是不现实的，清洁煤技术的开发利用，应是其煤炭政策的发展方向之一。清洁煤技术主要包括：超临界压力煤粉燃烧技术、整体煤气化联合循环发电技术、碳捕捉与封存技术等。基于推动现有技术下的清洁煤政策导向应优先于可再生能源的发展，在全球去核化的宏观背景下，核电政策的发展应适度和谨慎。

其次，在《低碳经济促进法》中应推动绿色建筑、清洁交通政策的发展。截至2013年7月，我国绿色建筑已有1 000项左右，总量达1亿平方米，但离《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》要求甚远，根据该规划“十二五”期间要求完成绿色建筑10亿平方米，到2015年要有20%城市新建建筑达到绿色建筑标准。然而，现实情况与此目标还存在较大差距。[31]根据2015年1月1日实施的《绿色建筑评价标准》，绿色建筑的发展有了新的方向。相比欧美发达国家，中国的绿色建筑水平还比较低，数量还比较少。在清洁交通的推行方面，中国已经逐渐成为汽车使用大国，汽车尾气污染已经逐步成为环境污染的重要源头，如何处理好广大人民的方便出行与环境保护之间的矛盾成为行政管理者的重要问题。现行政策主要是通过强制淘汰环保“黄标车”、老旧车的形式来解决污染严重的车辆设备，通过减免购置税、中央政府与地方政府双重补贴的形式来积极推进新能源汽车的销售及适用；着力提高新能源汽车在公路、道路交通运输中的数量。但这些政策在实施中的效果并不明显，问题主要集中于以下三个方面：第一，基础设施严重滞后；第二，“限行”“限牌”造成恐慌性消费，即因对政策的不确定而恐慌，造成抢购现象，造成资源严重浪费与污染加剧；第三，鼓励措施未由政府牵头实施，根据保护幼稚产业领域理论，政府应当积极更替原有产能，通过政府购买形式推进新能源汽车生产，但在现有的鼓励办法中没有此倾向，公务车主体还是以化石燃料车为主。虽然建筑节能与交通节能在《节约能源法》中已有相关规定，但这些内容显然不能适应新的变化，《低碳经济促进法》中应将绿色建筑与清洁交通政策一体化纳入到整体制度设计中，逐步在经济发达、污染严重地区通过行政强制与财政鼓励形式促进绿色建筑与清洁交通的实行。行政强制可以解决绿色建筑与清洁交通的最低发展要求，但是财政鼓励可以激发市场活力。通过《低碳经济促进法》将这两个领域纳入宏观制度设计，依法规范财政、税收鼓励制度，既可以促进绿色建筑产业发展，推动清洁交通，又可以避免在鼓励政策中遇到可能的寻租空间。

最后，发挥金融工具的作用。《低碳经济促进法》中应纳入金融法律制度的设计，为低碳金融创新提供政策激励和发展空间。低碳经济不仅是政府的义务，更是每个人的义务。为了积极调动广大人民群众参与低碳经济的积极性，使其成本社会化，引导生活方式的转变，可合理利用金融手段，刺激民间资本向低碳产业投资。低碳产业投资不应仅限于碳配额交易，还应积极探寻碳能源收益等方面。国家发改委于2012年12月12日发布了《碳排放交易管理暂行办法》(以下简称《管理办法》)，为我国2016年启动国家碳排放交易市场提供了相关法律依据，但立法层级仍较低，很多问题尚待明确。首先，碳排放交易应该被定义为金融工具的一种，而在《管理办法》中显然尚未明确。针对碳排放交易：第一，应在《低碳经济促进法》中明确其碳配额的期货品种地位，扩大投资交易人群。若确立了碳配额是期货中的一种，那么符合期货交易资格的经纪公司就可以参与碳配额交易，从而极大促进市场的流动性；第二，符合个人交易资格的投资者也应通过经纪公司参与碳配额交易，形成完全市场化碳配额交易；第三，以碳配额期货交易为基础，可以适当开展碳配额期权交易与碳配额对冲交易，丰富其金融衍生品应有的特性，规范其交易行为；第四，还应当积极适用债权交易模式，通过发行环保投资债权，将碳配额交易收益作为偿还债权人债务的主要资金来源，借助民间资本完成节能减排。其次，碳排放交易可以作为促进低碳经济发展的金融手段之一，但不应局限于此。为了积极建立低碳经济秩序，还可尝试多种金融创新工具，如引入P2P融资平台模式，即不是通过传统金融渠道，而是通过网络融资平台汇集不特定人群的资金进行定向债券购买。这一制度的优点在于能减少发行债券的环节，简化发行方、承销方等程序，降低发行成本，减轻企业负担。企业将政府通过财政补贴与税收减免鼓励的产业结构升级项目，通过P2P融资平台向社会吸纳投资，来预测政府补贴、税收减免的收益及产能升级后的利润，从而来实现低成本社会举债。政府补贴与税收减免优惠可以直接通过P2P平台返还债权人，降低债权人因企业信用风险导致的损失，使得中小企业也可以通过金融手段达到节能减排的目的。《低碳经济促进法》应纳入相关金融法律制度，结合民间资本与政府资本，充分加快低碳经济发展，形成良好有序的中国特色社会主义绿色经济体系。在低碳金融市场的监管方面，则可直接纳入我国金融法律体系，将碳排放交易纳入金融法规体系进行监管，这也是目前欧盟政策的新发展方向。

综上所述，我国应加紧制定《低碳经济促进法》，确定低碳经济发展的宏观政策方向，实现能源、环境与经济转型的平衡发展。另外，《煤炭法》《可再生能源法》《节约能源法》和正在制定的《核安全法》、金融领域相关立法等均应据此进行制定或加以修订。

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(责任编辑：李孝弟)

Environment and Development: Idealism or Realism?——An Example of “Energy Transition Law for Green Growth” in France

PENG Feng, YAN Li-dong

(ResearchInstituteofLaw,ShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020,China)

The legislation of environmental law among all nations is always in the dilemma between environmental protection and economic development. France enacted the “Energy Transition Law for Green Growth” in 2014 in the context of its own economic and social development. The Energy Transition Law aims at equilibrium between economic growth and the protection of energy system and environment, setting up a model and a new direction for environmental law legislation. Given the current situation in China, the principle of “protection first” in the newly amended Environmental Protection Law need restrained interpretation, and legislation of environmental law should transfer to “regulation and promotion”. Among China′s legal system in response to climate change, “Low-carbon Economy Promotion Law” should be the basic law. We recommend that it should be formulated as an economic law based on the logic of the development of low-carbon industry with an integrated design of energy, architecture, transportation and financial policies. Hopefully, the law will guide China′s economic transition, the growth of green economy and low-carbon social development.

environment protection and economic development; Low-carbon Economy Promotion Law; protection first; green economy; low-carbon society

10.3969/j.issn 1007-6522.2015.03.002

2014-12-30

国家社科基金青年项目(11CFX032)

彭峰(1977- )，女，湖南龙山人。上海社会科学院法学研究所副研究员，法学博士，从事环境法、能源法研究。

DF468

A

1007-6522(2015)03-0016-14

修改日期： 2015-03-10