恰适性制度理论述评：内涵与启示

刘晓靖

（郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001）

恰适性制度理论述评：内涵与启示

刘晓靖

（郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001）

詹姆斯·G·马奇和约翰·P·奥尔森，多年来大声疾呼，在政治学研究中要重新重视制度的作用和价值。他们指出，由于对人民主权理论的基本概念的理解不同，便形成了聚合理论和整合理论、聚合式制度和整合式制度。他们对两种理论进行了比较研究，对评价两种制度的标准、以及两者的功效进行了对比分析。正是在这种比较研究中，他们提出了自己的恰适性制度理论。认真研究他们的这种理论，能够启示我们：自觉坚持和发扬民主精神，全面贯彻落实群众路线；坚持统筹兼顾，实现全面、协调、可持续发展；不断深化对于改革、创新的理解，提高改革、创新的自觉性、主动性；加强对于公职人员的教育，建立和不断完善监督机制。

詹姆斯·G·马奇；约翰·P·奥尔森；恰适性制度

作为西方新制度主义推动者的詹姆斯·G·马奇和约翰·P·奥尔森，多年来他们大声疾呼，在政治学研究中要重新重视制度的作用和价值。“他们认为恰适性行为模式、规则、惯例和意义构建等才是政治学的核心特征，理解政治稳定和政治变革需要一套政治制度理论。”[1]（P252）他们的思想理论，在世界学术领域产生了广泛影响。加强对于他们思想理论的研究，一方面可以帮助我们深刻理解和把握西方政治学研究和发展的趋势；另方面可以为我们深化改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，坚持统筹兼顾，促进制度创新，实现全面、协调、可持续发展等提供有益的启示。

一、讨论制度设计问题的思想背景

恰适性制度理论所要讨论的是关于制度设计的问题。而讨论制度设计问题的思想背景，则是人民主权理论。他们指出：“人民主权理论的核心理念是，人民的意志应该最终获胜。”[1](P118)然而，在实际政治生活中，由于人们对诸如人民、最终、获胜等概念的具体理解不同，那么所提出的具体理论也就不同。他们把这些不同的理论概括为两种：一种是聚合理论，一种是整合理论。并对这两种理论进行了对比分析：

首先，聚合理论把人民定义为合格公民的个体集合；整合理论则把人民定义为向后扩展至历史和向前延伸至未来的群体。其次，在聚合过程中，每个理性公民都是在多数规则体系治理之下追求自身利益，人民意志是通过政治竞选和理性公民间的交易来实现的；在整合过程中，理智公民和统治者则是在共同的社会价值观的指导下探求普适性福祉。第三，聚合理论假定秩序建立在理性和交换的基础之上；整合理论则假定秩序建立在历史、责任和理智的基础之上。第四，聚合过程中的领导阶层好像利益群体间联盟的“掮客”；整合过程中的领导阶层则是托管统治者，并且充当教化者的角色。第五，聚合理论强调的是及时回应人民当下的利益；整合理论则要求对体制缓慢适应，保护体制免受一时激情和唯理性的伤害。第六，聚合理论强调的是多数规则的至上性；整合理论则将多数规则放在权利和制度规范的框架之下。第七，聚合理论将公共政策和资源分配视为政治过程的首要成果；整合理论则把拥有共同目标和彼此信任的政治进步视为首要成果[1](P119)。以上这些就是聚合理论与整合理论的区别所在。他们指出，正是由于聚合理论与整合理论存在着以上差别，因此，在治理方式上对待一些基本问题也同样存在着明显区别。并以代理问题为例来加以说明。

在实际的政治活动中，首先必须有人来准备有关议题、提供相关信息、制定并履行决策，这样就涉及到代理人问题。因为不能保证代理人与其服务的人民具有共同的价值观和共同的认知背景，所以，这里就存在着一个协调的问题。通过协调来促使代理人信守承诺，遵循为代理对象服务的行为准则。那么，应当如何认识代理问题呢？应当采取什么样的对策来进行协调呢？在认识和处理这些问题上，聚合理论与整合理论存在着明显的不同。

在注重理性交换的聚合理论中，代理问题被解释为激励相容问题。政府官僚被认为具有私人安排和偏好。基于这样的认识，聚合理论认为，可以通过激励和控制机制，来找到协调代理人和被代理者的对策，传统的政治“分赃制”就是这种对策的体现。这种“分赃制”促使代理人偏袒自己的选区，满足自己选区民众的诉求，以得到他们政治上的可靠支持。

而在强调理智责任的整合理论中，代理则被理解为一种公务或专业整合的问题。基于这样的认识，整合理论认为，协调代理人和被代理者的对策可以通过代理人的社会化来实现。通过社会化的过程，促使代理人树立起道德上的行政责任和自觉性。有了这样的责任心和自觉性，那么代理人就能够信守承诺，就能够将超越自我的价值作为自己的诉求。从而排除个人的偏好，抵挡住各种诱惑，使自己的行为与职位相称。

总之，由于对人民主权理论的基本概念的理解不同，便形成了两种不同的理论，即聚合理论和整合理论。在两种理论的指导下，也就形成了两种类型的制度，即聚合式制度和整合式制度。马奇和奥尔森认为，聚合与整合对于评价现实中的政治制度至关重要，因此，在分析了两者对于人民主权理论基本概念的不同理解之后，接下来，他们又对评价两种制度的标准进行了对比分析。

二、评价聚合式制度和整合式制度的标准

马奇和奥尔森指出，聚合的政治过程基本上是利益、权力和交换的过程，政治参与者的目的，就是为了获取权力和利益，候选人寻求个体支持的目的，就是在于谋取官职。他们认为，评价这种聚合式政治制度，必须强调分配效率问题。而效率则要受到参与者原初的禀赋或资源及其偏好的影响。这样，效率、偏好和原初禀赋三组问题，就构成了评价聚合式制度的经典框架。对于这三组问题，他们分别进行了具体说明。

所谓效率问题，是指制度能否找到交换双方都满意的方案。偏好问题则又可分为三个部分：即参与者是否赞成支配聚合过程的一整套宪政约束机制；参与者的偏好能否被精确适当地聚合；参与者的偏好是否可以容忍、是否处于可接受的范围。原初禀赋问题，是指权利、资源和权威的分布是否适当。

他们指出，从近年来的实际情况看，考察恰适性政治制度设计的主要领域是在经济学，讨论的重点是资源自愿交换的效率，而忽视了偏好和禀赋的重要性及其所造成的困扰。因而，市场效率大打折扣，市场制度也因此受到批评。因此，应当从政治的视角来考察恰适性政治制度的设计，来认识和处理个体的偏好和禀赋。“在不排除利益和价值多元化的前提下，明确规定一套以令人满意的方式来分配稀缺资源的程序”[1](P120)，正是政治要解决的根本问题。

他们指出：“政治可以被视为通过自愿交换聚合个体偏好的体制。从这个角度来看，政治输出是个体同步追求个人利益的结果”[1](P123)。并从政治的角度，对聚合过程作了如下描述：追求自身利益、具有偏好，且拥有外生的、确定的地位和资源的一个个个体，在一个宪政结构之下从事交换，做出承诺，构建联盟并达成协议，促使某项政策被采纳。当然，这些个体所主张推行的政策，是符合他们自身的利益、偏好的政策。然而，这些个体有着不同的地位和资源，因此，在不同的场景中，他们会表现出不同的偏好，这就决定了在不同的场景中，不会达成完全符合每个个体偏好的政策结果和博弈规则。所以，他们强调：“个体要做好准备，以允许政策结果和博弈规则稍稍偏离他们在充分参与条件下的可能收获”[1](P123)。就是说，每个个体都必须准备做出一定的妥协和让步。这种妥协和让步，也就是参与政治所必须付出的成本和代价。

那么，从政治的视角应当如何认识和处理禀赋问题呢？这里所说的禀赋问题，也就是政治权利和资源如何分配问题。要把政治权利和资源恰当地分配给政治参与者，应当考虑如下因素：一是政治决策对参与者造成的损失程度；二是参与者为政治体制做出贡献的程度；三是参与者分享尚可接受的偏好的程度。在这种考虑的基础上，制定出一些规则。根据这些规则，将人们划分为两类：一类是公民；一类是非公民。公民之间平等地分享权力，非公民则没有权力。同时，这些考虑也会在特定的环境、条件下，使诸如领袖、专家、受到特定公共政策影响的个体或团体等，拥有特殊参与的权利或权力，或者在极端的情况下将一些特定的人士排除在政策参与之外。从这种视角出发，可以设想出一种以宪政和禀赋配置为前提的、分权化的交换体制。他们指出，与假定性市场体制相比较，假定性民主体制效率的理论发展还不太成熟，但两者也有着一些相同的思路。当然，也都是有其缺陷的。两者的缺陷都源自难以确保体制在对公民权利、资源和利益进行限制的条件下找到帕累托最优政策。

在分析了评价聚合式制度的标准之后，他们又对评价整合式制度的标准进行了分析。他们指出：“对作为整合工具的政治制度进行评价，会涉及两个关键的问题，颇不同于在聚合问题中大家所熟悉的效率、偏好和禀赋问题。”这两个关键的问题“是能力和整合问题”[1](P128)。所谓能力问题，其一是说政治过程能否产生并利用与问题相关的高级专门人才；其二是说政治制度过程能否加强公民理解和贯彻公共政策问题的能力；其三是说能否挑选胜任的代表和顾问的能力。就这里所说的能力概念的内涵来讲，一方面包括相关知识领域中的技术能力；另方面“也包括因下列信念而产生的智识能力：深信人类社会需要共同体，并深信其能够实现”[1](P128)；同时还包括对时机的选择。

所谓整合问题，是说“政治制度过程能否保证参与者致力于公共利益，而不被其个人野心或利益所腐化”？[1](P129)他们强调：处于整合之中的个人，并不是一个中立的个人，他们的行为是建立在一套人所共知的价值基础之上，并在公共秩序之内受到捍卫。而个人的价值观并不是与生俱来的，而是和技术能力、智识能力一样，是需要训练和培养的。所以，他们指出：“整合性可以被视为一定程度上源于训练和个人承诺，一定程度上源于组织安排，包括责任性的安排”[1](P129)。在分析了评价聚合式制度和整合式制度的不同标准之后，他们又对两者的功效进行了对比分析。

三、聚合式制度和整合式制度的功效

他们强调：“我们必须讨论功效问题”。就是说，评价一种制度必须看它的实际功效如何。也就是看它 “能否在有缺陷的世界里兑现它在空想世界中的许诺，以及在成本不高的情况下失败能否被补救”。再具体点说，就是看对它所设计的“特定的崇高愿景的追求，能否会使好公民更加接近或越发远离理想的生活——正义、道德社会、美妙、和谐”[1](P130)。那么，具体说来聚合式制度的功效如何呢？

他们指出：“对于聚合式政治局限性的失望，在现代民主社会里随处可见。”[1](P125)有些人认为：“交易、结盟、互投赞成票等现象和明智、正义、效率、合理的政策是相抵触的”[1](P125)。法学和行政学理论则往往认为：“社会制度不仅能够聚合个人利益，而且能够塑造个人利益并为之提供发展机会”[1](P125)。而聚合式政治过程正是利益、权力和交换的过程，参与者通过构建政党平台，建立联盟，互投赞成票，从而赢得选举，或者影响决策和决策的落实。很显然，聚合式制度和理论所关注的是个人利益的交换、聚合。忽视对个人利益的塑造和为个人的发展提供机会。这种局限性自然要引起人们的不满和失望。

他们指出，聚合式制度在实践中存在的明显问题，与其无力解决偏好和禀赋问题密切相关。“有效交换理论假定，行为者具有一致的、稳定的和外生的偏好”[1](P131)。而实际上，行为者主观体验性的政治利益往往是不一致的、不稳定的和外生的。这就造成了在聚合式制度下，“公民主观利益与其客观现实条件下的‘真实’利益之间存在差异”[1](P131)。使得聚合式制度和理论很难回应部分公民模糊变化的利益，很难帮助创造并经营公民利益。

在聚合式制度这里，禀赋问题所带来的困扰也难以解决。他们指出，曾经有人认为程序合法化是后现代社会新出现的组织原则。根据这一原则，国家将对禀赋进行规制。然而，对禀赋进行规制并非易事。他们举例说，在西方民主国家，过去曾经无数次尝试纠正禀赋的不平等，比如，对财富进行再分配；为人们提供教育和法律援助；帮助松散的群体组织起来；给予政治团体资金支持；扶持新闻媒体的发展。但是，“尽管存在着这些尝试，在西方民主国家，现有的禀赋差异仍然被广泛视为是不可接受的”[1](P131)。而在聚合式政治中的禀赋问题则更为深刻。比如，“正式规则习惯性地使某些群体游离于政治权力之外，同时容许组织良好的群体获得特殊的权力途径”[1](P132)。还有，对于居民行使投票权的限制。一个政治辖区的行为对另一个辖区的居民造成了不良影响，而另一个辖区的居民也因投票权受到限制而无能为力；今天的行为将给未来的公民带来很大影响，但未来的公民因不能投票也同样无能为力。他们指出，目前聚合式体制中存在的这些问题，已经导致频繁请求国家权威进行干预。那么，与聚合式制度相比较，整合式制度的情况如何呢？他们认为，整合式制度在实践中也同样面临着明显问题。

他们指出：“整合要求对公共利益的追求的意义性和公开性进行承诺。它要求人们怀着善良的意图，检视作为共同体工具的公共政策，使个人需要和私人欲望服从于公众所界定的公共利益观念，对期望其他人也会做出类似承诺并服从保持信心。因此，它要求公民具有公共精神，注重开阔的心胸和公共利益。”[1](P132-133)然而，大量的当代文献则认为，每个人都是逐利而行的；大量的现代政治理论则假设个体行为者行使权力的目的，是在于实现自身的利益。因而，“对整合可能性的怀疑态度是政治学和经济学思想的一个传统主题，并且近年来已经获得了主导地位”[1](P133)。但在他们看来，认为人们的行为仅仅受自身的利益所驱使，并不符合实际情况，有大量证据表明，个体能够不将逐利作为行为准则。问题在于如何提高并保持公民特别是行政人员的公共精神和公共利益观念。他们指出：“公民教育显然是一个解决手段。许多民主手段都具有社会化的功能，它们培养普通公民的公民责任心，包括为公共服务的义务。”然而，他们也同时指出：“要使公民通过政治社会化达到这些理想， 并不能获得可靠的成功”[1](P133)。如果不能成功，那么和谐共处的目标也就无从实现了。

另外，在整合式制度中，理智辩论的能力在实践中也同样难以维持。如何安排辩论途径；如何使参与动机和参与能力相一致；如何以增强参与能力的方式利用政策论辩过程；如何设置讨论过程以产生有效共识；如何避免那些拥有时间、精力和金钱资源，而无助于公共利益的人在参与过程中贪赃舞弊；要处理好这些问题是很困难的。还有，“在论辩和言辞方面具有特殊天资的个人或群体，很容易滥用和操纵理性论辩”[1](P134)等。正是由于这些问题的存在，“政治制度能否找到并维护可靠的整合性，一直受到怀疑”[1](P133)。

正是因为聚合式制度和整合式制度都存在着问题，这就使得它们都不可能长久不变地保持其主导地位，而是和社会历史一起经历着循环往复的变迁过程，即“从强调人民主权聚合功能的制度结构和理论，摆动到强调其整合功能”[1](P136)，然后再从强调其整合功能，摆动到强调人民主权的聚合功能。当然，这种循环往复的变迁绝不是一种简单重复。其实，不管是聚合式制度还是整合式制度，正是通过这种“摆动”而不断发展的。同时，也只有通过这种“摆动”，才能够不断增强和提高制度的恰适性。

他们认为，目前“我们似乎正处于或接近于聚合式政治和政治学理论发展的新顶点。因此，惯常的周期性力量已经开始在抱怨文化体制、意识形态体制和政治体制。”这些不满的苗头则预示着“在接下来的十年里，制度和理论将转而更具有整合性特征”[1](P139-140)。然而，“不出几十年，我们将重新发现整合式制度的缺陷，并再次欣然接受基于自利的交换”[1](P143)。在他们看来，这种周期性的变迁是客观存在的一种发展规律。认识和把握这种规律的意义在于，“可以为更加细致周到的研究思路提供一个基础，以在致力于实现人民主权的政治体系内寻求到恰当的制度。”[1](P140)这就是他们考察制度变迁的目的和落脚点。

四、恰适性制度理论给予我们的启示

马奇、奥尔森研究制度设计问题的出发点，是把政治制度作为政治的基本特征的。他们认为：“政治民主不仅取决于经济和社会条件，还取决于政治制度的设计”[1](P17-18)。因而，“在致力于实现人民主权的政治体系内寻求到恰当的制度”[1](P140)，自然也就成了他们研究的目标所在。正是为了实现这一目标，他们对聚合理论与整合理论进行了比较研究；对评价聚合式制度和整合式制度的标准，以及两者的功效进行了对比分析。正是在这种比较研究和对比分析中，他们提出了自己的恰适性制度理论。很显然，认真研究他们的这种理论，能够启示我们：

第一，自觉坚持和发扬民主精神，全面贯彻落实群众路线。他们讨论制度设计问题的思想背景是“民主”。并指出：“人民主权理论的核心理念是，人民的意志应该最终获胜。”[1](P118)这表明，他们是把保证人民的意志能够最终获胜作为制度设计的目标的。这样，能否促进人民的意志能够最终获胜，也就成了判定一种制度是否具有恰适性的标准。很显然，他们的这种理论，从一般意义上讲，是和我们的思想主张有着一定的相通之处的。我们党的十八大报告中强调，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。这就是说，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，保证人民当家作主，是我们继续积极稳妥推进政治体制改革的目标所在。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。并把坚持人民主体地位，作为实现这个总目标必须坚持的原则之一。显而易见，深入研究他们的上述思想，能够促使我们更加自觉地坚持和发扬民主精神，全面贯彻落实群众路线。

第二，坚持统筹兼顾，实现全面、协调、可持续发展。他们指出，评价不同制度的恰适性，不仅涉及到分配效率、功效间的关系，还涉及偏好、禀赋、能力等。这就提醒人们，在进行制度评价、制度建设中，一定要考虑到现实社会中方方面面的问题。既要考虑效率问题，又要考虑社会公平问题；既要考虑机会，又要考虑结果；既要注意调动、保护强者的积极性，又要注意维护弱势群体的实际利益；既要考虑当前，又要想到长远。总之，要考虑到社会方方面面的问题，协调好各种关系，兼顾到各方利益，这样才能促进社会和谐，实现全面、协调、可持续发展。

第三，不断深化对于改革、创新的理解，提高改革、创新的自觉性、主动性。他们在对聚合式制度和整合式制度具体分析的基础上，明确指出：“一个在竞争性问题、需求和价值上存在持续矛盾的社会，可能要比一个拥有永久解决方案的社会更好。”“任何制度都应该包含自我重构的种子”[1](P142)。这应当说是一种非常深刻的见解。我们所赖以生存的社会，是始终充满着各种各样、持续不断的矛盾冲突的。在已有矛盾冲突解决的同时，新的矛盾冲突也就随之孕育出来了。矛盾冲突、缓和、再冲突、再缓和……，循环往复，永无休止，这就是我们所面对的社会的真情实况。因此，要想建立一套永久解决社会各种矛盾冲突的方案，那是根本不可能的[2]。这就提醒人们，制度建设、改革、创新，是无止境的。我们在制度建设、改革、创新方面所取得的成就不管如何巨大、辉煌，都只能是阶段性的。要不断进步、发展，就要自觉、主动地不断改革、创新。

第四，加强对于公职人员的教育，建立和不断完善监督机制。他们指出，大量证据表明人们能够做到使自己的个人需要与私人欲望服从公共利益。然而，这种公共精神的确立，是需要教育培养的。在他们看来：“许多民主手段都具有社会化的功能，它们培养普通公民的公民责任心，包括为公共服务的义务。”[1](P133)这就提醒人们，要注意发挥制度的育人功能。他们又指出：“以人类发展的团结、无私和可能前景为原则进行教育，是一个常见的社会目标，但是，要使公民通过政治社会化达到这些理想，并不能获得可靠的成功。”[1](P133)意在提醒人们，尽管个体能够不将逐利作为行为准则，但毕竟都有其自身的利益。因此，在制度改革、创新和贯彻落实的过程中，既要注重对于民众和公职人员的教育，注重维护公共利益，但也要关注个体的实际利益。要统筹兼顾，使发展成果惠及全体人民。而且，还要建立和不断完善监督机制，以保障公职人员、特别是居于领导职位的公职人员，始终处于有效的监督之内，从而保障他们始终以公共利益为重，全面履行为人民服务的职责[3]。

[1]詹姆斯·G·马奇 约翰·P·奥尔森.重新发现制度——政治的组织基础[M].张伟译.北京：生活·读书·新知三联书店，2011.

[2]张西山.中国特色社会主义的制度文化分析[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[3]李杰豪.国际民主法治的特质要求与发展趋势[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2014，（5）：73.

【责任编辑:珞珈】

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A Commentary on the Theory of Institutional Appropriateness:Its Significance and Revelation

LIU Xiao-jing

(The College of Public Management,Zhengzhou University,Zhengzhou 450001)

James G.March and Johan P.Olsen have been emphasizing the function and value of institution in political studies.They point out that different interpretations of the basic concept of popular sovereignty can give rise to two different types of institution,namely,the aggregation type and the integration type.In their comparative study of the two types of institution,they also develop a theory concerning the appropriateness of institution.This article evaluates March and Olsen’s theory and attempt to show its relevance to the ongoing democratic reformation in China.

James G.March;Johan P.Olsen;The Appropriateness of Institution

D 62

A

1000－260X（2015）02-0097-05

2014-10-17

河南省哲学社会科学规划项目“发挥中原文化资源优势 推进河南廉政文化建设”（2013CDJ006）；河南省软科学研究计划项目“弘扬传统道德精神 促进河南廉洁文化建设”（132400411251）；郑州大学研究生教育科研专项支持基金项目“全面深化改革与制度的恰适性问题研究”

刘晓靖，博士，郑州大学讲师，硕士生导师，社会管理河南省协同创新中心研究员，从事比较政治学研究。