社区矫正运行状况实证研究——以鄂西某市为例

社区矫正运行状况实证研究——以鄂西某市为例

骆东平， 任燕

(三峡大学 法学与公共管理学院，湖北 宜昌443002)

摘要：社区矫正制度是对我国传统刑罚执行理念的一次重大变革，继我国劳动教养制度废除以后，如何把这项新的替代制度的相关职能落到实处，更是一个值得研究的问题。鄂西某市对社区矫正工作进行了一系列成功探索，如制定社区矫正实施细则，推进社区矫正工作进网格，建设社区矫正安置帮教一体化的监督基地，对社区矫正人员开展分类分阶段教育等，积累了丰富的经验，但也存在着社区矫正法律法规不健全、人员不足和素质有待提高、基础保障不足、各部门信息整合不高等问题，对此，提出进一步完善社区矫正立法、加强人员队伍建设、加强基础保障以及加强部门之间的信息整合的建议，以期为今后社区矫正职能更好地发挥提供一些可行性的帮助。

关键词：社区矫正；社区职能；帮扶教育

收稿日期：2014-12-17

基金项目：湖北省教育厅重大项目“宜昌市‘法务网格工程’运行机制实证研究”(14zd015)；中国法学会项目“新型城镇化进程中农村网格化管理的法治化实证研究”[CLS(2014)C13]；湖北省教育厅重点项目“阶层文化冲突与草根阶层维权行动问题研究——以湖北省为例”(13d020)。

作者简介：骆东平，男，三峡大学法学与公共管理学院副教授，硕士生导师，法学博士。任燕，女，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：D 924文献标识码： A

社区矫正区别于传统监禁刑，罪犯在社区内服刑，是一种非监禁性的、新型的刑事制裁措施[1]，较之传统的刑罚制裁措施，是社会文明进步的表现。社区矫正作为我国刑罚制度的重要组成部分之一，是加强和创新社会管理的重要举措，是我国废除劳动教养制度以后，加强和创新司法领域的社会管理的重要载体，做好社区矫正工作对于加强和创新社会管理，降低刑罚执行成本，维护社会的稳定具有重要的现实意义。

我国社区矫正制度自2003年拉开序幕，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京、上海等六个省市开始社区矫正的首批试点工作，开始了社区矫正的探索，2005年“两院两部”联合下发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，确定河北、安徽、湖北等十二个省市为社区矫正第二批试点，在试点探索和经验总结后，“两院两部”于2009年又联合发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确指出社区矫正开始在全国试行。鄂西某市作为社区矫正的第二批试点之一，自社区矫正工作推行以来，进行了一系列的实践和探索，积累了丰富的经验。

一、鄂西某市社区矫正工作现状

1.鄂西某市社区矫正对象接收执行情况

截至2013年，鄂西某市累计接收矫正人员7836人，累计解除矫正人员5178人，2013年度有在册社区服刑人员2984人，其中缓刑2337人，占78%，假释70人，占2%，剥夺政治权利103人，占3%，暂予监外执行74人，占2%，管制400人，占15%。从比例上看，缓刑仍是社区矫正人员的主要类型，监外执行和管制的所占比例较小。据统计，全市社区服刑人员平均重新犯罪率控制在1%以内①。从鄂西某市社区矫正实践成果和较低的再犯罪率情况来看，社区矫正在刑罚执行中发挥着越来越重要的作用。

2.鄂西某市社区矫正制度建设情况

第一，制定社区矫正实施细则。

根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》等与社区矫正制度相关的法律法规规定，为了更好地贯彻和落实中央和省级社区矫正相关规章制度，结合本地的实际情况，鄂西某市司法局先后制定下发了《关于加强县(市、区)社区矫正机构建设的报告》、《鄂西某市社区矫正工作操作规范》、《鄂西某市社区矫正工作暂行规定》、《鄂西某市司法行政系统“法务网格工程”实施方案》，以及《关于推进全市社区矫正综合信息平台建设的意见》等规范性文件，对全市社区矫正的组织机构建设、执法程序、工作环节以及信息化建设等进行全面规范，形成了比较严密和系统的社区矫正制度规范体系，为全市社区矫正工作的开展提供了制度保障。

第二，推进社区矫正工作进网格。

鄂西某市司法行政机关经过深入探索和调研，利用鄂西某市社会管理创新的契机，于2012年提出在全市实施“法务网格工程”②，推进全市社区矫正工作进网格，以全市网格化管理为基础，利用“司法e通”这一“电子围墙”高科技手段，整合各种资源，对社区服刑人员实现定时定位监控，将远程监控和智能管理相结合，形成了目前的社区矫正“网格化”的运作模式。

鄂西某市社区矫正进网格的具体运作模式是：将全市划定为1110个单元网格，这1110个网格都有网格管理专员，每个网格员都配备了“社区e通”社会管理综合信息平台，把社区矫正人员的基本信息录入社会管理综合信息平台，网格员履行“法务联络员”职责，网格员通过每天入户调查，收集人口信息时，及时掌握本网格内社区矫正人员的动态情况，确保了帮教管控落实到位，不脱管、漏管，最大限度地减少和预防重新犯罪。此外，整合基层司法所工作人员、基层人民调解员、社区专职社会工作者、各类法律服务人员、社会志愿者以及1110个网格员组建形成了五支法务工作队伍，即人民调解员队伍、法制宣传员队伍、特殊人群关照员队伍、法律服务专业人员队伍和法律援助协办员队伍。其中特殊人群关照员队伍是按1名志愿者关照5名对象的比例建立，协助开展特殊人群的教育、矫治、帮扶工作。法务联络员和特殊人群关照员对特殊人员每月走访一次，每周电话联系一次，对辖区内生活困难的矫正人员家庭进行走访和帮扶，发放慰问金及生活物品，解决社区矫正人员的家庭困难问题，并有针对性地对其提供就业培训、心理疏导、困难帮扶等服务，帮助其早日融入社会。

鄂西某市法务网格工程的社区矫正模式是一次成功的、有益的社会管理创新的探索，社区矫正进网格试行以来，全市已建成市一级以及县区社区矫正信息监管平台，切实提高了社区矫正的监管水平。截至2013年上半年，全市累计为2876名社区矫正人员和3761名刑释解教人员提供就业培训，帮助安排就业558名，落实困难救济561名，申请办理低保354名，通过对社区矫正人员的教育矫正和生活帮扶，促使其顺利融入社会，取得了良好的矫正效果。

第三，建设社区矫正安置帮教一体化的监督基地。

自2010年以来，鄂西某市司法行政部门开始在全市推行建设过渡性安置帮教基地，截至目前，该市所属的A市、B市、C市、D县、E县、F县、G区、H区、J区、K区10个县市区已先后建立过渡性培训安置基地，通过挂靠、租赁、合建等方式给予企事业单位支持，与其签订合作协议。过渡性安置帮教基地是一个集监管、教育、培训、帮扶等多种功能于一体的基地，为社区矫正人员和刑释解教人员提供特定的就业培训，并创造就业机会。在经过一个时期的生产培训、职业培训以及行为养成教育后，使社区矫正人员和刑释解教人员巩固或是重新学到相关生产、服务技能，以解决部分特殊人员的就业困难问题，同时可以实现对社区矫正人员的日常监管、矫治和帮扶，维护社会稳定。截至2013年，鄂西某市通过10个过渡性培训安置基地共安置了56名刑释解教人员就业，较好地解决了部分社区矫正人员和刑释解教人员生活困难，为其融入社会创造了条件。

第四，对社区矫正人员开展分类分阶段教育。

鄂西某市对社区矫正对象采取的是分类管理和分阶段教育的方式。分类管理是以服刑人员的危险大小为标准，进行风险评估，依据风险评估的结果，实施不同强度的管理方式。分阶段教育是针对社区矫正人员回归社会后的社会歧视、适应社会能力弱的状况进行分类，分为入矫教育阶段、常规教育阶段、解矫教育阶段。其中，入矫教育阶段主要是结合判决书的内容引用《刑法》条文进行在刑教育，常规教育阶段主要进行与现实生活紧密相关的法律法规教育，解矫教育阶段重点围绕服刑人员回归社会以后可能遇到的法律问题展开法律教育。通过这种分类分阶段教育的方式，能够有针对性地对服刑人员进行教育，确保矫正教育质量。

二、鄂西某市社区矫正工作困境

鄂西某市社区矫正制度有自身的特点，也取得了一定的成效，但通过调查研究，在实际工作中还存在着一系列问题：

(一)社区矫正法律法规不健全。

我国目前没有社区矫正的专门立法，与社区矫正制度相关的法律法规十分有限，主要有“两院两部”联合出台的《关于开展社区矫正试点工作的通知》，以及《刑法》、《刑事诉讼法》。而“两院两部”发布的《通知》也只规定了社区矫正的五种服刑对象以及社区矫正工作的要求，《刑法》和《刑事诉讼法》也只是有关于非监禁刑执行的原则性的规定，没有针对社区矫正专门的规定。而社区矫正工作是一项涉及面广的系统的工程，仅仅依靠原则性的规定不能解决实践中遇到的法律问题，实际操作中可能会出现无法可依的尴尬情形，从而影响社区矫正工作的开展。

此外，社区矫正立法的缺失导致社区矫正执法主体与工作主体不统一。在实际执行中，社区矫正工作是由各司法局组织实施，由检察院、法院以及公安机关等机关配合。司法所被称为“工作主体”，而公安机关被表述为“执法主体”[2]，产生工作主体和执行主体相分离、权与责相脱节的现象，导致在工作中基层司法所和派出所职责不清，“执法主体”公安机关不是社区矫正对象监管工作的具体承担者，却是监管考核的单位之一，“工作主体”基层司法所是社区矫正的具体执行机关，却没有相应的执法权和处罚权，对矫正对象进行监管时缺乏力度，不能理直气壮地进行监管。因此，社区矫正立法的缺失导致社区矫正主体不明确致使职责不清、效率低下的问题，最终影响社区矫正工作的有效开展。

(二)人员队伍建设存在问题。

一是人员不足的矛盾。鄂西某市社区矫正工作队伍由基层司法所人员、法务联络员、特殊人群关照员、志愿者等人员组成，尽管有多方的参与，基层司法所仍然是社区矫正最主要的实施机构，但目前这一主要的实施机构却面临着人员不足的困境。通过对鄂西某市基层司法所调研得知，全市109个司法所共有工作人员233人，其中，三人及以上所25个，占22%，一人所和二人所占到了78%，大多数司法所人员都只有1人或2人，这与司法部要求的“司法所工作人员至少三人”的标准相差甚远，按照全市2013年度社区服刑人员2984人来计算，平均每个司法所人员人均服务对象为13人，这些司法所还要担负着人民调解、法制宣传、安置帮教以及协助地方政府依法治理等多项工作，社区矫正工作只是其中之一，司法所工作量大而工作人员严重不足，往往顾此失彼。同时，据调查，全市司法所还存在空编53个，在编不在岗的人员有13人，更加重了现有工作人员的工作量，制约了社区矫正工作的有效开展。

二是人员素质有待提高。社区矫正工作是专业性较强的工作，对社区矫正队伍的专业素质有一定的要求。一方面，法务网格工程具体是由网格员实施，就目前网格员的文化结构上来看，网格员绝大部分不是法学专业毕业，法学专业的只占到9.5%[3]，平均一个社区最多配备了一名法学专业人才，此外，还没有形成网格员的培训制度，这就造成了网格员法律知识的匮乏，给社区矫正工作开展带来了不利影响。

另一方面，从全市司法所工作人员学历层次调研情况来看，基层司法所人员专业素质普遍不高，例如，高中及以下文凭人员70人，占30.0%；大专文凭人员95人，占40.8%；本科以及以上文凭68人，占29.2%。尽管大专及以上学历达到70%，但大部分是通过自修取得文凭，业务能力不高，全日制大学专、本科毕业生不多，只占到33%，由此可见，司法所普遍缺乏较高法律专业素质的人才。

(三)基础保障不足。

近几年来，鄂西某市各级政府和部门对司法所建设不断加大投入，但是，随着司法所职能的不断强化，司法所的基础保障情况与新形势下发展需求存在着很大的差距，制约着司法所职能的发挥。

第一，基础设施保障不足。该市推行社区矫正进网格，这种网格化的管理模式依托于社会管理综合信息平台“社区e通”，而与“社区e通”实现对接需要良好的信息化基础设施来支撑，需要现代化的办公用具和设备，就目前司法所的基础设施建设情况来看，现代化的办公用具和设备没有完全配备到位，有的司法所甚至设施陈旧，使得社会管理综合信息平台的作用不能很好的发挥，硬件设施薄弱的限制将导致社区矫正进网格背离了该制度设计的初衷。

第二，经费保障不足。司法所的经费主要来源于地方财政和上级司法行政部门，以2013年为例，鄂西某市司法所经费保障总计514.22万元，各司法所年平均工作经费是4.71万元，人均公用经费保障2.02万，基层司法业务经费保障仅为所均1.2万，其中F县、L县、M区等地基层司法行政业务经费没有完全拨付到位，人民调解工作经费、社区矫正工作经费、安置帮教工作经费没有落实。而近年，基层司法所任务越来越繁重，往往还要完成包括乡镇(街道)安排的综治、信访等其他工作，社区矫正工作经费和实际需求相比，缺口比较大，没有足够的经费保障。在这样的情况下，大大影响了司法所工作人员的积极性，影响了司法所社区矫正工作的开展。

(四)各部门信息整合有待加强。

社区矫正是以社会各种资源的整合为基础，是一项系统工程，涉及了公安机关、监狱、看守所、法院、检察院等职能部门，各部门分工明确，配合司法所的相关工作，充分利用各方面资源也是社区矫正区别于传统监禁刑的特点。但是在实践中，这些部门之间配合不理想，一般都是各自为政，信息不共享，工作衔接不紧密，这对社区矫正工作的有效开展埋下许多隐患，比如，监狱、公安机关以及司法所之间缺乏一个大的信息共享平台，容易出现脱管、漏管的现象，各部门的信息整合度不高，使得司法所开展社区矫正工作难度加大。

三、完善社区矫正机制的建议

第一，完善社区矫正立法。综上所述，我国现有的社区矫正相关法律法规不能解决社区矫正工作在实际操作中遇到的法律问题，因此笔者建议相关部门应该加快完善社区矫正立法，对社区矫正的工作原则、组织结构、经费保障、部门的衔接等问题专门予以规定，明确社区矫正管理体制法律主体，将社区矫正的执法权转移给司法行政机关，从而使司法行政部门享有司法处置权[4]，防止出现主体不明，管理混乱。司法行政机关与公安机关要搞好衔接，建立多层次的监管制度，避免因衔接不足导致的矫正对象的脱管、漏管。对司法行政机关赋予执法权，既能很好地树立起司法权威性，又能有效地开展社区矫正工作。

此外，任何一部法律都不是孤立的、单一的，还应该以社区矫正为中心，对相关的法律制度例如社会工作者制度、矫正官制度等一系列配套制度加以规定，最后形成一套全方面、体系化的法律制度。力求使社区矫正工作在现有的法律框架内可以依法、规范、有序地运作。

第二，加强人员队伍建设。对于如何加强社区矫正工作队伍建设，笔者建议可以着重从以下两方面入手：在基层司法所人员不足的问题上，要严格落实空缺编制问题，争取保证司法所编制落实到位，给予司法所政策上的倾斜，适当增加行政编制，力争使每个司法所工作人员至少保证在3人及以上，解决司法所工作人员身份多样的问题，保证司法所工作人员的政治待遇，提高其福利待遇，确保人员的稳定性。在社区矫正工作人员素质问题上，一方面，应该加强对社区矫正工作人员的培训，开展以法律、心理学、教育学等为内容的培训，形成系统的培训制度，设置科学的考核和监督机制，要求工作人员达标上岗，以提高社区矫正工作人员的综合素质和业务能力。另一方面，在人员的任用上，选录一批责任心强、业务熟练、经验丰富的人员[5]，适当提高基层工作者的福利待遇，鼓励优秀大学毕业生到基层工作。

第三，加强司法所的基础保障。任何工作的开展都需要一定的资金和基础保障，对于司法所这样地位重要、任务繁重的部门更应该加大投入，解决司法所面临的基础性障碍，为社区矫正工作的开展扫清障碍。

一方面，应该加强司法所的基础设施建设，重点加大司法所硬件方面的投入。加强司法所的信息化建设，建设现代化的网络通讯终端，促使司法所信息平台与“社区e通”社会管理综合信息平台实现对接，实现对矫正人员的信息化管理。充分利用社区矫正的契机，改善司法所的设备落后问题，这也是“法务网格工程”得以顺利开展且取得成绩的保障。

另一方面，应当解决司法所经费短缺的困境。在调研中发现，各司法所的工作经费均是采用一刀切的模式，乡镇政府应当建立专项财政扶持，建立合理的经费保障机制，同时，根据工作量、案件难易程度、社会效果及影响等因素综合考查，给司法所人员提供个案经费补贴，提高其福利待遇，缩小司法所与其他基层政法部门之间待遇的差距，以激励基层司法所工作人员开展工作。此外，各基层司法所应该加强与上级乡镇、街道的沟通协调，积极争取各乡镇、街道，以及上级司法行政部门在政策、经费方面的支持，以解决司法所经费困难的问题。

第四，加强部门之间的信息整合。针对目前各部门之间的信息整合度不高的情况，应该加强各部门的协调配合，加快建立一个整合监狱、看守所、公安、司法行政等职能部门的信息管理系统，建立信息数据库，实现资源的共享，减少因现代社会人口流动频繁所带来的社区矫正工作负担，例如，法院、监狱、看守所通过把犯罪人员的相关信息录入信息管理系统，使司法行政部门可以准确掌握社区矫正人员的相关情况。只有建立一套信息共享机制，才能为司法行政部门社区矫正工作的开展提供最大的便利。

注释：

①本文统计数字来源如无特殊说明，均来源于鄂西某市司法局收集到的调研材料。

②法务网格工程是指：以社区网格为依托，充分整合司法行政机关工作人员、各类法律服务人员以及基层人民调解员、专职社会工作者、网格管理员、社会志愿者等社会力量，建立五支法务工作队伍，面向基层群众开展法律服务、人民调解、法制宣传、法律援助、社区矫正、安置帮教，把司法行政业务扩展到基层社区，让人民群众不出社区就可享受到便捷优质的法律服务。

参考文献：

[1]李普军．我国社区矫正制度的实施现状以及完善建议[J]．法制与社会，2014(1)．

[2]齐丽红．我国社区矫正执行体制的反思与构建——以推进刑事执行一体化为视角[J]．中国监狱学刊，2010(3)．

[3]骆东平．非诉低成本权利救济机制构建实证研究——以宜昌市法务网格工程等为例[M]．厦门：厦门大学出版社，2014：92．

[4]吴宗宪．关于社区矫正若干问题研究[J]．中国司法，2004(3)．

[5]陈荣卓，王东．农村社会管理视域下基层司法行政的职能创新与机制建构[J]．社会主义研究，2012(4)．

[6]郭建安，郑霞泽．社区矫正通论[M]．北京：法律出版社，2004．

[7]李普军．我国社区矫正制度的实施现状以及完善建议[J]．法制与社会，2014(1)．

[责任编辑：马建平]