工程移民过程中的信息沟通机制问题与对策——以四川省P县移民过程中的信息沟通管理为例

工程移民过程中的信息沟通机制问题与对策——以四川省P县移民过程中的信息沟通管理为例

庄廷江

(河海大学 公共管理学院， 江苏 南京210098)

摘要：移民搬迁安置过程的本质是项目业主、设计单位、地方政府、移民四者之间互动的过程。建立完善的信息沟通机制是四者实现良性互动的关键。在实地调研金沙江向家坝库区P县十年移民信息沟通工作，总结出两大信息沟通机制，并对这两大沟通机制的沟通效果进行比较研究。通过分析现有信息沟通机制存在的问题，提出了完善现有沟通机制的建议。

关键词：工程移民；信息；沟通机制

收稿日期：2014-10-27

作者简介：庄廷江，男，河海大学公共管理学院讲师，新闻学博士。

中图分类号：D 632.4文献标识码： A

工程移民是指因工程项目建设所引起的非自愿人口迁移及其社会经济系统恢复重建活动，包括水利、电站、机场、城建、铁路、公路、工业、环保等工程建设所引起的移民。工程移民涉及项目业主、设计单位、地方政府以及移民等多方利益主体。移民过程中，围绕利益分配和调整，各方利益主体之间产生各种矛盾是不可避免的，为此各方利益主体之间需要相互沟通。只有沟通到位，矛盾和问题才能迎刃而解，因而构建科学完善的信息沟通机制是移民工作顺利进行的保障，也是确保项目所在地区域社会稳定发展的基础。本文以金沙江向家坝水电站库区四川省P县移民过程中的信息沟通为例，在研究项目业主、设计单位、地方政府及移民之间的信息沟通机制的基础上，对该机制存在的问题进行分析，并就如何完善该机制提出了一些对策建议。

一、P县移民过程中的信息沟通机制

P县位于金沙江下游北岸，是向家坝水电站库区重点县，涉及搬迁移民数量共58507人①。该县移民工作始于2003年“封库令”下达，至今已历时十一年。期间经历了实物指标调查、安置规划、移民搬迁、后期扶持等各个阶段。用当地官员的话说“搬得出”的任务已经完成，接下来就是“稳得住、能发展”。毫无疑问，千头万绪纷繁复杂的各项移民工作都要从宣传动员开始。在长期的移民工作实践中，该县已经探索构建了两套信息沟通机制：以县政府为主体的信息沟通机制和以第三方为主体的信息沟通机制。

1.以县政府为主体的信息沟通机制

以县政府为主体的信息沟通，是指县政府与移民群体之间通过大众传播媒介进行信息的传递与反馈，以求达成一致意见的过程，其模式如图1所示。这一信息沟通模式由项目业主、设计单位、县政府、大众传媒、移民等组成。由于在现行的工程移民管理体制下，项目业主、设计单位不与移民进行直接沟通，而是以地方政府作为中间媒介与移民进行沟通。因而在该模式中，相对移民而言，县政府成为实际的信源，处于传者地位。信息从项目业主、设计单位流向县政府后，县政府动用大众传媒向移民传播；同时信息也从移民向县政府进行反馈。移民向县政府的信息反馈有两条途径，一是通过大众传媒进行信息反馈，二是绕过大众传媒通过信访等其他渠道直接向县政府进行反馈。

图1　以县政府为主体的信息沟通机制

以县政府为主体的信息沟通机制具有如下特点：

第一，县政府的主体性。县政府作为项目业主、设计单位信息的承接者，同时也是县域移民方针政策的执行者，因而在与移民的沟通中，县政府成为移民信息的独占者和唯一的信息发布者，这决定了政府的传播“把关人”角色，它可以选择过滤传播内容。由于县政府控制着县域内信息的大众传播媒介，主导着信息传播过程，可以主宰在何时、何地、通过何种媒体发布信息。与此相应，移民只能被动地在何时、何地、通过何种媒体接收到何种信息。因而在信息传播过程中县政府处于主体地位。

第二，大众传媒的被动性。县域内广播、电视等大众传播工具都是县政府掌握的宣传资源，同时由于政府单独占有移民信息，这使得在传播中大众传媒只能被动地传播县政府提供的信息，简单地充当“布告牌”和“传声筒”的角色。在移民意见反馈的过程中，由于大众传媒的非独立性，不可避免地要从官方的意志出发对移民信息进行筛选和过滤，部分与官方意愿相左的移民意见并不能得到真实完整的反馈，所以在整个沟通模式中大众传媒总是处于被动地位。

第三，移民的能动性。在该模式中，移民是信息传播的对象和信息的被施予者，在与县政府、大众传媒的互动关系中，确实存在被动的一面。但他们同时也是反馈意见的传播者。在信息传播过程中，移民不是简单被动地接收信息，而是要依据自身的利益和立场对信息进行选择加工解读，进而认同与自身利益立场一致的信息，对抗与自身利益立场不一致的信息。

第四，传受双方的双向互动性。在信息传播实践中，由于传者和受者立场不同，二者对信息的解读差异是普遍存在的。该模式中县政府和移民都是利益相关者，他们都从各自的立场出发生产信息，并借用大众传媒、信访等各种渠道传播信息进行沟通以求达成共识，因而该模式是为传受双方提供了一个对话、合作的互动平台。

2.以第三方为主体的信息沟通机制

以第三方为主体的信息沟通是指在县政府与移民的沟通中以第三方作为主体和中介的信息沟通，其模式如图2所示。一般来讲，第三方是指两个相互联系的主体之外的某个客体，第三方可以是和两个主体有联系，也可以是独立于两个主体之外。在P县构建的以第三方为主体的信息沟通机制中，第三方主要是指移民代表和村/社区干部。他们介于县政府和移民之间，负责移民政策宣传和移民意见收集，是政府和移民群众沟通的最有效渠道。从整个的信息沟通过程看，信息的传播需要经过两级传播，信息的初级传播是县/乡镇政府向第三方的传播，信息的二级传播是第三方向移民的传播。信息的反馈也有两条途径，一条是移民群体通过第三方向县/乡镇政府反馈意见，另一条是移民群体绕过第三方通过信访等途径直接向县/乡镇政府反馈意见。

图2　以第三方为主体的信息沟通机制

以第三方为主体的信息沟通机制具有如下特点：

第一，第三方成为沟通的主体。在该信息沟通机制中，第三方要与移民面对面沟通，第三方成为信息沟通的最关键环节。村/社区干部是通过村民或社区居民自治机制选举产生的；移民代表由村组和社区召开会议推举产生，他们都是在群众中有威望，被大家信任，思维敏捷，语言表达能力强，政策水平高的人。他们的工作任务都是宣传政策和收集民意。因此他们一方面要经常参加政府组织的政策培训大会，提高政策水平，以利于对普通移民进行政策宣讲；另一方面也要借接近普通移民之机收集移民的意见，向上反馈。

第二，人际传播起主导作用。该沟通机制中的信息需要经过两级传播才能到达移民。信息的初级传播一般通过县/乡镇政府组织第三方参加政策培训会的形式进行，信息通过培训会由政府到达第三方，这是体制内的组织传播，传播效果和意图比较容易达到。信息由第三方向移民传播是信息的二级传播阶段，这一阶段的传播任务重，传播难度较大，传播意图较难实现。在信息的二级传播阶段，由于第三方不掌握大众传播媒介等信息传播渠道，面对数量庞大的移民，他们只能依靠口耳相传，面对面进行传播宣讲。沟通能否取得最终成效，取决于第三方个人人际沟通能力。因此人际传播在该沟通模式中起主导作用。

第三，双向互动性强，反馈及时。由于第三方在与移民沟通时主要靠点对点的人际传播，这使得双方的信息传受基本上是以一来一往的形式进行。第三方可以随时根据移民的反应补充解释传播内容或改变传播方法，以获得最佳传播效果。移民也可以随时根据对方的传播内容把自己的意见及时反馈给对方。在传播互动过程中传受双方不断地相互交换角色，第三方既是信息的传者也是反馈意见受者，移民既是信息的受者也是反馈意见的传者。

第四，制度化和非制度化传播相结合。在信息传播的初级阶段，信息主要是通过政策培训会议这种制度化的形式实现有组织、有计划、有重点的传播。信息的二级传播则是缺少组织性和制度化的形式。第三方与普通移民之间信息沟通的主要方式有摆龙门阵②、生活中偶遇沟通等。通过参与摆龙门阵，他们可以向普通移民宣传解释移民法规政策，澄清移民对政策法规的误解，同时也收集移民对法规政策的意见。第三方参与摆龙门阵是随机的，无组织性，无计划性。生活中，当看到三五人在一起摆龙门阵，他们便会积极主动上前参与讨论。这种非制度化的沟通是建立在自愿基础上的，传受双方在沟通中都没有强制对方接受的权力，因而该沟通机制是制度化传播和非制度化传播的结合。

二、两大沟通机制的沟通效果分析

沟通效果是指带有说服动机的传播行为在受传者身上引起的心理、态度和行为的变化。任何一种有目的的沟通行为都希望获得良好的沟通效果，但沟通效果的产生往往不以传播者的意图为转移，有时甚至会出现与传播者意图相反的结果。根据笔者在P县实地调查走访，发现上述两大沟通机制产生的传播效果是有很大差距的。以县政府为主体的沟通机制对塑造该县移民搬迁“舆论场”的效应是非常明显的，绝大多数移民通过广播电视等很快知道了自己即将搬迁，但是在牵涉利益分配，与移民沟通安置补偿等具体事项方面则是非常无力的。尽管广播电视等大众传播媒介不厌其烦地重复移民搬迁安置政策和补偿标准，但大多数移民充耳不闻，在不同程度上质疑这个政策的合理性和公平性，更不要说配合政府进行搬迁了。相反，以第三方为主体的沟通机制虽不能迅速形成移民搬迁“舆论场”效应，但其在牵涉移民安置补偿等具体利益的沟通上所产生的效果是非常显著的，移民过程中的诸多利益纠纷和矛盾最后都是通过这一沟通机制解决的。当地一位镇政府移民官员也承认，移民代表在整个移民过程中做了大量的沟通劝服工作，尤其是对个别钉子户的沟通。

沟通效果的产生是一个十分复杂的社会过程，从传者发出信息到受众接受信息，其间存在诸多环节和因素，每一个环节和因素都有可能对效果产生影响。上述两大机制产生的沟通效果之所以会有如此大的差距，可以从以下几个方面解析。

第一，一般而言，在以劝服为目的的传播中，传播者的威信越高说服效果就越大。在以县政府为主体的沟通机制下，如果县政府具有较高的公信力和权威性，那么取得的传播效果自然就越好。但在走访中发现，该县移民对当地县政府不够信任，他们普遍担心政府会借机与民争利，怀疑其克扣划拨的移民经费；安置房建设上，非常担心官商勾结坑害移民；由于“同库不同策”，他们还担心本地移民补偿标准不如其他地区高会导致利益受损等等。县政府在移民中的公信力不够高，政府所传播的政策法规就容易受到移民的质疑，自然难以取得理想的传播效果。而在以第三方为主体的沟通机制下，第三方特别是移民代表是移民通过会议推举产生的，虽不是“大人物”，但他们在移民群众中具有较高的威信，是名副其实的“意见领袖”。他们是来自于移民中间，对移民的利益诉求感同身受，是移民群众所了解和信任的人，他们提供的信息、观点和建议更容易被移民所接受，因而说服力就更强。

第二，从传播者的动机看，传播者如果是为个人利益进行劝服性传播，那么劝服效果将大打折扣。在这次工程移民中，县政府和移民都是利益相关者，而且在某些方面二者还存在着一定的利益冲突。在这种情况下，以县政府为主体对移民进行劝服性传播很容易引起移民质疑其劝服动机。“假如一个人说服别人而自己得不到什么好处(甚至会失去什么)，人们就会信任他，他也会因此而更有影响力。”[1]247移民代表等是作为第三方出现，他们是立场中立者，在劝服性沟通中没有自己的个人利益诉求，因而他们的劝服性沟通更有成效。

第三，从传播方式看，以政府为传播主体的沟通机制，政府一般只注重利用强大的传播攻势强制传播去影响受众的立场、态度与行为方式，而受者的意见由于技术条件不具备、反馈机制不完善、反馈成本过高等因素则得不到及时反馈。这种一味灌输的单向传播带有很大的强制性和盲目性，必然会导致传播效果不理想。在以第三方为主体的沟通机制中，传播者和受传者同属移民群体，二者处于平等地位而非上下级关系，他们之间的传播是面对面的传播，受者随时可以对传者做出回应，心中的疑问、不满、抱怨等意见和情绪可以得到即时反馈和疏解。这种传播方式没有强制性，双方完全是自由平等的沟通。与强制性的灌输相比，这种沟通机制显然会产生更好的效果。

第四，传播者和受传者的关系是传播活动中最重要的一种关系，直接决定着传播活动的效果[2]179。以县政府为主体的沟通机制中，传受双方关系比较紧张。一方面政府公信力下降，面临着信任危机；另一方面移民均是非自愿搬迁，有着对抗政府的情绪，这导致双方缺乏基本的信任和合作。这种状况下政府的信息传播很难获得移民的认同。以第三方为主体的沟通机制是以社会网络中的“强关系”为基础的。在社会学中，社会网络指的是社会行动者之间关系的集合。社会行动者之间的关系可以表现为人与人之间的朋友关系、同学关系、亲人关系以及组织成员之间的沟通关系、合作关系等多种形式。这些关系即是美国社会学家马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)所谓的“强关系”(Strong Ties)[3]4-6。由于“强关系”包含着某种信任、合作、情感、互惠等因素，是面临危机或风险时可以依赖的关系，因此移民代表以“强关系”为基础进行信息传播双方比较容易获得价值或心理上的认同。

三、P县信息沟通机制存在的问题

1.信源开放度不够

在这两种信息沟通机制中，县政府是最大的信息拥有者和控制者。作为信源的县政府对信息公开持保守态度，必然会加剧政府和移民之间信息的不对称。当事关自身切身利益时，这种信息不对称的状态，往往会使移民产生焦虑和恐慌，进而形成群体性的躁动，成为影响社会稳定的潜在因素。笔者走访的P县在2010年6月2日曾发生过一起移民群体上访的“6·2事件”。该事件发生的根本原因是县政府没有通过官方渠道正式公开移民补偿款总额、款项的分配和使用去向等信息。这些信息移民最为敏感，在得不到确切权威信息的状况下，必然会谣言横飞，人心不稳。正如科恩所言：“如果民主国家中无论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要治理好这个国家是不可能的。”[4]159

2.信息反馈渠道畅通度不够

在库区现有的移民沟通机制下，传播信道的过长和层级的过多所导致的信息“迟报、漏报、瞒报、错报”现象较严重。在政府与移民的信息沟通机制中，移民的信息反馈主要有大众传媒、移民代表、村或社区干部和信访四大途径。这些途径的畅通度关系着信息传播的及时性和完整性。在移民群众看来，前三大途径承担的信息反馈作用是非常有限的。大众传媒由于其主要是担负着正面宣传的任务，对移民反馈意见和情绪的报道是有选择的。经移民代表和村/社区干部逐级向上进行意见反馈是移民群众最易接触到的两条信息反馈通道，但这两条信息反馈通道过长，层级过多：首先是移民把其意见反馈给移民代表，移民代表把其意见反映给乡镇领导，然后乡镇领导再反映给县相关部门领导，县相关部门领导直接做出答复或者提交会议讨论后答复或者反馈给项目业主或设计单位等待答复，答复意见再原路返回移民。“渠道越长，原始信息完全通过的就越少”[5]85，信息经过层层筛选、过滤，移民原初意见的完整性势必会被破坏。另外，因为每一级信息传递都会产生时间上的延迟，传递层级过多，势必会影响信息传播的及时性。以致有移民感叹反映的问题犹如“石沉大海，好久都没得啥子消息”。因此很多移民放弃了这一反馈渠道，而去选择更具时效性的反馈渠道。

3.信访渠道拥挤

由于其它信息反馈渠道的畅通度不高，信访便成了移民群众反馈意见的首要途径。信访可以通过电话、书信、传真、网络信箱、走访等多种形式，但在移民看来，“X长信箱”、“X长热线电话”等都是某种象征或符号，毫无实际意义。在事关自身重大利益时，亲自走访，与接访人员面对面交谈，才是解决问题效率最高的方式，由此走访成为移民表达诉求的首选形式。众多移民选择走访势必会造成该渠道的拥挤和过载。在P县移民搬迁安置阶段，由于移民诉求和意见较多，以至于该县不得不加大接访工作的力度，把接访时间由原来的每周三个上午改为每周五个上午，县领导亲自带班收集处理群众意见和诉求。这样才能勉强应付移民群众上访“洪流”。

4.对移民反馈意见重视不够

及时妥善处理移民反馈的意见和诉求，是移民信息沟通机制的关键环节。移民通过信访反映自己的诉求，希望得到及时回应；然而部分上访移民却抱怨合理的利益诉求迟迟得不到回应，这成为移民信息反馈机制的“瓶颈”。造成这一问题的主要原因是个别责任部门对移民意见重视不够，没有及时认真对待。个别责任单位在处理信访问题时存在着推、拖、议而不决等现象，致使许多信访问题长期无法解决，同时也造成了移民缠访、闹访、群访甚至阻止工程施工等现象。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”几乎成为上访移民群众的共识。他们认为只有把事情闹大了，上级关注了，舆论施压了，政府相关部门才会重视他们的意见，解决他们的问题。把事情闹大竟成为上访移民维权的一种“优选”途径。

5.缺乏移民与项目业主和设计单位直接沟通的平台

在现有的沟通机制下，项目业主、设计单位是不与移民进行直接沟通的，而是以地方政府(主要是县政府)作为中介与移民进行沟通。地方政府成为项目业主、设计部门及移民间信息的传递者、反馈者。但是由于移民对政府的信任度不高，他们会对政府宣传的实物调查指标、补偿标准、补偿总额、款项下拨时间等关键问题产生质疑。因而在这些关键问题上，他们总是希望能够从项目业主或设计单位那里得到权威明确的信息。在缺乏有效的沟通平台情况下，为了获得权威信息，移民往往会通过到水电站项目管理部门群访或到施工区阻工等非正常方式与项目业主或设计单位直接对话。这种非正常方式的直接对话不仅影响了社会稳定，也必然会影响项目的施工进度。

四、完善工程移民信息沟通机制的建议

第一，创新政府信息传播理念，提高信源开放度。在工程移民过程中，信息关系到移民的切身利益，移民对信息的渴求是迫切的。很多移民群体性事件产生的原因在于相关信息的不公开或半公开。坚持高效、公开、透明的信息传播理念，维护移民群众的知情权，是减少矛盾和问题的关键。县政府应该完善信息公开和信息发布机制，从阳光透明的角度充分保障移民的知晓权。围绕每一阶段移民工作的重点、难点和移民群众关心的热点，通过发放宣传册、权威人士讲解等方式定期进行宣传。“给群众一个明白，还干部一个清白”。县政府依法公开信息不仅能够满足移民群众的信息期待，还可以增强行政系统运作的透明度，加强群众对权力的监督。同时官方信息公开透明，小道消息和谣言就无法传播，从而在源头上减少因信息模糊造成危机的可能性。

第二，减少信息反馈环节，提高反馈渠道畅通度。建立高效的信息反馈机制，就是要减少信息反馈层级和环节，减少信息传播时间。县政府要在现有的反馈渠道的基础上，积极开辟新的信息反馈渠道，并使其制度化，以方便移民群众能将反馈信息迅速、准确地传递给政府。首先建立移民个人直接向县、乡镇相关部门领导反馈机制。政府可以利用网络信息技术手段，建立县、乡、村(社区)三级联动视频信访平台，移民不出村或社区就可以通过视频直接向县或乡领导陈述个人意见和诉求，接访的领导干部也可以适时做出处理意见。这一机制不仅节省了移民的上访成本，而且从根本上畅通了信访通道，减少了信访环节。其次要改变现有的移民代表逐级信息反馈制度，建立由移民代表直接向县、乡镇相关决策部门领导定期联系汇报制度。移民代表来自移民能够收集到移民群体最真实的意见和诉求，移民代表专人汇报制度能够使县相关决策部门获得最真实最完整的基层信息。移民代表信息报送渠道可以采取电话、传真、电子邮箱等多种形式。最后信访部门要加强有关移民信息专报工作。要按照“不迟报、不漏报、不瞒报、不错报”的要求，及时、全面、准确地向县各相关决策部门反馈移民意见和诉求。

第三，实施初信初访包案化解责任制，打破信息反馈“瓶颈”。重视移民群众的初信初访，及时妥善处理到位，这是解决移民信息反馈机制“瓶颈”问题的根本。只有打破“瓶颈”，才能疏通整条信息反馈通道，才能防止矛盾上行和矛盾激化。要做好移民群众初信初访的处理工作，必须严格落实初信初访包案化解责任制。以责任落实来确保工作落实，要认真落实领导责任制、部门责任制和岗位责任制，一级抓一级，层层抓落实。对重大信访问题，要实施领导包案制度，做到“一个问题，一名领导，一个方案，一抓到底”，确保案结事了。同时建立责任追究制度，对那些不负责任、处理不当、拖着不办、互相扯皮的承办部门或责任人，要给予必要的党政纪律处分或组织处理。迎难而上、积极作为，完善社会管理机制，主动解决移民问题，才有利于低成本化解矛盾，有利于维护库区社会稳定。

第四，建立四方沟通协商机制，为移民与项目业主直接对话搭建平台。针对现有沟通体制中缺少移民与项目业主、设计单位直接沟通平台的现状，县政府应建立由项目业主、设计单位、县政府、移民代表四方参与的沟通协调机制，搭建移民与项目业主、设计单位直接对话平台，如建立四方定期座谈会、政策咨询会等。四方可以定时沟通，根据工作需要临时沟通，也可以围绕某一阶段的重点工作进行事前沟通、事中沟通、事后沟通。这不仅能够及时发现和解决问题，更可以满足移民对原始权威信息的需求和期盼。

注释：

①数据来自于P县移民局统计报告。

②摆龙门阵是四川人的一种生活交流方式。不管是农村还是城市，茶余饭后的人们三五成群或在街头巷尾或在麻将桌边或在茶馆聚在一起谈天说地，即所谓的摆龙门阵。摆龙门阵的主要议题可能是家长里短的琐事，也可能是关系国计民生的大事，也可能是事关群体利益的事件。

参考文献：

[1]李彬．传播学引论(增补版)[M]．北京：新华出版社，2003．

[2]郑兴东．受众心理与传媒引导[M]．北京：新华出版社，2004．

[3]刘军．社会网络分析导论[M]．北京：社会科学文献出版社，2004．

[4]科恩．论民主[M]．聂崇信，朱秀贤，译．北京：商务印书馆，1988．

[5]韦尔伯·施拉姆．大众传播媒介与社会发展[M]．金燕宁，等，译．北京：华夏出版社，1990．

[责任编辑：马建平]