盐城市社区矫正工作中社会组织培育和发展的对策思考

摘 要 社区矫正是指要恢复矫正对象的社会功能，帮助其实现自我发展，从而预防犯罪，实现社会稳定。而专业社会力量进入社区矫正为犯罪矫正制度带来了一种全新的价值理念和工作方法，对社会矫正工作开展具有极其重要的作用和意义。本文主要对盐城市社区矫正工作中社会组织培育和发展的现状及问题进行了分析，并提出了相应的对策建议。

关键词 社区矫正 社会组织 社会工作 政府购买

作者简介：卞海霞，中共盐城市委党校副教授，研究方向：公共管理。

中图分类号：D668 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.100

社区矫正是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由司法行政机关在有关部门和社会力量的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。作为一种源自发达国家、新兴的刑罚执行方式，其提出的执行理念在民主政治日益发展的今天，具有非常重要的积极意义。其中专业社会力量进入社区矫正为犯罪矫正制度带来了一种全新的价值理念和工作方法，其实施社区矫正的目的就是要恢复矫正对象的社会功能，帮助其实现自我发展，从而预防犯罪，实现社会稳定，因而在整个社区矫正过程中发挥了不可替代的作用。

一、盐城市社区矫正工作中社会组织培育和发展的现状

随着盐城城市化进程的推进，进城人员日益增多，犯罪率也日益上升，对社会管理提出了新的挑战；同时随着劳教制度废除后，社区矫正中心逐渐成为区县社区矫正工作的统一执法平台，社区矫正的工作模式在迅速转变、工作流程在逐渐规范。因而在新形势下，社区矫正中的社会组织如何实现工作模式转化和职能规范化，是当下亟需解决的问题。近年来，盐城市司法局高度重视特殊人群教育帮扶社会组织扶持推进力度，按照“政府主导推动、社会组织自主运作、社会多方参与”的工作思路，市司法局积极培育和发展社会组织，建立政府购买服务机制，搭建多层面合作平台等措施，构建起以司法行政为主体、社会组织为两翼、社会协同与公众广泛参与的社区矫正工作新格局。一是建立“五老”志愿者队伍。联合关工委，先后招募10000多名老党员、老干部、老专家、老战士、老模范等“五老”志愿者，与刑满释放人员结成“一帮一”、“多助一”的帮扶对子，常年开展帮学、帮教、帮困“三帮”活动，重在转化思想、矫正行为、灌输知识、培养技能等人性化管理上下功夫。二是成立安置帮教协会。建湖、射阳、阜宁、亭湖等地建成安置帮教协会，设立帮扶基金，帮扶特困刑释人员和服刑人员未成年子女，临时性帮助1280名特困人员，赠送帮困资金10多万元。三是牵手各类公益组织。市心语心理健康服务中心、盐都“夕阳红”帮扶工作队、射阳“法治驿站”、阜宁“爱心驿站”、东台义工联等社会组织，参与市和各县（市、区）组织的主题帮教活动，主动走访刑释人员家庭，宣传法律法规，帮助解决问题。参与进监帮教活动20余次，举办法制讲座53场次，走访800余刑释人员家庭，为34人提供心理辅导服务。四是依托法律服务社资源。以全市1317家法律服务社为载体，开展针对性的回归和融入社会服务。对自谋职业、自主创业的刑释人员帮助审查、签订合同，提供全程法律服务。日常帮教中做到 “空闲时上门去走走，农忙时抽空去看看，碰面时主动问问，关键时多多关心”，不让其思想滑波，不让其丧失生活信心，不让其重新违法犯罪。五是通过政府购买服务引入社会组织参与特殊人群教育帮扶。2016年2月底，市司法局与盐城、江宁监狱、方强强制戒毒所以深化四方联席会议机制为契机，以推进“黄丝带”关爱帮扶为抓手，以特殊人群教育帮扶社会化为目标，共同出资5万元，由3A级社会组织——盐城市心语心理健康服务中心牵头，开展为期一年的“心灵护航”服刑（强戒）人员未成年子女心灵陪护项目行动。这是盐城首个政府购买社会组织项目，标志着引入社会组织参与特殊人群教育帮扶正式启动。

实践中通过引入社会组织参与社区矫正工作，社区矫正的各项工作都得到不断提升，如有效提升了教育矫正效果、有效延伸了政府服务触角、有效促进了回归，降低了重犯率。但是不可否认，社会力量参与特殊人群帮扶教育也是一个新生事物，其在发展过程中也面临着不少困难和问题。

二、社区矫正工作中社会组织培育和发展面临的问题

（一）政府购买服务模式存在的问题

1.政府购买服务的法律属性不明确，职责定位不清晰：

矫正社会组织和政府通过签订《政府采购服务合同》，以此为依据对社区服刑人员进行帮困解难、心理咨询等服务，在某种程度上缓解了政府公共服务供给不足的瓶颈。但由于这种购买采用的是非竞争性的方式，合同双方并非决策独立的两个主体，不存在竞争市场和竞标程序，这种服务合同虽然构成法律意义上的购买关系，但实际上是一种“形式性购买”，并非“竞争性”的购买。这种形式性购买是在中国社会组织市场发育不充分、公民自组织机制薄弱的情况下，政府主动转移职能的结果，反映了政府“边培育边购买”的思路。

2.政府购买服务机制不够健全：

政府购买服务是一个综合的过程，其中蕴含着复杂的管理问题，从目前的社区矫正工作实际情况看，政府购买社区矫正的社会服务机制尚不够完善和健全。一是购买服务合同中关于工作内容的相关条款不够清晰和确切，从而导致矫正社工与其他矫正队伍之间的具体职责和分工不清晰，导致矫正社工开展工作时要么大包大揽，要么互相推诿。二是购买服务合同的相关条款不够细致和全面，如购买服务的专项经费上项目不仅单一片面，而且支出范围划分也不甚明确。

（二）矫正社工组织自身存在的问题

1.矫正社工组织独立性的缺失：

从目前的情况来看，矫正社会组织除了通过购买服务的方式获得政府的资助外，从市场营利组织或者社会民众那里获得的运作资金不多，鉴于其只能通过政府获得自身需要的资金，它就不得不以牺牲一定的自主性为代价。在工作中，矫正社工很少有人有意识并自觉运用谈判、说服、社会动员的专业方法去争取社会各方的支持，在碰到困难时习惯于直接请求政府职能部门出面解决，最终导致矫正社工组织独立性的丧失。

2.政府与矫正社会组织关系的行政化：

理论上，政府与矫正社会组织之间应该是平等的合作伙伴关系，政府机关根据合同约定的标准对社工的工作绩效进行考核，并不干涉社工组织的运作和内管理。但现在的情况是，在社区矫正工作开展过程中，一些政府机关工作人员还没有完全把职能定位在协调以及宏观管理方面，而是做了不少微观管理的工作，致使社工的监督管理打上了明显的“行政化”的烙印。在调研中，一些基层司法所明确指出，务必要求矫正社工听从街镇司法所的调遣和指挥。在这样一个背景下，难免出现“社团管理行政化”的情况。

3.社会组织专业化程度不高：

社区矫正是一项专业性、法律性很强的工作，然而调研发现，盐城市社区矫正社工所从事的矫正工作还只是一些基础性日常工作，其工作模式和工作理念与专业化的矫正是有较大差距的。专业服务技术以个案为主，小组与社区服务技术较落后，项目发展意识比较滞后，缺乏竞争力。部分社工的主要工作就是坐在办公室里，给居委会打电话，询问矫正对象的情况，填写报表。或者在与矫正对象谈话后，用通用模板记录谈话情况，许多谈话记录千篇一律。

（三）相关制度机制建设方面存在的问题

1.社区矫正的社会工作缺乏有效的竞争机制：

政府购买服务的精髓在于打破垄断，一旦竞争比较充分，有关公共产品（服务）的价格优惠自然会呈现，服务质量也会相应提高，提高财政资金效率的目的也能达到。但在社区矫正工作中，竞争还很不足，这在一定程度上影响了社区矫正工作效率和政府部门的选择。

2.社区矫正的社会工作缺乏有效的激励机制：

由于社会组织从事的多是市场不愿、政府不能从事的公共物品的提供，志愿精神和奉献精神就成为社会组织工作人员取得较好绩效的前提条件。但对于社区矫正中那些领薪的雇佣者而言，并不一定都能具有强烈的奉献精神及志愿精神。有一部分社工把自己的工作看成是谋生的手段，至多是一种职业，而不是一项甘于奉献的神圣的事业。因而社工往往存在内在激励不足、职业发展预期较小的情况，再加上监督强度不够，这就直接导致社工开展工作的积极性、主动性和奉献精神大打折扣，无法全身心地投入到罪犯矫正工作当中。

3.社区矫正的社会工作缺乏有效的评估监督机制：

目前对社区矫正社会工作的考核，不论是政府部门还是社会组织自身，多使用主观绩效指标，评价体系中缺乏定性指标，考核过于注重结果，如矫正对象的重新违法犯罪率、就业安置率等。同时绩效往往是通过组织内部进行判断和分析，公信力则是通过表彰方式来取得，这种陈旧的思维观念以及落后的评价手段，影响了矫正事业及矫正组织的进一步发展，也难以得到普遍的社会认同。

三、加强社区矫正社会组织发展的对策和建议

（一）对完善社区矫正购买社会服务模式的建议

1.建立社会组织参与社区矫正的充分竞争机制：

采用政府购买这种市场方式开展社区矫正相关工作，就应当按照市场规律来实施和操作。政府在对社区矫正的部分工作进行外包时让多元的竞争主体充分竞争，中标的社会组织可以与政府部门一道，既确保对矫正的监督和管理到位，又能够通过及时的、有针对性的服务和帮教，矫正对象的心理和行为偏差，促使其顺利回归社会。

2.建立社会组织参与社区矫正的有效激励机制：

为了增强社工的激励强度，必须要优化薪酬结构。从组织内部管理来看，要改变目前的“大锅饭”的薪酬结构，要根据社工工作的绩效考核的结果，拉开社工收入档次。同时要根据社工工作的年限、能力水平的提高以及物价水平的变化，对社工工资予以合理的晋升。

3.健全社会组织参与社区矫正的监督考评机制：

要制定出符合社区矫正特点的评估框架和指标体系。健全对矫正社会组织的考核评估机制，不仅能使社会组织发现自身存在的问题，促进组织能力的提高和制度建设，规范行为，强化自律，还能提高其工作效率和公信力。同时作为既具有激励，又具有约束功能的评估，也是对社会组织进行管理和监督的一个非常有效的手段。

（二）对矫正社会组织自身发展的建议

1.维护组织的独立性，实现自身服务领域专门化：

矫正社会组织应主要定位于在社区矫正领域中政府无法解决的事务上。矫正社会组织必须坚持资金来源不影响机构和活动独立性的原则，以提供专业化的服务和发挥专业影响力为导向，不断实现自身服务领域专门化。

2.加强组织自身建设，逐步建立合理完善的内部治理机构

矫正社会作为相对独立的自治组织，它应具有自我管理、自我判断的机制和能力。在自身管理方面必须建立独立的管理程序，不受包括政府在内的外部团体、力量的控制。其规范运作需要建立产权明晰、制度规范、监管有力的法人治理结构来防范社会组织在组织使命、发展战略、运作方式上偏离方向，遏制少数精英对组织运行和公共性本质的损害，从而降低运行成本，提高组织效率和服务质量。

3.加强矫正社会工作的队伍建设，确保组织提供服务的专业化和公信力：

由于组织的特殊性，矫正社会组织需要通过不断探索现代人力资源开发与管理机制、尽快建立并不断完善社区矫正工作的考评监督制度、畅通矫正社工组织的进出口机制，提高整个社工队伍的专业化素养和公信力，不断优化社工的队伍结构，提高社工队伍的素质。