国家治理的法治路径——从财税法治对中央与地方关系的调整谈起

邓伟

（中国人民大学法学院，北京 100872）

国家治理的法治路径
——从财税法治对中央与地方关系的调整谈起

邓伟

（中国人民大学法学院，北京 100872）

国家治理与法治在主体、目标、方式方面存在共同性决定了治理术意义上的法治在国家治理中可以发挥重要作用，财税法治作为法治的主要内容在国家治理中更是有重要担当。具体到国家治理的重要方面——中央与地方关系，财税法治通过有效划分中央与地方的事权、界分中央与地方的财权，实现中央与地方关系法制化，维护中央权威的同时调动地方的积极性。但同时应当注意到法治作用的局限性，国家治理需要多种规范的共同作用，是法律道德宗教等共同的事业。

国家治理；法治；财税法治；中央与地方关系

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20150831.0810.006.html

一、法治与国家治理的契合

西方福利国家的管理危机以及市场和等级制的调节机制危机引发了治理理论的勃兴[1]。治理是公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度增进公共利益，满足公众的需要[2]。它力图发展出一套不同于统治的、全新的管理社会公共事务的技术，强调管理就是合作，公民社会也成为合法权力的来源。由此观之，国家治理理论与法治理论在多方面存在契合。

（一）践行主体——民主化取向

国家治理意味着一系列包括政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府并不是唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可都可能成为特定层次的权力中心[3]。公民、社会团体、政府组织等都可以参与到国家治理当中，管理国家事务和社会公共事务。国家治理超越专制、少数人之治，成为民主的舞台。

法治与民主共生。没有法治的民主易蜕化为多数人的暴政，没有民主的法治缺乏正当性基础。法治思维是以法律规则为中心的思维，法治的最低要求是规则之治，法治面临的首要问题是“谁来制定法律”。人民是一切权力的源泉，人民主权构成了国家主权的政治正当性所在，将国家主权转化为人民的立法主权后，立法主权不过是人民主权的一种法权表达。基于人民主权的人民的立法主权，才是一切法律的源泉，也是法治之法所得由来的程序合法性所在。

国家治理与法治都是现代政治话语体系下的范畴，当神学合法性、经验合法性相继破灭之后，政治合法性基础落在了宪政合法性之上，普遍的同意成为政治模式的正当性来源。民主即使不能导向乌托邦似的“社会公意”，也是现实层面上最全面的民意集中形式。国家治理呼唤民主治理，法治要求民主立法，人民主权成为国家治理与法治的共同基础。人民，不管以何种形态出现，无论是政治公民还是社会市民，都隶属于主体的范畴，执治理之权柄或掌立法之重器，民主构成治理权的合法性基础，也是法治的正当性基础。

（二）追求目标——公共利益

国家治理是多重主体参与、按照一定规则管理公共事务，它的理想状态是善治——作为公共利益最大化的公共管理[2]。最大化的公共利益可以分解为三个层次：第一，政治稳定。一方面，秩序为人民利益保障最基本的条件，稳定的政治秩序为利益的拓展创造良好的制度环境；另一方面，政治稳定是动态的稳定，是人民有序地参与政治活动，表达政治意见，行使政治权利，本身属于人民的政治利益。第二，经济发展。财产是利益的主要表征，没有必要的经济收入和财产，体面的、有尊严的生活就无从谈起，“如果一个社会大部分成员贫穷又悲惨，这个社会就谈不上繁荣幸福。”[4]第三，社会和谐。从政治到经济，从物质到精神，从公共事务到私人领域，秩序良好运行，冲突有效解决，个人自身，人与人之间，社会各系统、各阶层之间，社会与自然之间，整个国家与外部世界都达到和谐状态。

法治要求良法之治，最核心的要素在于促进公共利益和保障公民权利。从法治思想演进角度看，亚里士多德认为“法律是以合乎德行的以及其他的方式表达了全体的共同利益”[5]，托马斯·阿奎那认为“法律是直接为公益而设，法必须以整个社会的福利为其真正的目标”[6]；托马斯·霍布斯认为“良法就是为人民的利益所需要而又清晰明确的法律”[7]。从历史经验角度看，法治生成、发展历史就是公民权利逐步确立、保障和拓展的过程。社会的发展使得个人对家庭依附程度得以消减，个人权利义务代替家族权利义务关系，契约成为关系变更的主要基础[8]，由身份的法到契约的法折射出法治对公民权利的保障与促进。美国《独立宣言》明确“人人平等享有生命权、自由权和追求幸福的权利，为了保护这些权利，人类才在他们中间建立政府”①人类建立政府，实际上是卢梭所认为的从“自然状态”进入“社会状态”，权利保护是根本动因，法治是社会状态下的存在，也必然以权利保护为依归。；法国《人权宣言》声明“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”；现代各个国家的宪法都在不同程度上规定了对公民权利的保护。公益权利原理成为评价一个国家政治法律的根本性标准，只有其目的在于增进最大多数人的利益、保护公民合法权利时，才可能是良法，才可能有法治。

社会契约理论有效地证成了政治起点的合法性，但这不是一劳永逸的方式。政治合法性总是事后进行的，合理的统治是逐步完成的渐进过程，是一种自生秩序。政治要在运行过程中以其所带来的利益获取人民的默认和信任，以人民利益的追求和实现作为其合法性的证据。政治语境下的国家治理和法治合法性过程就是公共利益和公民权利的追寻过程。公共利益与公民权利天然地构成国家治理与法治的终极目标。国家治理追求善治，法治要求良法，良法与善治在公共利益、公民权利的纽带下连接起来，公益民权成为国家治理与法治的共同的最高追求目标。

（三）实现路径——限权法制

国家治理破除政府中心主义，倡导社会共治，政府不再是权力的垄断拥有者，各方主体在特定的领域内，由于力量不对称的优势，成为权力主体，从而获得了制衡政府的能力。政府权力与其他主体的权力交互运行，在各自有效的领域内发挥作用。国家治理所遵循的规范，包括道德、习惯、法律等等，但是法律因其统一性、强制性，特别是在乡土熟人社会向陌生人社会转型背景下，成为基本的治理规则。

法治最终的目的是权利保护，对权利侵犯的最大的往往也可能是政府。“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”[9]强大的利维坦拥有巨大的权威和无上的力量，公民个人在其面前相形见绌，一旦它发动起来而不受约束公民权利将不可避免遭到碾压。为了限制政府权力，法治在理念上树立权利本位观念，在制度设计上权力相互制衡，在政府运行中要求严格按照法律规定，以权利理念引导政府观念，以法律制度约束政府行为，从而建立有限政府，为权利服务。

对于每一种强大的东西总有一种超出自己的范围而发展的本能倾向和特殊诱惑，权力总倾向于增加权力，国家总倾向于把自己当作整个政治社会。但是，“政治体是为作为一个人的人服务的，但人决不为国家服务，国家是为人服务的。”[12]政府权力本身自我扩张的倾向以及权力本源上服务的目的追求，要求规制、驯服权力，防止权力偏离初衷，避免权力成为目的。以法制为准则，以限制政府权力为手段，达到保护公民权利和公共利益的目的，是实现法治和国家善治的主要路径。

法治与国家治理属于两种不同的事业，但主体、目的和实现路径上的共通性显示了两者的紧密联系。法治常常被认为是与人治相对的治理手段，庞德更认为法律是社会控制的过程，如此作为治理术的法治与作为社会控制手段的法律，在某种程度上可以认为是国家治理的一种方式。法治与国家治理的同构性决定了法治在国家治理中能够而且应当发挥应有的担当，成为国家治理的主要手段。

二、财税法治作为国家治理的抓手

国家治理涉及人、财、事三方面内容，而财更是三者的核心，抓住了财，就决定了事，也管住了人。财税法调整国家财政收入与支出，国家一切活动以财政为起点，如何筹集财政资金，如何支出财政资金是国家考虑的核心问题；财政也关乎民生大计，人民私人财产权的让渡是财政资金的来源，人民公共服务的享有由财政资金保障。可以说，“财税法是‘顶天立地’之法，上接国家财政规范运行之天缘，下接纳税人权利保护之地气。”[11]

（一）历史经验：财税问题是国家治理的核心

从历史上看，世界主要发达国家的法治历程是以财税法治为起点，财税问题决定了国家稳定和治理效果。英国是近代法治的发源地，财税问题一直是英国治理进步的原动力。在13世纪初，约翰国王无度征收民众税负，对外征战支出，激化国内矛盾，被迫签订《大宪章》，其中规定除了三项税金外，未经全国公意许可，国王将不得征收任何免役税与贡金①参见英国《大宪章》第12条。。这是历史上首次限制封建君主的征税权。17世纪查理一世滥用监禁和征税权力，强行推行借贷政策，国会通过《权利请愿书》，强调非经议会同意，国王不得强行征税和借债。1689年的《权利法案》再次重申未经议会同意国王不得征税。美国《独立宣言》所列举的一系列独立的原因中重要的一条就是英国未经美国人民同意而向其征税，在美国1789年宪法第二条第七款明确征税权属于国会。

国家治理的重要环节是协调国家与人民的关系。没有财税法的限制，国家可能无限地向人民征收税款，侵犯人民财产权利，从而激化矛盾；没有财税法的规范，国家财政支出的事项和范围将不受约束，大量财政资金的耗费又会引起税负加重。财税法限制国家的财权保护人民财产权，有效协调了国家与人民的关系。“财政权问题既是宪政产生的根本原因，又是宪法规范的重要内容，也是宪政体制运行的重要保障。”[12]财税法从宪政的高度实现对公民财产的保护，这种保护是最基础的、也是最有力的，因为私法本身不能确认对国家权力的任何在先约束，民法无法阻挡公权力的入侵，只有在国家对私人财产课税后的剩余部分才是私法的疆域[13]，而财政法恰恰能够约束国家课税权对财产权第一次攫取，限制强大的公权力的发动。

（二）事理逻辑：财税法治作为治理的优先路径

1.以财税法治为重要内容的法治意识形态取得共识

中国古代存在着“人治”与“法治”之争，在儒家所倡导的“贤人政治”话语体系下，人治思想一直占据主导地位。晚清时期，中西冲突对抗以中国完败告终促使国人反思“人治”制度性弊端，从而开启了中国法律近代化大门。十一届三中全会后，在对内改革对外开放背景下，法制重新回到社会治理舞台，上世纪末“建设社会主义法治国家”成为党的执政方针并得到宪法的确认。整个历史进程，实际上是“从正名法律，到正名法制，再向正名法治的迈进，最终在观念形态和政治实践上促成了法治作为治国方略的确立。”[14]当代法治意识形态已经在学、政、商等各个领域达成共识，作为法治在财税方面的体现，财税法治自然能够得到各界的理解和支持。

2.财税法外柔内刚的特性便于推行

财税关乎各方权力、权利，但是又避免与各方主体直接利益对抗。如财税法通过规范财政支出的程序、项目，间接控制了政府财政权力，相较于行政法对政府权力的直接限制，它更容易被行政机关接受；财税法要求的税收法定主义，从税收角度提升代议机关的地位，真正落实宪法规定的代议机关在国家政治生活的核心地位，相较于政治体制改革，直接剥夺行政机关习惯性享有的长期僭越的权力，更具可行性。财税法治，“它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论‘政治民主’更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。”[15]

长段历史的背后凝结着经验，大范围的经验本身也包含着逻辑，在经验与历史的交相呼应和交融共生中财税法展现了作为国家治理的抓手地位。以财产权保障和市场经济萌芽发展为目的的财税法经验，以及以事理分析为基础的逻辑，具有普遍的适用意义。我国作为后发展中国家应当借鉴这一经验，遵循这一规律，少走弯路，快速实现国家治理现代化。

三、理顺中央与地方关系的财税法治路径

（一）中央与地方关系在国家治理中的重要地位

1.政府在现代治理中具有重要作用

治理理论倡导的多主体参与治理，并没有消解政府在治理中的重要作用。实际上，政府在相当长的时期内仍然是治理的引领者，在我国现有条件下更是如此。第一，其他主体发展不完善。以行业协会、公益组织为代表的共治主体在自身建设、治理能力与治理权威方面尚不足以成为治理中坚；第二，我国长期统治中塑造了全能政府形象，社会的运转过度依赖政府，政府此时从治理中脱身尚不到时机；第三，当代社会的宏观调控、公共服务提供等事务是其他主体无法胜任的，离不开政府职能的发挥。

2.理顺中央与地方关系的经济意义

政府在市场失灵之处发挥作用，政府内部的中央与地方关系影响政府职能的实效。一方面，和谐的政府间关系是政府职能履行的前提。中央与地方是政府不可分割的两部分，强中央、弱地方，容易导致集权体制，束缚地方政府积极性；强地方、弱中央，地方做大影响国家统一和宏观治理。中央与地方分属两个利益主体，利益争议如果扩大化、斗争化，不仅阻碍政府提供服务，而且政府间内部矛盾外部化直接损害市场机制。另一方面，明晰、确定的中央与地方关系有利于调动两个积极性，充分实现政府职能。中央与地方关系明晰才能确定各自的权利义务责任；关系确定，才能保证职责权利的可预期性，避免投机行为。中央与地方在各自明确可预期的职责范围内，积极行使权力承担职责，更好地服务市场。

3.理顺中央与地方关系的政治意义

地方自治要求合理划分中央与地方的权限，规范中央与地方之间的权利义务。我国单一制国家传统与中央集权模式的历史融合，常常让人误解单一制国家必然与中央集权模式结合。实际上，单一制与联邦制的核心区别在于地方是否能够分享国家最高权力，而中央集权与地方自治本质差异在于地方能否在胜任范围内享有自我管理的权力[16]。因此，单一制与地方自治并不冲突，地方在不分享国家最高权力的条件下仍然可以在特定范围内自我管理。地方自治强调地方政府拥有部分的自主权，在自主管理范围内，不受中央政府的任意干涉，地方政府按照当地人民的意志管理事务，提供服务。

维护中央权威需要明确中央与地方责任。地方与基层距离最近，事务最多，矛盾最深。中央与地方权力不明，容易造成上级随意插手下级事务，权力的扩大同时也是责任的加重；下级请示、报批本级事务，权力上移也致使责任上移。权力越集中，政治责任越沉重，把本该地方政府负责的事务转移到中央政府，一旦地方事务出现问题，则中央要承担政治责任，中央的权威可能在驳杂的地方性事务政策失效后损失殆尽。有权威的中央政府，不是全权政府，而是最高政府，中央政府在自己适合的事务范围内享有最高权威，避免过多掺和到“地方俗务”。通过明确中央与地方的事权、财权，进而厘清各级政府的责任，掐断责任和风险传输的链条，建立有限的政府——既是有限权力的政府，也是有限责任的政府——从而保持中央政府的权威。

（二）中央与地方关系存在的问题

我国是单一制国家，中央政府独享国家最高权力，中央政府对各级政府的事务保留最后的决策权。这是权力本身的属性使然，也是维持全国统一平衡的需要。中央对地方政府主要通过两种方式施加影响，一是财政权，二是人事权。

中央通过财政权力控制地方，是在市场经济发展后逐步采取的措施。改革开放之前计划经济条件下，中央政府通过行政手段对全国各项事务进行计划管理，地方政府毫无自主权，仅仅扮演执行者的角色。市场经济的发展离不开地方政府的积极性，在这个过程中，中央政府赋予地方政府极大的经济自主权，同时设定经济政绩考核标准，在增加地方财力和职位升迁的诱导下，地方经济获得极大的发展。但由于财政包干体制存在的固有问题，地方财政收入大幅增长同时，中央财政收入并未获得相应提升。1994年进行的分税制改革着力“提高两个比重”，提高财政收入在国民收入中的比重，提高中央财政收入在整个财政收入中的比重。1994年以后，中央财政收入所占财政总收入的比重一直稳定在48%～55%的水平，相较于1993年之前各年30%左右比重①数据来源：国家统计局，详细数据参阅http://data.stats.gov.cn/workspace/index?a=q&type=global&dbcode=hgnd&m=hgnd&dimen sion=zb&code=A080204®ion=000000&time=2013，最后访问日期2015年1月15日。，中央财政能力显著提高。但是中央政府本身的事务性支出有限，而地方收入相对于事务支出严重不足，因此，中央的财政收入很大一部分将以特定的方式转移给地方政府②如，2001年至2007年，中央财政收入分别为8 582.74亿元、10 388.64亿元、11 865.27亿元、14 503.10亿元、17 249.79亿元、20447.77亿元、27 738.99亿元，而中央对地方转移支付数额分别是6 001.95亿元、7 361.77亿元、8 261.41亿元、1 0407.96亿元、11 473.68亿元、13 490.70亿元、18 112.49亿元，数据来源系历年全国人大会批准的“财政部关于中央与地方预算执行情况的。地方政府要取得转移资金，必然要争取中央政府的信任和支持，必须准确理解和执行中央的政策和命令，地方在接受资金时须接受附加条件，按照中央的要求实施相应的计划。如此，中央通过财政权实现对地方政府的控制。

人事权一直是中央掌控地方的核心手段。自秦朝置郡县以来，中央王朝始终保持对地方要员的任命权。党执政以来，通过地方党委和政府人事安排实现对地方的控制。一方面，一级党委是一级政治的中枢，各级党委实行“党委集体领导下的常委分工负责制”，而每一级党委常委的选举都需要上级党委的审批③报告”。经计算，转移支付占中央财政收入的比例分别是69.7%、70.8%、69.6%、71.8%、66.5%、65.9%、65.3%。参见《中国共产党地方组织选举工作条例》第21-25条。，实践中中央常常直接任命省一级党委常委会组成人员。另一方面，地方政府实行首长负责制，行政首长虽然是地方人大选举产生，但是执政党地方党委可以向地方权力机关推荐领导干部④参见《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》（共11条）。。省级地方党委与政府主要领导人员的任职直接或间接受中央影响，中央通过人事权保证政策意图在地方有效实施。

中央对地方通过人事和财政达到的控制也隐藏着危机。突出表现在以下方面：

第一，中央与地方事权、财权划分不明确、不稳定，中央对地方转移支付缺乏规范性。1994年分税制改革对中央与地方的事权划分非常抽象①，该规定只是原则性地明确了中央与地方所应承担的事务，并没有具体规定事权范围，而且该规定是国务院颁布，缺乏权威性，规定也不够全面，不能涵盖所有中央机关的事权范围②在我国政治体制中，国务院与最高人民法院、最高人民检察院均受全国人大领导，国务院处于人大监督之下，与最高法、最高检处于平行地位，国务院并不能对后三者的事权作出规定，因而该分税制改革规定只是关于狭义的中央政府的事权，并不能涉及其他中央机关的事权。基于不完全的事权所计算的财权必然是不全面、不准确的。。而作为国家根本大法的《宪法》，对中央与地方政府的权限却作出了“同构性”的原则规定③《宪法》第89条对国务院的职权规定和第107条对地方各级政府的职责规定，诸多重合处都涉及科教文卫体育计生等事项，区别仅在于管辖区域范围不同。。中央政府在控制决策权和人事任免权的前提下，通过行政性放权，可以自主改变事权归属，导致事权划分不稳定。事权划分不明，造成的问题是，中央与地方之间的事权产生交叉错位，极易造成对某些于己有利的事情相互争抢，于己有害的事情相互推诿[17]；事权划分不稳定，地方对自身责任缺乏可预期性，影响地方积极性。

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入④具体税种归属参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。。由于事权划分不明确，在此基础上划分的财权很难做到财权与事权相匹配。

中央转移支付，主要有税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中，专项转移支付所占比重较大，但资金的分配方式没有明确的规定，地方获得资金的多少取决于地方的讨价还价能力和资金配套能力，透明度低，随意性较大。税收返还以来源地为基础和既得利益为依据，将财政包干体制中的财力不均带入分税制中，导致“贫者返还少，富者返还多”。特别是“营改增”之后，中央财力进一步增强，中央转移支付问题将更加突出。

另外，全国各地财政收入状况不均衡，沿海富裕省份对中央转移支付依赖性弱，内陆贫穷省份严重依赖中央转移支付，随着沿海经济体的进一步换代升级，以广东、上海、江苏为代表的富裕省份的财政能力将进一步增强，中央通过财政控制将难以对富裕省份产生有效的影响，中央与地方特别是富裕省份的平衡关系将打破，中央的权威地位面临着潜在的挑战。

第二，中央对地方政府的人事控制权有效性存在危机。依据宪法，地方各级政府的行政首长由本级人大选举产生，各级人民代表大会主席团（实质上是执政党推荐）和一定人数的人民代表均可以提出政府领导人候选人⑤参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条。，随着人民代表参与意识的增强，“民荐候选人”与“党荐候选人”相互竞争，人民代表在投票时“自主意识”与“党的领导意识”出现偏差，导致“党荐候选人”落选，这样的现象已经多次出现⑥如1993年初，贵州省对省长实行差额选举，结果主席团提名候选人（原省长）落选，代表联合提名的候选人陈士能当选省长；2002年12月，辽宁省锦州市下属的北宁市市长唯一候选人选票没有过半，位置悬空；锦州市古塔区区长连任没有成功，而代表们直接将原来的副区长选为区长；在锦州市义县，上级组织部门“属意”的县长和3名副县长候选人皆落选，而县委副书记则被代表以直接选举的方式选为县长。参见王绍光：《中国治道》，中国人民大学出版社2014年版，第二章第三节《行政首长的选举》。。另一方面，随着地方人大职能强化，作为地方利益代表的地方人大会加强对政府的监督和控制力度，即使是中央“推荐”的政府首长，在面临中央与地方人大双重压力情况下，难以保障完全贯彻中央的意图。所以，中央通过人事影响地方的效果将会削弱。

究其根本，中央控制地方的人事权最终是要达到控制地方政府“行为”的目的，保证地方贯彻中央政策、执行中央命令，实质上还是归结于地方的事权和财权。因为，一旦决定了事权范围和财政资金的流向，地方政府的活动轨迹就确定了。因此，理顺中央与地方的财权事权关系，人事权问题自然得到缓解甚至解决。

（三）财税法治界定中央与地方的事权与支出责任

全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，财政是国家治理的基础和重要支柱①参见《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》。。国家财政制度的理想规划应当是：首先，合理界定国家与市场的边界，确定国家职能和政府事权；其次，合理划分各级政府的事权和支出责任；再次，确定各级政府的财政收入分配，使财力与支出责任相匹配；最后，通过绩效评价和财政监督确保财政收支有效运转[18]。在新一轮财税体制改革中，以事权、财权为核心，理顺中央与地方关系②中央与地方的关系，包括立法、行政、司法之间的关系，此注以下中央与地方政府的表述为广义的政府，包括立法、行政、司法。。

1.通过财税法治建设划分中央与地方事权

事权是政府应当履行的事务性职能，它是政府存在的合法性依据。在现代国家治理中，政府的职责是提供服务，实现管理型政府到服务型政府的转变。政府与市场的关系上，由市场在资源配置中起决定性作用，政府只能在市场不能发挥作用或者不适宜发挥作用的领域配置资源。政府的事权即市场之外的资源配置职能，由于市场失灵的领域主要集中在公共产品的提供上，因此政府的事权又可以转换为提供公共产品。

根据受益范围不同，公共产品可以分为地方性公共产品和全国性公共产品。地方政府的事权为提供地方性公共产品，中央政府事权为提供全国性公共产品。划分中央与地方政府事权，是从公平和效率两方面考虑的。从效率而言，双方提供公共产品具有不同的比较优势，地方政府对地方居民的偏好、对地方信息的把握远胜于中央政府，因此由它来提供地方公共产品更有效率；而中央政府的宏观影响力和代表的利益范围天然地波及全国，因此全国性公共产品由中央政府提供。从公平而言，中央与地方政府作为双层次服务主体，其内部应当有一定分工，责任的畸轻畸重将扭曲双方的正常关系，应当合理划分两者负担，公平分担服务责任。

财政学对公共产品的提供已经有了较深入的研究。一般而言，全民享用的公共产品应完全由中央政府提供；适合本地居民享用的地方公共产品由地方政府提供；对具有跨地区外溢性的公共项目，主要由地方政府之间协商解决，中央政府可以一定程度地参与；调节地区间和居民间收入分配主要由中央政府负责[19]。以此为原则，在新一轮财政立法中，将中央与地方的事权范围在法律中分别列举：列举中央的专属事权③立法属于广义上的政府事权，《立法法》第8条规定的法律保留原则，实际上也是对中央与地方立法权限的有限的划分。但是这里的划分仅仅是立法层面的抽象的划分，在财政法中需要进一步列举中央与地方事权。；列举地方的自主事权范围；列举中央与地方共管的事项。对于未列举的事项，按照事务分权的原则执行；并设置一个争议处理委员会专门处理中央与地方事权争议。

2.通过财税法治建设划分中央与地方财权

事权是财权划分的前提。一般按照财权与事权相匹配的原则划分财权，其中支出责任是事权与财权的纽带。就逻辑分析而言，一级政府因为承担一定事权，相应地承担一定支出责任，支出责任的实现要求具有一定的财力，财力则对应着财权。地方政府承担有地方性事权，必然要享有相应的财权。

财权的目的是满足支出的需要，具体的财力如何取得并不影响目的的实现。“事权与支出责任相适应的财政体制”不应当错误地将它理解为给省及省以下各级政府更多的税基与税源，使它们可以应付支出责任④参见王绍光：《透过美国进步时代看当下中国现代财政制度的建立》，中国财经报网，http://www.cfen.com. cn/web/meyw/2014-07/05/content_1103596.htm，最后访问日期2014年12月20日。。政府财力来源包括税收、收费、发债、政府间转移支付等，财权匹配事权，并不需要政府的税收性收入等刚好满足支出，在现代地区发展不平衡背景下，税收权应当主要集中在中央，中央应当能够汲取足够的财力以调节地区间财政收入差异，通过转移支付等手段，实现财政均衡，促进公共服务均等化。所以，在将税种划分为中央税与地方税时，不能强求其基本满足各方支出，应当使中央获得主要财力，地方不足财政由中央转移支付。不过，中央转移支付应当制度化法治化，由财税法作出明确规定，避免中央朝令夕改，借转移支付控制地方的主要财政收入。

在新的财政体制建设中，综合考虑有利于经济发展、有利于宏观调控、有利于发挥政府职能、有利于征管等因素[20]，主要衡量财政因素，将税源地域性、税基非流动性、收入稳定性的税种划归地方税，完善分税制，加强中央的主导地位的同时要适合地方经济的发展，使地方税源具有内在、稳定的增长机制。加强转移支付立法，逐步淘汰税收返还，建立一套以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅、特殊转移支付为补充的科学化、规范化的财政转移支付制度。将目前非正式的对口支援进一步衍生、规范为横向转移支付，或者建立地区间财政平衡资金，以此作为中央纵向转移支付的补充，实现全国财政均衡。

四、结语

事权与财权是财税法调整中央与地方关系的核心要素，以此调整为契机必然也会带动中央地方其他方面关系的改善。但是财税法对事权与财权的调整，不同于经济学财政学的研究，“在强制性分配中，法律自身没有能力界定这一限度，这主要是经济学家的职责，但法律对这一限度的确保却有两方面的功能，一是设定各种程序，使经济学家所确定的限度合理并予以确认，二是分配方案的具体实施有赖于法律规范”[21]，财税法主要是在这方面意义上分配中央与地方的事权与财权。财税法理顺了作为国家治理支柱的中央与地方关系，彰显了财税法“治理抓手”的角色。

国家治理与法治多方面的契合以及法治作为治理方式的优越性决定了法治在国家治理中占有重要位置，但是也不可简单地提出国家治理法治化。国家治理是主体多元化、规则多元化的治理，治理的领域涉及政治、经济、文化、道德、宗教等各个方面，有些地方法律不适宜介入，有些地方法律根本不能介入，这些地方的治理如果要实现法治化结果只能适得其反，违反治理和法治的初衷。应当发挥法治在国家治理中应有的有限的功能，尤其从财税法治入手，当下国家治理以财税法治为纲，纲举目张。中央与地方关系涉及到整个政府在国家治理中的定位、国家政治制度的重构、社会公众的福利权利，财税法以顶天立地之法姿态在央地关系调整中大显身手，有效实现央地关系和谐，力证财税法龙头地位。

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（责任编辑：任屹立）

The Path of the Rule of Law for National Governance：From the Regulation of the Rule of Fiscal Law to the Relationship Between the Central and the Local Governments

DENG Wei
(Law School,Renmin University of China,Beijing,100872,China)

The similarity between national governance and the rule of law in subject,target and mode means that the rule of law can play a significant role in national governance,and the rule of fiscal law,the main content of the rule of law,undertakes a more important task in national governance.Specifically,as for the relationship between the central and the local,a major part of national governance,the rule of fiscal law makes it legislated and maintains the central authority and promotes the local enthusiasm through dividing the duties and financial powers between the central and the local.But it should be noted that the function of the rule of law is limited,and that national governance needs a variety of specifications to work together and it is a common cause of law,morality,religion and so on.

National Governance；Rule of Law；Rule of Fiscal Law；Relationship between the Central and the Local

D922.2

A

1671-0304(2015)04-0067-08

2015-03-20

时间］2015-08-31 8:10

邓伟（1991-），男，湖南衡阳人，中国人民大学法学院《朝阳法律评论》编辑，主要从事财税法、金融法研究。