论我国食品安全监管法律制度

艾尼玩·阿不都热依木

（中国计量学院，杭州 310018）

2008年爆发的三聚氰胺奶粉事件，以及随后发生的地沟油、一滴香、肯德基药鸡、塑化剂、南京小龙虾等多种威胁公众健康的食品安全问题屡见不鲜。随着食品安全已经成为全社会应当共同面对的难题，国内关于食品安全监管法律制度的研究也逐渐升温。本文以《食品安全法》为主要研究对象，就我国目前的食品安全监管法律制度展开基础研究。

一、食品安全监管法律制度概述

现在广泛认为，食品安全监管制度是各种食品安全领域法律的总称，涵盖食品安全立法、食品安全监管体制和食品安全监管等几项基础制度，监管者与被监管者的法律责任规定以及食品安全信息制度等方面，这些法律法规构成一个有机的、相互联系的整体，任何一项都不可缺失。

《食品安全法》已成为我国食品安全法律法规的核心，涵盖了食品安全领域的各项基本内容。其规定了我国食品安全监管机构主要分为中央和地方两类；食品安全监管的基础制度包括食品安全风险评估与风险监测制度、食品信息追溯制度和食品召回制度五种；明确了监管者和被监管者的法律责任，并按照监管主体、责任类型和惩罚手段作了细致的分类。

二、当前中国食品安全监管制度存在的不足

（一）现行食品安全法律法规不够系统规范

中国食品安全法律体系还不是一套完整科学的法律体系，无法充分发挥其他各级别法律以及规章制度的有效实施，主要表现在以下几个方面。

1.《食品安全法》仅仅是对食品安全的相关制度作了原则性的规定，对食品检验、风险分析等并未列出具体可行的规章和措施。

2.现行的许多有关食品安全的单行法、法规以及部门规章之间相互冲突。

3.目前食品安全领域中许多相关法律规章制度还未及时制定，对新时期出现的食品安全各类问题缺乏执法依据。

（二）监管体制存在缺陷

1.分段管理的模式未有更替。现行的《食品安全法》实施分段管理的模式，要求各部门对不同的环节进行监管，这导致多个相关部门监管职责相互重叠，不作为互相推诿责任，不愿主动监管。①孙效敏：《论〈食品安全法〉立法理念之不足及其对策》，载《法学论坛》2010年第1期。

2.食品安全监管综合协调水平较低。《食品安全法》虽然明确规定设立食品安全委员会来综合协调各部位平级机构之间的协调监管，但却未见明确的法律条款确立食品安全委员会这一机构的法律地位，也未对其相应的职能作出明确规定。

3.地方存在行业保护主义，地方政府对片面执行食品安全监管，往往无法确保执法的力度和执法的彻底性。

4.社会主体监管流于形式。《食品安全法》虽然规定了食品行业协会等社会团体的权利，但仍主要以行政手段为主要监管方式，社会主体的监管属于次要地位，社会主体参与食品安全监管的具体手段也未得到明确。②舒波：《〈食品安全法〉实施后的若干法律适用问题》，载《中国食品药品监管》2009年第12期。

5.监管理念较为落后。由于行政部门是安全监管的主体，这使得监管模式具有单一性、消极性。

（三）未有效坚持实施食品安全基本原则

由于全国各省地区的经济发展不均衡，由此导致各地方食品安全监管的水平和环境有所不同，诸多地方企业无法严格执行《食品安全法》的规定。法律对食品召回制度主体的界定也过分狭窄，地方政府多进行事后监督，对食品安全缺乏事前的风险分析。监管部门之间信息沟通不够顺畅，执法部门常常重复执法，执法标准不一。消费者对于食品安全问题的信息了解度严重不对称，消费者对食品安全知识的了解度较低，政府对食品安全教育的投入力度不够大，这导致民众无法分辨何种食品为安全食品，让不法企业有机可趁，利用虚假商标欺骗消费者。

（四）食品安全法律责任不够完善

当前，中国还未形成切实有效的食品安全追责制度。在执法实践中，对监管机构各监管人员的不作为或者渎职行为追责不够重视，处罚力度较轻，或者偷换法律概念来避免责任追究。再者，对部分生产经营者的某些非法行为未明确相应的处罚手段。监管机构对食品安全事故的处罚力度明显偏轻，现行的食品安全法律法规未与刑法进行相关衔接，这使得触犯刑律的违法者较少，以罚代刑的现象普遍存在，食品安全事故责任人可以轻易规避刑罚。

三、完善我国食品安全监管法律制度的立法建议

（一）建立和完善食品安全监管法律体系

1.加快建立全国统一的食品安全标准体系。国务院下属的卫生等其他行政部门应当联合制定食品安全国家标准体系，将地方食品标准改进为国家标准，避免国家与地方、地区或部门之间的执法差异。①段蕙：《食品安全法律制度研究》，华东政法大学硕士论文，2008年。

2.积极参考社会公众和媒体关于食品安全立法和建议和意见给予民众充分交流和探讨的渠道。允许公众和社会团体参与食品安全的立法讨论，保障消费者的合法权益。允许大中小食品企业参与国家标准的制定，避免出现大企业垄断，使得各方利益均衡发展。

（二）建立健全监管机构和监管体制

1.建立品种监管为主，分段监管为辅的监管模式。以品种监管为主要模式可以减少监管的模糊地带，可以尽量减少由于分段监管导致的协调和沟通问题。除了品种监管等主要模式外，还应当充分考虑行业各异的情况，以其他多种形式的监管体制作为补充，这样，可以有效避免地方保护主义，使得权责进一步被明确。

2.单独由卫生行政部门设立食品安全监管机构，将各部门的职能进行整合，加强其在地区和部门间的综合协调、领导和监督能力。

（三）建立和完善食品安全监管的基础制度

1.扎实推进风险评估与风险监测制度、食品召回制度、可追溯制度，按照地区、行业进行分阶段实施。此外，在推进基本制度的建设过程中也应当时刻注意分阶段进行，要根据自身的特殊情况加以变通，制定合理的监管体制和制度。

2.建立统一的食品安全信息发布平台。国务院应当联合各部委和卫生行政部门建立统一的食品安全信息发布平台。平台发布的信息应当涵盖地方政府部门之间的信息交流内容和向公众发布的食品安全信息。地方政府也应当建立相应的信息发布平台，保证各监管部门之间信息顺畅交流。

3.明确监管部门发布食品安全信息的责任，对于不及时发布重大食品安全信息、瞒报漏报、玩忽职守的行为要追究相应的法律责任。地方政府应当积极监督信息发布，社会团体和个人有权利要求监管部门公开食品安全信息。②杨永华：《国外食品安全法律监管对我国的借鉴》，载《甘肃理论学刊》2009年第2期。

（四）明确制定有效的法律责任制度

1.对生产经营不安全食品的行为加大打击力度。应采用多种手段联合处罚，如累计加倍处罚的方式。

2.对消费者受损利益赔偿的标准要适度提高。如此，使得企业违法生产经营的成本加大，可以间接抑制企业制假售假的行为，保证食品行业的安全生产经营。

3.完善对监管者的问责机制。应进一步明确监管部门的问责机制和程序，提高政府和监管人员监管不力的风险成本，促使政府和监管机构主动进行食品安全监管。通过设立专门的食品安全监管部门，加大对监管不力行为的处罚和问责力度，提升中国食品安全的水平。

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