政府购买公共服务放与管问题研究

魏 伟

（西安建筑科技大学 管理学院，西安 710055）

20世纪70年代，英美等国在新公共服务管理思想的推动下，开始推行政府购买公共服务制度。经过近30年的实践探索，这种新理念、新模式和新方法在西方国家迅速发展并已形成国际趋势，被运用到社会公共服务的各个领域，有效的提高了公共服务质量，并形成了较为完善的政府购买公共服务体系。

一、我国政府购买公共服务的现状

自20世纪90年代我国开始政府购买公共服务的实践探索，先后经历了政府购买公共服务试点阶段和快速发展阶段。从我国政府购买公共服务发展过程来看，呈现出“由点到面”的特点。随着试点的不断扩散，我国政府购买公共服务的范围也在逐渐扩大，到现阶段，在养老、教育、医疗卫生等诸多公共服务领域，许多地方政府都开始运用这种方式来向社会提供公共服务，并已取得了一定的成效。

（一）地方政府在购买公共服务试点阶段占主要力量

上海市是我国内地最早开展政府购买公共服务的城市。1995年，上海市政府将罗山市民休闲中心委托给上海基督教青年会管理；1998年，政府向其购买养老服务，开创了独具特色的“罗山会馆”模式，由此拉开了我国政府向社会组织购买公共服务的序幕。此后，全国很多城市陆续进行了这方面的试点和探索，政府购买公共服务的范围不断扩大，从医疗卫生服务到教育服务，从就业服务到社区服务，几乎涵盖了主要的公共服务领域。2003年，南京市鼓楼区启动了向社会组织购买居家养老服务。2005年江苏省无锡市开展了较为广泛的政府购买公共服务的实践，涉及城市绿化、环卫保洁、居民养老、疾病防治等很多领域。2008年，广州市荔湾区政府向广州市大同社会工作服务中心购买了社区居民就业服务项目。2011年，北京市宣布将再购买300项公共服务，主要涉及支教助学、扶老助残、社会矛盾调解等与民生密切相关的项目等。根据上述政府购买公共服务的实践可见，政府购买公共服务在我国已经成为一种不可或缺的公共服务提供模式。

（二）政府陆续出台相关指导意见，政府购买公共服务全面发展

2010年，十七届五中全会通过的“十二五”规划建议稿中首次提出了“扩大购买服务”的提法，正式表明政府购买服务作为我国政府公共服务提供方式的创新将得到进一步发展。2011年，上海市静安区政府制定《上海市静安区关于政府购买社会组织公共服务的实施意见》，明确行政机构向社会组织购买公共服务的相关制度，如合同管理制度、绩效评估制度。据统计，2012年政府在购买公共服务中投入的资金量、设立购买项目的数量以及参与购买的社会组织数量都有了历史性突破。2013年7月，国务院总理李克强在国务院常务会议上强调，要尽快推动创新公共服务提供方式，提供更好的公共服务，惠及人民群众、深化社会领域改革，加快服务业发展、扩大服务业开放。要推动政府职能转变，推进政事、政社分开，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。尤其是这些指导性的意见对政府购买哪些服务、如何购买服务等都做了规定和说明，对规范政府和社会组织的行为以及提高公共服务的质量起到了一定的作用，标志着政府向社会组织购买公共服务逐渐走向制度化。

（三）我国政府购买公共服务主要采取合同制、资助、项目申请等方式

目前，我国政府向社会组织购买公共服务主要采取了以下的购买方式：一是合同制，是指政府确定某种公共服务的数量和质量标准，将公共服务承包给私营部门或非营利部门，政府支付相应资金，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理，承包商按合同约定提供公共服务。这也是国外政府购买公共服务的主要形式。二是直接资助制，是指政府给予一定补助，鼓励企业和非营利组织从事公共服务，一般用于可以收费的准公共服务和产品的供给。这种补助可以降低公共服务的价格，使居民既能买到足够的公共服务，又不会超出实际购买能力。三是项目申请制。具体做法是：购买者设计特定目标的专项项目，面向社会公开招标，由招标者（即承接者）根据项目要求提供服务；或者由社会组织根据需求，主动向政府有关部门提出要求申请立项，经过评审后，以项目方式予以资金支持。北京市宣武区广外街道正是利用这种方式向社会组织购买养老服务。

二、我国政府购买公共服务“放”与“管”存在的主要问题

随着政府购买公共服务的快速发展，尤其是东南沿海发达地区取得了一定的效果。但由于我国起步较晚，相关法律制度建设还不健全，政府购买公共服务规模较小、程序不够规范、管理监督不协调等问题日益凸显。

（一）政府因治理理念的不同，放得不够，管得过紧

长期以来，万能政府的意识根深蒂固，政府的权力涉及到社会各行各业，一切社会事务都有政府管理。久而久之，万能政府所导致的社会问题日益凸显，陷入到什么都管，但什么都管不好的尴尬局面。并且，大多数公共服务通常由政府及所属事业单位垄断，没有形成健全的公共服务市场。事业单位改革推进多年，一些单位改制成为企业或实行了企业化管理，但仍依附于政府部门，受政府垄断及准入政策的影响，可提供公共服务的私人单位较少。加之受到部门利益的影响，许多部门对推进政府购买服务工作并不积极，每当增加新的公共服务事项时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，增加部门经费。从而，导致公共服务难以引进市场竞争机制。

（二）缺乏统一的购买标准，不明晰哪些该放、哪些该管

购买标准不够清晰，主要是指在政府购买公共服务的过程中，政府对于自己必须购买哪些服务、不需要购买哪些服务，尚缺乏明确的标准和规范。在实践中，有的社会组织几乎所有费用都由政府一揽子买单，政府支付了一些本来不应该支付的费用，甚至还有个别的提成回扣现象。在政府充分履行了自身基本职能，且财政能力允许的情况下，政府可以参与公共服务的提供，但问题在于如何度量政府是否充分完成了自身职能？政府是否会因为追求表面的锦上添花而忽略了基本职能？如果政府尚未提供基本公共服务供给，那么，政府向社会组织购买公共服务过程中的这种公私混淆，将可能导致另一种意义上的公共资源浪费。

（三）政府在购买公共服务实践过程中存在放之无度、管之无方的现象

政府在购买公共服务实践过程中，由于改变了提供公共服务的形式，在初级阶段，还难以将“放”与“管”两个轮子同时协调驱动，难免会出现一些地方政府以购买公共服务为推脱自身职责的借口，把“放权”变成“卸责”，把“改革”变成“撂挑子”。或者，在一些实施难度大，又难以出效果的领域，政府会借机脱身，甚至出现在某一领域开始出现毫无节制的开放，到后来问题越来越大，最后又用传统的方式控制死等。这一系列些问题都面临解决。在政府购买公共服务实践过程中，管理方式还存在诸多缺陷：其一，法律保障不到位。公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。《政府采购法》规定的范围虽然包括了服务领域，但一般仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。同时，公共服务购买与政府采购并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。其二，缺乏规范的购买程序。目前，我国政府购买公共服务普遍存在着购买程序不规范的问题，主要表现在政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高；政府购买公共服务过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。购买程序的不规范不仅严重阻碍了良好的外部监督机制的建立，而且也不利于公共服务供给主体多元化的早日实现，还在一定程度上打击了社会组织主动参与公共服务生产和提供的积极性。其三，评估监督体系不健全。政府购买公共服务的评价监管体系主要包括两个方面：一是效率评价体系，即投入一定数量的财政资金能否购买到最大量、最优质的服务，实现财政资金的最大边际效用。二是效果评价体系，是以公众满意度作为指标来测量政府购买公共服务的实际效果。但在实际操作中，政府在与服务生产者签订合同后，往往难以对合同的履行情况进行有效评价和监督。

三、政府购买公共服务实行有效“放”、“管”的对策建议

国民经济和社会发展“十二五”规划纲要明确提出：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”这是完善基本公共服务体系，满足人民群众日益增长的基本公共服务需求的重要举措。政府在此过程中扮演了多重角色，如何做到放管自如、放管有度、放管有方是政府购买公共服务能否走上良性发展道路的关键。

（一）深化改革，积极引入市场竞争，做到该放就放

李克强总理在谈到深化社会改革时讲道，触动利益比触动灵魂还难。因此，要做好政府购买公共服务项目，政府必须要有勇气、智慧、韧性去迈出改革坚实的步伐。健全的公共服务市场是推进政府购买公共服务的前提和条件。一是深化国有企事业单位改革，国有事业单位作为不以盈利为目的组织，在目前的公共服务供给领域具有重要地位。实施政府购买公共服务可以把国有企事业单位列为购买对象，但关键是进一步深化改革，特别是积极推进事业单位改革，使其成为独立的市场主体，参与公共服务领域的竞争。二是鼓励引导民间资本进入公共服务供给领域，公共服务行业一般具有业务分散规模小、收益低等特点，应通过降低准入门槛、税收减免、财政补助等方式，引导民间资本的参与，支持民办公共服务业的发展。

（二）制定统一的购买范围，明确“放”、“管”对象

在进行公共服务购买之前，政府首先要确定购买哪些服务。在购买时应该要遵循以下原则：一是有限性原则，即政府购买公共服务的范围是有一定限度的。并不是所有的公共服务都适合用购买的方式来提供，比如国防、义务教育、警察服务等非常重要的公共服务是不能委托给社会组织的，即使委托给他们，他们也没有能力很好地完成。而诸如医疗、养老、公共卫生、扶贫救助等公共服务项目就可以纳入购买内容，通过购买的方式交给社会组织来承担。二是满足公众需求原则。即在选择购买内容时，要以满足公众的需求为重要的参照标准，一切从满足公众的需求出发，真正做到为人民服务。三是动态性原则。政府购买公共服务的内容和范围并不是一成不变的，它应该是动态的，会随着社会经济的发展变化以及政府职能的转变、改革而相应地做出调整。

（三）完善政府购买公共服务法律体系，做到“放管”有据

政府购买公共服务是一个新兴的实践，在一定时期主要通过红头文件的方式加以规范，这具有一定合理性。但从长远来看，当前以其他规范性为主、以法律为辅的规制格局亟需改变，法律必须承担起相应的规制任务。首先，需要对《政府采购法》加以修订，确立其作为政府购买公共服务基本法的地位，通过修订《政府采购法》，明确购买公共服务的范围，社会组织承担公共服务职能的资质条件，社会组织信息公开义务的范围及界限等一般性规定。其次，对于不同类别公共服务类型，相关立法也应当就承担公共服务职能社会组织的人员配备、设施设备、组织结构等条件以及政府购买的具体程序，责任划分等加以明确规定。通过立法的程序，巩固政府放管的地位以及提供放管依据，规范政府在购买公共服务放管行为。

（四）建立规范的购买流程，做到放管有方

规范的政府购买公共服务流程是政府有效购买公共服务的重要保障，为了达到减少财政成本、提高公共服务质量和效率的目标，政府必须确立健全的公共服务购买流程。结合我国学者的研究，比较一致的认识是，政府购买公共服务的流程步骤应为：第一步，明确需求、制定规划。政府应该通过多种方式和渠道了解社会和广大民众的公共服务需求，制定出具有可行性的规划方案。第二步，公开招标、签订合同。首先，政府部门及时向社会公布政府购买公共服务的内容和资金预算，向社会公开招标。其次，政府秉着公开、公平、公正的原则对投标者的资质、服务能力等条件进行考核，从中选出最合适的承接者。最后，政府与中标的社会组织签订公共服务购买合同。第三步，项目实施、监督管理。作为承接者的社会组织应严格按照合同的相关规定进行公共服务的生产。

（五）建立完善的评价监督体系，做到“放管”有收

首先，建立政府购买公共服务的绩效评价体系。绩效评价体系主要包括以下两个方面：一是购买公共服务的效率评价体系。效率评价体系主要是对政府购买公共服务的效率进行评价，即评价购买一定数量的服务所付出的成本是否最少。二是购买公共服务的效果评价体系。效果评价体系主要看公众对社会组织所提供的服务是否满意，以此来检测政府购买公共服务的效果。其次，建立严格完善的监督机制。针对立项的购买项目，建立事前、事中、事后以及服务供需方、购买方相互制约的监控机制，形成内部监督、财政监督、审计监督以及社会监督相结合的监督体系。建立准入和退出机制，有关职能部门加强对购买服务机构和项目的日常监督和年度评估，严格服务标准，严格资金监管，规范工作程序，确保服务质量。

总而言之，政府购买公共服务是创新政府提供公共服务方式，能有效提高公共服务质量，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。但是，由于我国还处于探索实践阶段，经验匮乏，要形成完善的政府购买公共服务体系，不可能一蹴而就，还需要政府以及社会敢于转变思想观念，积极引入市场竞争，认真积累经验，制定切实可行的规章制度，建立完善的评价监督体系，坚持不懈地努力才能真正为社会提供良好满意的公共服务。

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