论学校办学自主权实现的政府责任*

●郭 凯

论学校办学自主权实现的政府责任*

●郭 凯

学校办学自主权不是校长办学自主权，也不是校长权力；不是纯粹的学校管理自主权，也不是纯粹的学校内部管理权；不是政府分权，也不是行政授权和行政委托。学校办学自主权是一种复合权利（力）、法定权利（力）和公共权力。政府在实现学校办学自主权中应该承担承认的责任、尊重的责任和保障的责任。

办学自主权；政府；责任

改革开放以来，学校要求“扩大”和“落实”办学自主权的呼声日益高涨，如何实现学校办学自主权，大家见仁见智，归结起来主要有两种观点，一种观点认为取决于学校外部的教育治理体系和治理能力的建设，更具体地说，主要取决于政府与学校关系的处理，另一种观点认为取决于学校内部治理结构和治理体系的建设，这是落实学校办学自主权的前提。其中更多的学者认为学校办学自主权的实现责任主要不在学校而在政府，本文循着这一思路，探讨两个高度关联的问题，一是学校办学自主权的性质，二是政府在实现学校办学自主权中究竟该承担什么样的责任或者义务。

一、学校办学自主权的性质

探讨学校办学自主权的性质是我们如何实现学校办学自主权的逻辑前提。学校办学自主权到底是什么，边界在哪，目前并不清楚，有的甚至比较模糊或者存在认识上的偏差，因此有必要对这一基础性的问题重新加以认识或澄清。

（一）学校办学自主权不是什么

学校办学自主权不是校长办学自主权，也不是校长权力。当前我国学校的领导体制是校长负责制和中共基层党委领导下的校长负责制，校长是学校的法人代表，因此个别学者特别是部分校长认为学校办学自主权就是校长的办学权力或者是校长权力。[1]尽管学校办学自主权中相当一部分权力是由校长来行使，但并非所有办学自主权都由校长直接行使，有些权力仍需由学校的一些内部职能部门或教师行使。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第四章用七条的篇幅规定了高等学校拥有招生权、学科专业设置权、教学权、科研开发和社会服务权、国际交流合作权、机构设置和人事权、财产管理和使用权。同时第四十一条规定了高等学校校长六个方面的职权，即学校发展规划、规章制度和年度工作计划制定实施权；组织教学活动、科学研究和思想品德教育的权力；拟订内部组织机构的设置方案、推荐副校长人选、任免内部组织机构的负责人的权力；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的权力；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产的权力；章程规定的其他职权。从上述的规定来看，很显然学校的办学自主权更为宏观，是学校作为法人所享有的权利，而校长的权力更为具体，是个人所享有的职权，两者之间虽有重叠，但并不完全相同。

学校办学自主权不是纯粹的学校管理自主权，也不是纯粹的学校内部管理权。应该来说，学校管理自主权并不等同于办学自主权，办学自主权的范围比管理自主权更宽，它不仅涵盖管理自主权，也包括教育教学自主权、科学研究（学术自由）权和服务社会的自主权。学校办学自主权不仅仅是纯粹的学校内部管理权，它还包括国家法律、法规的授权，因此学校不仅是一个管理主体，还是一个行政主体。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十八条规定，学校及其他教育机构拥有八项权利（力）：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招生学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的毕业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。这八项权力中，实际上可以分为两类：一类是学校纯粹的内部管理权，如组织实施教育教学活动等，另一类则是属于行政权力，如招生权、教师聘任和处分权、颁发证书权、学生处分权等，当学校行使这些权力的时候，具备明显的单方性、专属性、不对等性、强制性等特征。法律授予学校这些权力，表明学校是法律法规授权的组织，属于行政主体，田永案、刘燕文等案件都表明了这一点。

学校办学自主权不是政府分权，也不是行政授权和行政委托。一种通行的观点认为，要实现学校办学自主权，就得要求政府分权或行政授权。这种观点似是而非。学校办学自主权是学校及其他教育机构在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学、科学研究、服务社会，实施教育教学活动的一种资格和能力。这种权力是学校基于确保其正常的教育教学秩序和遵循教育规律的需要，是学校本身固有并按照法律所享有的一种权力。政府分权包括横向分权和纵向分权，横向分权是指权力在行政、立法和司法之间的分配，纵向分权是指政治权力、财政权力、行政权力等在各级政府之间分配。学校不属于政府部门，因此谈不上政府分权。行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主行动和处理行政事务，这种授权还是限于政府内部。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。从现行学校行使部分行政权力来看，如果行使不当或违法行使，承担法律责任的主体并非行政机关而是学校，由此可以看出学校的行政权力也不是基于委托。

（二）学校办学自主权是什么

学校办学自主权是一种复合权利（力）。首先，学校办学自主权既是一种权力，也是一种权利，这是由权力与权利的关系所决定的。学校办学自主权作为一种权利，要求相关义务主体必须承担相应的义务和责任，这种权利实现之义务主要指向于政府，在日常教育生活中，我们经常听到或看到学校办学自主权受到政府干涉、侵犯或损害的情况。学校的招生、财务、人事等权利有时却会受到政府的干预甚至侵犯，因此实现学校办学自主权，必然要求政府不干预、不侵犯、不损害学校办学自主权。学校办学自主权作为一种权力，主要指向于学校内部的师生员工。为了维护学校的正常教育教学秩序和促进学生身心全面发展，一方面它要求师生必须服从学校的领导和管理，另一方面它又要求这种权力的行使以不得损害和侵犯师生的基本权利为底线。这对于政府来说，当学校行使办学自主权损害或侵犯到师生员工的基本权利，政府必须监督乃至保护。其次，学校办学自主权的一部分属于学校内部管理权力，一部分兼有行政权力的特点。毋庸置疑，学校办学自主权的大部分都属于学校的内部管理权力，这种权力为一般社会组织所拥有，同时学校也有一部分办学自主权带有明显的行政权力的特点。

学校办学自主权是一种法定权利（力）。学校办学自主权是一种按照法律规定而享有的权利（力）。尽管我们经常说学校应该有这样或那样的办学自主权，但是这种权利仍然停留在应然层面，真正要落实办学自主权，必须得有法律的规定，否则这种权利就缺乏合法性。当前我国《教育法》和《高等教育法》对学校和高等学校的权利做出了基本规定，但是这种规定非常笼统，仍不明确，经常导致学校办学自主权的虚置，比如《高等教育法》规定了高等学校享有八个方面的自主权，虽然说是学校的自主权，但是学校有时候感觉仍不“自主”，为什么会出现这种情况？乃因为这些自主权并不具体，比如学校办学自主权的范围、程度和行使方式都是不明确的。特别是有些权利，政府与学校存在交叉或重叠的地方，一旦政府与学校的权力边界没有明确规定，那么权力扩张性的特点就会尽显，正如孟德斯鸠所说的那样，“有权力的人们使用权力一直到遇到有边线的地方才休止”。[2]这种边界的不确定往往会导致处于优势地位的政府随意地干预学校的一些内部事项。按照“有权利必有救济”的原则，学校办学自主权的实现必然离不开法律救济，遗憾的是，当前学校办学自主权的救济途径基本没有规定，一旦学校办学自主权受到侵犯或损害，无法获得相应的救济。同时学校办学自主权作为一种法定权力，在学校内部主要指向师生员工，其行使程序和方式也应该为法律所规定和公开，这也是政府监督学校办学自主权行使的法律依据。学校办学自主权的内容和行使方式如果不具体、不明确，就很容易导致师生员工的合法权益受到侵犯，政府也很难按照合法性原则、合理性原则和正当程序原则对学校行使办学自主权进行有效监督。

学校办学自主权是一种公共权力。从学校办学自主权的来源来看，正如卢梭所说的那样，它来自于人民的让渡，更具体地说，它来自于教育利益相关者的让渡，特别是家长、学生和教师的让渡。从学校办学自主权行使的最终目的来看，它不是为了某个学生和教师，而是为了使全体教师、学生和学校都能得到发展。这种权力尽管是公共权力，但它还得由作为法定代表人的校长或者学校其他人员来行使，这种权力公属与私掌的矛盾，决定了它的行使必须受到一定的限制、约束和监督，否则权力的行使可能会走向它的反面，不是促进教育事业发展的工具，而是有可能成为握权者谋取私利的手段。学校办学自主权在学校范围内还具有一定的支配性和强制性，根据办学自主权，学校依法可以要求师生做什么或者禁止师生做什么，必须服从而不得违反，否则学校则可以对违反国家法律法规和校纪校规的师生给予一定的处分。一方面我们强调要“扩大”学校办学自主权，但是另一方面我们又要“规范”学校行使办学自主权。众所周知，近年来学校行使办学自主权经常存在不规范的现象，学生的受教育权、教师的基本权利受到侵犯的情况时有所闻。这就要求必须对这种权力进行有效的“监督”。应当指出，学校办学自主权作为一种公共权力，它与政府的公权力有一定的区别，一旦法律明确规定了学校办学自主权的法律性质，那么这些权力就与政府的公权力产生一定的分离，政府要求学校必须合法正当地行使。[3]

二、学校办学自主权实现的政府责任

从上述对学校办学自主权的性质分析来看，学校办学自主权的实现与政府高度相关。正因为如此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）、《全面推进依法治校实施纲要》等一系列教育政策文件提出要“扩大”和“落实”学校办学自主权，也都是指向于政府的。但是如何“落实”，语言不详。《教育法》、《高等教育法》等法律对学校拥有的办学自主权做出了规定，但是这两部法律对相关义务主体包括政府的责任没有做出任何规定。因此我们有必要对实现学校办学自主权的政府责任谱系及其实现路径进行探讨。

（一）承认的责任

这是政府在实现学校办学自主权中的第一层次的责任。一种流行的观点认为，要落实和扩大学校办学自主权，政府就应该放权和分权。政府为什么要放权，它的依据是什么，如果没有法律规定，今天政府可以“放权”和“分权”，明天政府随时有可能将权力集中和收回，我国教育发展的历史表明了这一点。因此学校办学自主权不应是政府想放就放，想收就收，而是应该由国家的法律予以明确规定，只有将学校办学自主权在法律层面进行明确具体的规定，政府予以充分承认，这种权利才有可能得到实现。否则政府始终会认为，下放学校权力是一种施舍或者恩赐，不下放学校权力乃因为这种权力并不属于学校而是属于政府。当政府存在这种心理的时候，即使它将权力“放”给学校，它始终又会担心学校能不能恰当地行使，一旦学校在行使这种权力的过程中出现一些差错或问题，这种权力随时会面临被上收的可能。我们经常强调政府权力要下放，实际上每次一下放，然后再上收，政府集权不仅没有松动，而是得到进一步强化，导致学校办学自主权得不到实现甚至出现自主权萎缩。说到底，实现学校办学自主权，首当其冲的要求我们必须改变传统的行政思维方式或者管理思维方式，取而代之以法律思维的方式，以法律确认学校办学自主权。

我们不能不承认我国相关的教育政策法规对学校办学自主权的规定已经做出了很大努力，但是这些规定依然存在一些问题。一是对学校办学自主权的规定存在虚化的现象。《教育法》第二十八条规定了学校拥有八项权利，《高等教育法》第四章规定了高等学校的办学自主权，这些规定显示了学校至少拥有哪些办学自主权，但是学校如何行使这些办学自主权没有任何规定。这就容易导致规定的权利有可能会落空或虚化的情况。如学校的招生权、颁发证书权等，政府主管部门也会有此方面的权力，存在一些交叉，如果法律或法律实施细则不仅规定这些权利的内容，而且还进一步规定行使的程序和方式，那么既可以防止政府主管部门越权干预，也可以让学校非常清楚地知道如何行使权利。《纲要》要求“落实和扩大学校办学自主权”，并指出“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。《全面推进依法治校实施纲要》则重申了要“切实落实和尊重学校办学自主权”，要求政府切实转变对学校的行政管理方式，严格依法行政，按照法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，规范行政权力的行使。同时强调政府要从具体的行政管理转向依法监管、提供服务转变，减少过多、过细的直接管理活动。可以说，这些规定更多的是一种对学校办学自主权的宣示，对于如何落实学校办学自主权的规定语言不详，实际内容和可操作的办法不多。二是对与学校办学自主权相对的政府权力没有做出规定，政府权力的范围不清晰，尤其是政府在对学校行使监管权力时，这些权力行使的程序不明确，同时也没有就政府对学校的监管权力做出一些禁止性规定。为什么要强调政府权力的约束和限制？因为政府权力的约束和限制，本身就意味着对学校办学自主权的尊重与承认，否则学校办学自主权有可能会陷入被政府权力侵犯的危险之中。三是没有设定学校办学自主权的法律救济途径。没有救济，就没有权利，因此必须为学校办学自主权设定必要的相应的法律救济途径。

（二）尊重的责任

这是政府在实现学校办学自主权中的第二层次的责任。这种责任要求当学校办学自主权一旦为法律所规定，政府就不得干涉、限制、妨碍、侵犯和损害，必须对政府的权力进行约束和限制。这是政府之于实现学校办学自主权的不作为的消极义务，换言之，学校办学自主权是一种免于政府干涉、妨碍、侵犯和损害的自由和权利。

依法行政是行政权尊重义务的最基本要求，行政权与行政机关对基本权利的尊重义务主要表现为行政机关不得在法律尚未作出规定情况下直接作出规定或采取行为，侵犯基本权利与自由。[4]对学校办学自主权的尊重责任首先要求行政机关依法行政，依法行政原则包括法律创制、法律保留和法律优越。其中法律创制是指法律对行政权的运作具有绝对有效的拘束力，政府在行使行政权力时不得超越于法律规定之外，即无法律规定不得而为之，也就是说政府必须严格按照法律的规定来行使行政权力。除此之外，为实现学校办学自主权，行政机关还必须遵循行政法的其他基本原则。这些原则包括越权无效原则、比例原则、正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则、行政公平原则等。越权无效原则是指行政机关必须在法定范围内行使行政权力，一切超越法定权限的行政行为无效。比例原则则强调行政机关实施行政行为、行使行政权力时必须兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，尽可能使目标和权益处于适度的比例。政府在对学校行使监管权时，一方面要考虑采取有效的手段来达成行政目标，另一方面当有多种手段可供行政机关选择时，行政机关应该选择一种尽可能使学校权益受损最小乃至不损害的手段。正当程序原则要求行政机关在实施行政行为时必须说明理由，给相对人陈述和申辩的机会，在牵涉到相对人重大权利或基本权利方面甚至要举行公开的听证会。[5]

尊重学校办学自主权除了要求政府遵循行政法的基本原则，同时也一定要让干涉、妨碍、侵犯和损害学校办学自主权的政府及其相关责任人受到法律的制裁，否则政府的尊重责任也会落空。法理学告诉我们，法律规范如要得到执行，必须具备三个彼此关联、必不可少的要件，一是假定，即法律规范适用的条件和范围，二是处理，即行为准则，也就是法律规范要求的作为与不作为，三是奖惩，即人们作出或不作出某种法律规范规定的行为时，在法律上引起的后果。当前国家相关法律规定了学校享有办学自主权，与此相对应的政府到底应该做什么、不做什么，并未规定，更为要紧的是，当这种办学自主权受到政府侵犯时政府应该承担什么样的法律责任根本亦未规定。应该说，强调落实和扩大学校办学自主权的法律和政策文件已经不少，为什么总是很难落实到位，其中很重要的一个原因是政府干涉、侵犯和损害学校办学自主权不能和没有受到法律制裁。因此落实学校办学自主权，需要国家对相关法律法规进行修改和完善，规定政府侵犯办学自主权所应负的法律责任。

（三）保障的责任

这是政府在实现学校办学自主权中的第三层次的责任。学校办学自主权的实现仅仅依靠政府的不干涉、不妨碍、不侵犯、不损害是远远不够的，它还必须要求政府采取积极措施，为学校办学自主权的实现提供和创造各种有利条件与环境，这是政府在实现学校办学自主权中的保障责任，也是政府之于实现学校办学自主权的作为的积极义务。

《纲要》指出，政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。这表明政府的角色不仅是一个监督者，也是一个服务者。政府只有扮演好这两种角色，才能充分保障学校行使好办学自主权。首先政府是一个服务者。作为服务者，政府必须改变传统的“管”的思维方式，从直接管理走向宏观管控。政府作为监管者，手中掌握着大量的资源，这些资源不能成为政府直接插手学校事务的工具和手段，而应该成为学校行使办学自主权的重要资源和条件。政府对学校提供的资源包括物质资源、制度资源和服务性资源。物质资源最主要的是教育经费，它是学校行使办学自主权的物质基础，制度资源主要包括国家的教育法规和教育政策，它是学校行使办学自主权和界定政府权力边界的重要依据和标准，服务性资源包括政府提供的教育信息、教育咨询、教育规划、教育培训等，它是学校行使办学自主权的重要条件。《纲要》在《高等教育法》的基础上，第一次提出了高等学校拥有自主制定学校规划并组织实施的权利、自主确定内部收入分配的权利、自主管理和使用人才的权利，这些权利恰恰是学校最核心的权利。政府要为学校行使这些办学自主权提供足够的教育经费、实物资源、制度资源和服务性资源。其次学校同时也是学校办学自主权行使的监管者。历史上我们曾经陷入权力收放的恶性循环，实际上政府扩大学校办学自主权本身没有错，问题的关键在于政府缺乏必要的适当的监管。政府既不能不管，也不能乱管。我们经常说政府应该管好该管的，不要管不该管的。什么是该管的？我们认为政府应该管好办学的方向，要真正使教育为培养人才服务，教育为我国社会经济发展服务，同时要求学校真正按照教育发展规律和人才培养规律行使办学自主权，怎么样管好方向，最主要的就是“定规则”。什么是不该管的？我们认为凡是学校怎么发展、教师如何发展、学生如何培养等学校内部的事务都应该由学校来管理，政府不应该干涉或直接管理。当前无论是高等学校还是中小学校，他们都感觉到学校的一些核心办学自主权并不充分，比如学校人力资源管理的权利，高等学校教师职称的评审和职务聘任，政府人事部门和教育行政部门都要管，每所学校教师的职务数量比例都框得死死的，政府不仅定职务评审的标准，而且直接组织职务评审，许多中小学教师的录用直接由教育行政部门说了算，不想要的出不去，想要的却进不来。政府如何监管？还得回到依法行政的轨道上来，政府行使监管权必须遵循“法无授权即禁止”的原则，即政府监管什么、不监管什么，都由法律说了算。近年来中央和地方政府都在不断削减行政审批事项，同时公布保留的行政审批事项，凡是保留之外的一律不得设立审批，这实际上是在对行政权力进行约束和防止行政权力的滥用，同时也是对权利的一种保护。政府只有做到依法监管，才能保障学校合法行使办学自主权和有效防止政府监管权的滥用。除此之外，政府还应该是一个保护者。也就是说，当学校办学自主权受到政府之外的其他组织或个人的侵犯和损害，政府应该承担起保护学校办学自主权合法行使、免受侵犯和损害的责任，这种保护也是政府保障责任的一个很重要的组成部分。

[1]多篇论文都持此种观点。如肖啸空.理顺政校关系，落实办学自主权[J].继续教育研究，2001（1）；朱正威.扩大学校的办学自主权势在必行[J].人民教育，1993（1）.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深译.上海：商务印书馆，1961.156.

[3]毕颖慧.我国高等学校办学自主权的法学透视[J].理论学刊，2007（10）.

[4]杜承铭.论基本权利之国家义务：理论基础、结构形式与中国实践[J].法学评论，2011（2）.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011.67-77.

（责任编辑：曾庆伟）

*本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划2011年度一般项目《安全视野下的义务教育学校规模研究》（项目编号：GD11CJY05）和2012年度教育部人文社会科学研究规划基金项目《安全视野下的义务教育学校办学规模研究》（项目批准号：12YJA880036）的阶段性成果。

郭 凯/广东第二师范学院教育学院教授，副院长，教育学博士。主要从事教育政策、教育法规和学校管理研究