行为不良和违规青少年教育管理的法律问题思考

●王汩宝

行为不良和违规青少年教育管理的法律问题思考

●王汩宝

现行法律关于行为不良、违法违规青少年教育管理的规定中，存在问题不少，主要表现在：过于重视违法犯罪青少年的处理，忽视违规违纪青少年的管理；过分重视强调对于学生做出结论性、结果性、静态性的评价，缺少程序性、进行性、动态性的指导；过于强调对于学生的关心、爱护、尊重，忽视对于学生的强制性教育和管理；过于重视实体性问题，忽视程序性问题；法律法规间的配套不够，缺少对于某些法律条款、名词、术语的权威性解释。完善对于行为不良、违规青少年的教育管理，应当在加大教育法律法规的宣传力度；加快有关法律法规的立法和完善；科学合理地限制对于青少年某些权利的保护，增加学校老师在青少年教育管理中的责任与权力等方面下功夫。

法律；青少年；行为不良；教育管理

2014年11月20日，大河报同时播出两则新闻，一则说的是南阳市三中13岁女生晨晨（化名），在数学模拟考试期间，被数学老师“发现认定其作弊，而且不听任何解释，立即让她搬着凳子到教室外面考试。在教室外面，被清出考场的5名男生对她进行了嘲笑。晨晨当天中午回到家，哭着饭也不吃。下午1时许，在距离家门口300米远的一栋民宅前，被人发现从4楼坠下，当场昏迷，被送往医院抢救4天，于11月18日凌晨死亡。”另一则说的是“焦作市万方中学初三女生瑶瑶（化名），因前日家庭作业没做完，11月10日在学校被罚站一天，当晚放学回家后，就从自家的7楼跳楼而亡。”

两朵小花还未绽放就已凋零，带给家长和社会无限的悲伤和不尽的惋惜。虽然类似这样的新闻信息早已不会如前些年那样夺人眼球、引发社会的轰动效应了，然而，在尊重和保护人权、依法治国的社会大环境下，面对着学生家长“一个劲向学校老师讨要说法”以及学校老师“苍白无力的”辩驳，每一个教育或法律工作者都应站在对未来、对国家、对民族负责的高度，从现行法律的实际状况着眼，对于学校老师究竟应该如何教育管理行为不良或违反了中小学生日常行为规范（简称“违规”）学生的问题，进行深刻地反思。

一、现行法律关于行为不良、违规青少年教育管理的一些主要规定

（一）对于行为严重不良青少年的教育管理，主要直接体现在现行法律关于违法犯罪青少年的处罚、管教等条款中

《中华人民共和国刑法》第十七条：“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚”“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”

《中华人民共和国治安管理处罚法》第十二条：“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”

《未成年人保护法》第二十五条：“对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育。”

《预防未成年人犯罪法》第三十四条规定，“本法所称‘严重不良行为’，是指下列严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为：（一）纠集他人结伙滋事，扰乱治安；（二）携带管制刀具，屡教不改；（三）多次拦截殴打他人或者强行索要他人财物；（四）传播淫秽的读物或者音像制品等；（五）进行淫乱或者色情、卖淫活动；（六）多次偷窃；（七）参与赌博，屡教不改；（八）吸食、注射毒品；（九）其他严重危害社会的行为。”第三十五条：“对有本法规定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。”

（二）对于违规青少年的教育管理，主要体现在现行法律有关学校老师对于学生的权利、职责上

《中华人民共和国教育法》第二十八条：“学校及其他教育机构行使下列权利：按照章程自主管理；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书。”第二十九条：“学校及其他教育机构应当履行下列义务：遵守法律、法规；维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利。”

《中华人民共和国教师法》第七条：“教师享有下列权利：进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩。”第八条：“教师应当履行下列义务：遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。”

《中华人民共和国未成年人保护法》第十八条：“学校应当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生，对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助，不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生。”

（三）对于行为不良，违规青少年的教育管理，还包括在下列行政法规、规章的以下条款中

《义务教育法实施细则》第二十二条：“实施义务教育学校的教育教学工作，应当适应全体学生身心发展的需要。学校和教师不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为；对品行有缺陷、学习有困难的儿童、少年应当给予帮助，不得歧视。”

《中小学德育工作规程》第二十七条：“中小学校应当严肃校纪。对严重违反学校纪律，屡教不改的学生应当根据其所犯错误的程度给予批评教育或者纪律处分，并将处分情况通知学生家长。受处分学生已改正错误的，要及时撤销其处分。”

《普通高等学校学生管理规定》第十六条：“学生严重违反考核纪律或者作弊的，该课程考核成绩记为无效，并由学校视其违纪或者作弊情节，给予批评教育和相应的纪律处分。”第十七条：“学生不能按时参加教育教学计划规定的活动，应当事先请假并获得批准。未经批准而缺席者，根据学校有关规定给予批评教育，情节严重的给予纪律处分。”

《高等学校校园秩序管理若干规定》第十八条：“对违反本规定，经过劝告、制止仍不改正的师生员工，学校可视情节给予行政处分或者纪律处分；属于违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；情节严重构成犯罪的，由司法机关处理。”

二、现行法律法规关于行为不良、违规青少年教育管理规定中存在的问题

（一）过于重视违法犯罪青少年的处理，忽视违规违纪青少年的管理

对于违法、犯罪等“有严重不良行为的未成年学生”，目前我国有关法律明确规定“责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”“按照有关规定将其送专门学校继续接受教育”“学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教”，从而不仅赋予学校、家长等对于这部分学生的“管教”的职责，而且明确了“在必要的时候”国家对于这些青少年予以“收容教养”的强制措施。但对于大量存在于校园，比如撒谎、打架、滋事、小偷小摸、损坏他人财物、考试作弊、不完成作业、迟到、顶撞老师、欺负同学等构不成犯罪违法，也谈不上行为严重不良，但明显违反中小学生日常行为规范的青少年学生，法律法规仅仅赋予学校、老师以“耐心教育”“帮助”的职责。不仅如此，法律还要求教师“不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生”“不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为”等等。如此，在法律上，如果老师对于这部分学生“耐心”不够、“教育”无效、“帮助”无果，那事实上的后果，要么只好放弃，要么就是越过法律和政策的“高压线”，从而将老师置于要么违背职业良心，要么触犯法律政策的两难境地。

（二）过分重视强调对于学生做出结论性、结果性、静态性的评价，缺少对学生进行管理、教育、批评、惩戒等程序性、进行性、动态性的指导

学校之于学生的权利，无论是在广义法律的层面上还是狭义法律的层面上，仅仅包括学校之于学生的学籍管理权、奖励权、处分权、颁发学业证书权。从实际情况来看，基本都是在学期、学年即将结束的时候，以各种“登记表”“评语鉴定”“荣誉称号”“毕业证”的形式，对于学生在校的综合或单项的表现做出结论性、结果性、静态性的评价。老师之于学生的权利仅仅包括学生学习和发展的指导权、学生的品行和学业成绩的评定权、进行教育教学活动权。而对于经常性的、众多的、需要立即或尽快予以解决的学生违反学校规章制度、违反中小学生守则、违反中小学生日常行为规范等情形，却没有赋予学校老师相应的、明确的、具体的、足够的权利来处理。如此，在以人为本、法律至上的当今社会，如果学校老师对于学生的违法违纪问题，依据“传统习惯”“思维惯性”“职业良心”而冒然进行处理，对学生说了什么或做了什么，则不论学校老师的出发点多么美好，理由多么正当，过程多么美妙，工作多么需要，方式多么恰当，方法多么正确，其结果很可能是出力不讨好，好心没好报。一旦学生因此或虽非因此，但恰好在此期间“自杀”“伤残”“离家出走”“哭闹”甚至“不高兴”“不开心”，而家长也因此怪罪于老师，认为老师说多了，说重了，说错了，对学生进行了体罚或变相体罚，或多或少伤害了孩子的自尊，侵犯了孩子的合法权益，向法院提起诉讼或有关部门进行控告，则学校老师就难以在法律上为自己的这些“管理”“教育”“批评”等行为找到法律上的明确的依据，从而很有可能承担败诉、赔偿、道歉或下岗、待岗、取消教师资格等一系列后果。

（三）过于强调对于学生的关心、爱护、尊重，忽视对于学生的强制性管理和教育

目前我国的教育法律都强调“应当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生”；“关心、爱护全体学生，尊重学生人格”；“关心爱护全体学生，平等对待每一个学生，尊重学生人格”；“不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为；对品行有缺陷、学习有困难的儿童、少年应当给予帮助，不得歧视”；“对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助，不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生”。我们说，青少年作为未成年人，确实需要全社会给予更多的关心、爱护和尊重，但是，也必须看到，青少年正处于生理、心理的成长时期。他们渴望独立，喜欢猎奇，追求冒险，不甘平静和顺从，但又缺乏社会经验和知识，自我认识、辨别和控制能力差。无论是从保障教学秩序，完成教育任务、达到教育目标的角度，还是从加快青少年的社会化、促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展，培养社会主义事业接班人的角度看，青少年更需要成人社会对其进行必要、及时、恰当的教育管理。面对层级不断升高、人数越来越多的中小学生违法违纪状况，如果学校老师没有一些“硬梆梆”“实在在”权力，不能根据实际情况，开除、劝退个别多次严重违反校规校级的学生，责令一些学习习惯不好、成绩太差、远远跟不上正常教学进度的学生留级、降级，不能适时、适地、适情、适度地批评、惩戒惹事生非的学生，面对一而再，再而三违规犯错的学生只能一味地进行“教育”，“帮助”，那么其结果只能是放纵某些学生的任性，助长个别学生的戾气，最终危害青少年群体或自身长远的健康发展。

（四）过于重视实体性问题，忽视程序性问题

程序性法律规范指以保证权利和义务得以实现或职权职责得以履行的有关程序为主的法律。目前教育方面的法律法规中，有关学生教育管理方面的一些条款基本都是实体性的规定，没有或很少见到程序性规定。如教师法规定“制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。”但在由谁来认定、怎样认定某一行为是“侵犯学生合法权益的”或“有害于学生健康成长的”；应该在什么时间、场所、情形下制止“侵犯学生合法权益的行为”；怎样批评和制止“侵犯学生合法权益的行为”等具体程序性问题上，无论是法律的层面还是法规、规章的层面，却没有片言只语。在这种情况下，作为老师，尤其是法制意识比较强的老师，即使主观上想着去制止明显有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制明显有害于学生健康成长的现象，但碍于一系列程序性法律问题不明确，担心自己的一些行为，哪怕在某些问题上只是简单地“问一问”、“看一看”、“说几句”，都有侵犯学生的隐私权、名誉权、人格尊严权、恋爱权、交往权、受教育权、通讯自由权之嫌，从而导致个别学生离家、出走、自杀等严重后果。如此，有可能使得法律的一些实体性规定的贯彻落实，大打折扣，甚至于流于纸上，形同虚设。

（五）法律法规间的配套不够，缺少对于某些法律条款、名词、术语的权威性解释

改革开放至今，有关教育方面的法律、法规、规章已经有200多部。其中一些法律经由原立法机关进行了修订，一些法律经由地方立法机关进行了补充。但放眼看去，关于学校老师的权利、职责；关于学生的教育、管理；关于违反校规校纪学生的惩戒、处理等部分，却没有什么质上的或量上的变化。我们说法律解释是将抽象的法律规范适用于具体的法律事实的必要途径，是弥补法律漏洞的重要手段，也是调节法律的稳定性与社会的发展变化之关系的媒介。由于有关权威机关没有立法上的跟进，适时地对现行的某些法律规范、法律条文的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等，作出科学的、明确的、清楚的说明、解释、界定，从而导致学校老师、学生家长、官员甚至法官在某些法律条款、法律术语、法律名词的理解和适用上，以我为主，各说各话，自以为是。从近几年的学生管理实践来看，最容易引起歧义和争论的是“禁止体罚、变相体罚以及其他侮辱人格尊严的行为”、“学校应当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生，对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助，不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生”等条款，以及其中的“体罚”“变相体罚”“关心”“爱护”“耐心”“帮助”“教育”等名词术语。这些问题的存在，使得一些老师在如何管理班级、怎样处理违规学生问题时常常犯叽咕，伤脑筋，战战兢兢，如履薄冰。

三、完善对于行为不良、违反规范青少年进行教育管理的对策

（一）加大教育法律法规方面的宣传

教育法律法规的作用包括维护教育教学的秩序；确认学校、老师、学生的权利义务；提供学校老师行使权力的法律根据；制约学校老师滥用权力或不尽职责的行为；预防教师与学生之间、学校跟家长之间的争端；制裁老师、学生的违法违规行为。实践中，一些人只看到法律的强制作用，认为教育法律的强制性条款太少，有教育活动“无法可依”的感觉。一些人对教育法律的执行力理解不够，没有看到教育法律的执行是立法、执法、司法等多方面共同努力的结果，幻想着单靠学校老师以及教育行政机关来执行教育方面的法律。一些人没有看到现实教育的多样性，忽视了法律广泛性和普遍适用性的要求，幻想着法律能把所有的教育问题都一一列举出来。一些人片面夸大《宪法》《刑法》《民法通则》等关于人权保护的一些原则性规定，缺乏对于《教育法》《教师法》等教育法律的全面了解，对于师生关系不能有一个正确的认识。

当前和今后一个时期，在加大教育法律的宣传力度方面，一是要突出依法治国、依法执教的重要意义、主要内容、核心要求的宣传，进一步凸显教育法律在教育改革和发展中的地位，提升教育法律在教育工作者心目中的指引、预测、评价作用，消除人们在有关教育法律问题上模糊、错误的认识。二是要加大《教育法》、《教师法》等教育法律在全社会的宣传，在深化“法律面前人人平等”、“国家尊重和保护人权”等宪法条款以及“当事人在民事活动中的地位平等，”“公民的民事权利能力一律平等”等民法条款同时，进一步突出学校老师跟学生之间的管理与被管理者、教育者与被教育者的行政关系。

（二）加快教育方面有关法律法规的立法和完善

改革开放以来，我国的教育法律制度从无到有，已初步形成比较完善的教育法律体系。但从整体上看，教育法制建设还不能完全适应国家整体法治推进和教育改革发展的步伐和需要。

今后一个时期，加快教育方面法律法规的完善，一是要增加教育法律的数量，尽快制定一些学生教育管理方面的新法，以新的法律规范来规范学校对于学生的管理教育行为，促进学校合法而自由地实施教育教学活动，保护学校、教师以及学生的合法权益，维护学校教育教学的良好秩序，解决好违规违纪学生的管理、教育问题。二是对已有的一些教育法律要进行必要的修订，增加程序性的内容，努力使教育法律法规更好应对我国政治经济文化的发展以及世界形势的变化，更好地应对当前我国青少年发展的新情况、新问题、新特点。

（三）科学合理地限制对于青少年某些权利的保护，增加学校老师在青少年教育管理中的责任与权力

青少年的成长受到来自学校、家庭和社会各个方面的影响。青少年的教育管理只有家庭、学校、社会三个方面形成合力，才能产生最佳效果。但是，在社会、家庭、学校这三个教育因素中，学校教育是唯一一个有目的、有计划、有教材、有专门的教育时间和教育活动的教育过程，是一种主动、积极的教育，在青少年成长中起着主导作用。

要优化学校育人环境、发挥学校教育主渠道和教师的主导作用，一是要加大对学校的法律保护力度。学校攸关国家教育，攸关民族素质，攸关物质文明和精神文明建设。要通过立法，凸显学校独特的性质、使命和社会地位，保护学校的合法权益。二是要进一步提高教师在国家、社会、学校中的地位，重新恢复和树立教师在国人心目中的“师道尊严”地位。在老师与学生的关系上，除了明确管理者与被管理者、教育者与被教育者的关系之外，还应确立特殊的监护者与被监护者的关系，赋予老师对于在校学生更多的管理教育甚至惩戒的权利和职责。三是要针对未成年人的特点，对青少年某些权利尤其是平等权、隐私权等内容予以必要的、科学的、合理的限制，不能无视青少年发育、发展的实际而妄谈对于青少年权利的保护。要在法律上明确规定教师的民事、行政责任免除条款以及不予受理的学生诉老师、学生告学校案件，减轻有关诉讼中学校老师的举证责任，为教师严格执教创造宽松的社会环境。

（责任编辑：金传宝）

王汩宝/青岛市团校讲师