税收法定:全面推进依法治国的关键

税收法定原则，称为税收法律主义，强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。税收法定原则产生于英国，发展于美国。目前来看，完备的税收法定体系已经成为当代市场经济国家普遍实行的重要宪法原则。

我国税收法制建设自1949年中华人民共和国成立以来取得了很大成绩，但发展历程比较坎坷，目前尚需进一步完善。一是税收立法级次不高。税法作为和人民财产权直接相关的法律，应主要由立法机关制定，这也是税收法治发达国家的通行做法。从我国整个税收法律体系看，由全国人大及常委会立法制定的税收法律有个人所得税、企业所得税、车船税法和税收征管法，而大部分税法条例是由全国人大及常委会委托国务院制定的。二是税法结构不健全。具体体现为在税收法律体系中居于核心地位、起统领作用的税收基本法(或税收通则法)的缺失。在税收实体法领域，也存在诸多缺失，有些税种目前还没有依法开征。在税收程序法领域，如税务代理制度立法层次低。总之，无论在税收实体法还是税收程序法方面，都需要进一步完善。三是税收司法体制薄弱。当纳税人与税务机关发生纠纷时，税收法律通过法律程序解决的途径还不畅通，法院权威性不强，纳税人的权益保护措施还不充分。

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了落实税收法定原则。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会三次会议通过的《关于修改(中华人民共和国立法法)的决定》第八条(六)规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能制定法律。这突出彰显了税收特殊重要的地位和作用。

当前，落实税收法定原则，要着力加强三大体系建设：

一是完善全国人大及其常委会税收立法体系。全面落实税收法定原则力争在2020年之前完成，距离现在只有5年时间，税制改革作为深化财税改革的重大任务，正在加快推进。因此，对于新开征的税种，要通过全国人大及其常委会制定税收法律，不再出台新的税收条例。与税制改革相关的税种，要配合税制改革，适时将条例上升到法律，并相应废止相关的税收条例。其他不涉及税制改革的税种，要根据需要和工作进展，按照积极稳妥、有序、先易后难的办法，将相关税收条例上升到法律。

二是完善财税机关执法解释体系。要根据税收法定的原则，规定财政部和国家税务总局的税收立法权限和税收解释权限。要改变税务部门既当征收员，又当裁判员，大量地发布解释性文件的做法。要适当给予税务机关一定的解释空间，即税收剩余立法权，但要有限制的措施。广泛听取公民意见，争取广大人民群众的支持，形成合力推进税收改革。

三是完善司法机关审判体系。赋予司法机关对税收案件的审判权限和解释权限，加强与纳税人和财税机关的协调机制，保障国家利益和公民利益的平衡机制。对于税收违法的，由司法机关追究责任。

(作者系湖北省财政厅纪检组副组长，监察室主任)