大学章程研究：必要性、内涵与实践问题

广东警官学院 甘慧珊

“章程”一词在《现代汉语词典》中的解释为“机关团体拟定的书面法规、条文”。大学章程是根据国家法律法规和相关规定，按照一定的程序，对高校的办学目标、高校及其利益相关者的权利义务、治理体制、教学科研活动、财务资产等基本问题作出全面规定的规范性文件。近年来，国家大力推进依法治国进程，大学章程作为高校制度建设重要部分，其建设工作近年来逐步推进。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，指出要加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。2011年，教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》对章程内容、制定程序、核准程序做了明确规定。截止至2014年，全国教育部75 所直属高校中，已有47 所章程通过核准并发布，而2007年，教育部直属高校中只有10 所报送了已制定的章程。此外，教育部在《2015年工作要点》中提出：“加快现代学校制度建设，推动所有高校完成章程制定工作，实现一校一章程。”那么为什么要制定大学章程？大学章程的内涵是什么？大学章程实践过程中需要注意哪些问题？这是探讨的重点问题。

一、制定大学章程的必要性

1.制定大学章程是依法治校的要求。2014年，中共中央强调要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面推进依法治国是国家治理的基本方略，依法治校是依法治国的重要元素，是建设法治国家的必经途径 。《中华人民共和国教育法》规定，设立学校及其他教育机构，必须具备的基本条件之一就是有组织机构和章程。大学章程是现代大学制度建设的重要内容，是具有法律效力的规范性文件。2012年，教育部《全面推进依法治校实施纲要》 提出，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”

2.制定大学章程是实现高校自治的保证。《中华人民共和国教育法》规定，学校及其他教育机构行使按照章程自主管理的权利。大学办学自主权是高校自治的前提，而大学章程是高校自主办学的法律基础，通过制定章程，明确和细化高校的办学自主权，引导政府对高校的管理由直接管理向间接管理转变，实现真正的高校自治。

3.制定大学章程是完善高校内部治理结构的手段。大学章程的制定过程就是推动高校合理确立办学定位、创新高效的管理方式、建立规范科学的治理体系的过程，大学章程制定过程中往往需要高校举全校师生之力，集思广益、凝聚共识，这本身就是推动高校科学发展的助力。同时大学章程规定了高校的基本决策方式，运作机制以及高校自身和举办者、管理者、师生等利益主体的权利义务关系，约束了高校及其内部利益主体的行为规范，避免出现不作为、乱作为等问题，保证高校内部管理活动的规范化和制度化，实现高校治理的科学化与民主化。

二、大学章程的内涵

首先，大学章程是高校的“宪法”，是规定高校最基本问题的基本法。它将办学定位、人才培养、高校行政管理、教学科研活动、社会关系等各方面的基本制度确定下来，一经核准发布，即产生法律效力，社会、高校及其利益主体都要严格遵守。大学章程是高校内部规章制度体系的“最高法”。大学章程作为高校的根本制度，是学校各种规章制度的制定依据，各种规章制度不得与章程的规定发生冲突。其次，大学章程调整了高校与社会、举办者、管理者之间的外部关系。现代大学章程起源于西方的“特许状”大学，意在保障大学自治，免受外部组织控制和干扰的权利。“章程也成了沟通大学与社会的桥梁，同时也是阻碍不良现象和社会干预长驱直入的防火墙。”《中华人民共和国教育法》规定，“高校有权依据其章程落实办学自主权，开展管理、教学等活动，同时受政府监督。”大学章程一经实施，不仅规范了高校的办学行为，也约束了高校举办者、管理者对高校的管理和监督行为，举办者根据大学章程依法对高校的办学行为进行监督，避免高校举办者、管理者对高校的过度干预，将对高校的直接管理转化为宏观管理，减少对高校管理的随意性。再次，大学章程对高校内部管理的权力进行配置，分配了高校管理的行政权力和高校学术组织的学术权力，以及高校内部各利益主体的权力。高校各利益主体在章程规定的权力范围内，参与高校治理。大学章程为高校利益主体提供参与高校办学事务的平台，是高校内部组织机构、高校师生参与高校民主治理的重要途径，保证高校办学活动的正常运作，提高高校办学和管理的质量和效率。

三、大学章程实践需注意的几个问题

目前，我国仍在推进大学章程的建设工作，大部分高校章程建设仍处于刚完成制定或正在制定的阶段，还未进入章程实施阶段。在大学章程的具体实施操作过程中，需注意几个问题。

一是要维护大学章程的权威地位，避免章程沦为一纸空文。大学章程赋予高校自主办学的权利，然而现实中高校管理者和举办者对高校的过度干预问题依然存在，高校很难做到真正依法自治。这要求高校举办者、管理者充分认识章程的重要性和法律性，转变管理思想，调整对高校的管理方式、手段，以积极主动的姿态推进大学章程建设。二是要建立民主参与机制，充分保障高校内部利益主体参与高校治理的权利。高校治理除了需要高校举办者、管理者的参与，另一个更重要的方面是高校内部利益主体的参与。大学章程赋予学校党委会、校长、教职工代表大会、学术委员会等利益主体特定的权力，在大学章程实施过程中，要完善各项配套管理制度，建立具有可操作性、高效率的参与机制，优化高校管理结构。三是建立大学章程实施保障机制。大学章程得不到有效实施，只会流于形式。要保证章程实施落到实处，监督是关键。高校管理者应当制定相应的实施监督制度，同时健全高校内部的民主监督机制，保证章程实施的效果。

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