基于新型城镇化视角的大连市土地管理制度改革研究

孙东升

（大连长兴岛经济区土地储备交易中心，辽宁 大连 116317）

当前，我国正处于城镇化加速发展期，国家明确提出要实施新型城镇化发展战略，强调要发挥城镇化综合效应，释放内需巨大潜力，促进经济长期平稳较快发展与社会和谐稳定。土地是城镇化发展的基本元素和支撑要件，是新型城镇化建设中带有全局性、根本性和战略性的重大问题［1］。作为国家新型城镇化综合试点地区之一，大连市土地资源极其稀缺，与新型城镇化发展的需要相比，大连市土地管理制度中还存在一些阻碍城镇化健康发展的体制机制问题。面对未来新型城镇化发展的新形势和新任务，进一步深化土地管理制度改革，探索完善与大连市城镇化发展阶段相适应的土地管理制度政策体系，优化土地资源配置方式，保证城镇化对土地的需求，是破解城市发展土地困局的现实需要，是建设“两先区”的应有之义，更是加快推进城市发展转型、实现“两个率先”的必然选择。

一、新型城镇化中大连市土地管理制度面临的主要问题

“新型城镇化”是随着党的十六大“新型工业化”的战略而提出的，2012年中央经济工作会议明确提出“新型城镇化”之后渐成理论热点［2］。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》指出，所谓新型城镇化是指要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的城镇化道路。

与新型城镇化发展的需要相比，大连市土地管理制度中还存在以下一些阻碍城镇化健康发展的体制机制问题，一是规划冲突问题凸显，和优化城镇化格局的要求不相适应，计划管控引导机制需要进一步完善；二是土地利用效率不高，和集约高效的要求不相适应，节约集约用地内生机制亟待进一步健全；三是土地资源市场化配置不完善，和市场主导的要求不相适应，市场运行机制有待进一步提高；四是城乡土地市场分裂，和城乡要素有序流动要求不相适应，农村土地管理制度改革亟待进一步突破；五是占补平衡难度加大，和生态文明、绿色低碳的要求不相适应，耕地保护制度完善与机制创新亟待进一步加快。

（一）规划冲突问题凸显，计划管控引导机制需要进一步完善

在大连市新型城镇化快速发展、国家新区战略规划实施、城乡人口和经济结构发生重大变化的背景下，现行土地利用总体规划刚刚开始实施就面临诸多挑战。由于各类规划之间编制周期、编制依据和规划期限等不尽相同，致使土地、城市等规划自成体系、规划布局冲突、缺乏衔接协调等问题突出。同时，由于项目用地需求客观上存在时间和空间上的非均衡性和不可预见性，现行的土地年度利用计划高度集中的管理模式无法与之相适应，出现新增建设用地指标计划指标总量不足与年度计划执行率低并存的现象。

（二）土地利用效率不高，节约集约用地内生机制亟待进一步健全

从纵向上看，大连市土地集约水平不断提高，但是从横向上看，大连市土地集约利用水平还处于一个较低的水平，更是严重落后于发达国家先进水平。根据学者测算，大连市国家级开发区用地投资强度仅相当于上海市同类开发区的一半左右［3］。目前，大连土地利用政策强调约束机制多，发挥激励机制少，还未在引导开发城镇低效土地等方面做出约束与激励有效结合的制度安排，难以调动用地主体节约集约用地积极性，致使用地主体从根本上缺乏节约集约用地的内在动力。

（三）土地资源市场化配置不完善，市场运行机制有待进一步提高

从20世纪90年代开始，大连市逐渐实行土地资源的市场化配置，但当前的土地资源配置市场化还不够，土地有偿使用制度有待进一步完善。工业用地配置和利用水平过低，出让多是基于招商引资竞争和地方经济发展考虑，均是按照最高年限50年出让的，价格多为基准地价，致使企业倾向于更多利用廉价的土地资源替代资本投入，直接导致工业用地需求量的增加及粗放利用，价格机制在工业用地配置中失效。国有土地产权制度尚不完善，不动产分散登记，不利于不动产权益保护和开发利用监管。

（四）城乡土地市场分裂，农村土地管理制度改革亟待进一步突破

由于“城乡二元结构”的制度和政策安排，致使集体建设用地存在着产权主体不明、产权权能模糊、利益分配不当和权益保障缺乏等问题，城乡土地市场分裂，农民难以分享城镇化过程中的土地增值收益。征地拆迁矛盾突出，引发的信访、复议、诉讼呈上升趋势，基层政府信访维稳压力巨大。城镇化过程中农民进城落户相关法律政策不完善，原有土地权益处置受到限制，削弱了农民转化为市民的能力和意愿，“主动市民化”受阻，这也导致近几年虽然大规模农村人口转移进城，但是农村建设用地不仅没有减少，反而大量增加。

（五）占补平衡难度加大，耕地保护制度完善与机制创新亟待进一步加快

虽然大连市已建立了严格的耕地保护责任制度，但是缺乏有效的耕地保护激励机制，未形成有效的价格杠杆和财税制度，在“只给任务，不给权益”的情况下，自觉保护耕地的积极性不高。由于大连市耕地后备资源稀缺，中低产田比例高，补充耕地等级偏低，且分布不均衡，耕地占补平衡压力日益加大。城市和村镇周边经过多年培育的优质耕地和菜田被大量占用，耕地“非粮化”情况突出，土壤污染情况日趋严重，耕地质量总体下降。

二、深入推进土地管理制度改革的总体思路和主要举措

土地管理制度改革与新型城镇化的发展相互依赖、互为促进。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》对深化土地管理制度改革提出了明确要求，要实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，合理满足城镇化用地需求。大连市要结合城市化率较高、初步建立节约集约用地和市场配置机制等特点，正确认识新常态下土地管理工作的阶段性特征，以科学调控、节约集约、市场配置、产权明晰为原则，着力通过转变思想观念、深化制度改革、创新体制机制，建立与新型城镇化和经济发展新常态相适应的土地管理制度政策体系，推进土地利用高效化和土地资源配置市场化，促进新型城镇化全面协调可持续发展。

（一）强化土地利用规划管控机制，增强新型城镇化进程中土地调控能力

1.积极推进“多规合一”编制工作。“多规合一”是指统筹衔接土地利用、城乡规划、经济社会发展和生态环境保护等多种规划，在一个市县范围里融合形成统一的建设规划，以实现城乡空间资源的统一安排。“多规合一”可以有效解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题，是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措。大连市应在借鉴深圳、厦门等地经验的基础，成立由市委、市政府主要领导牵头的工作机制，着力解决好地类认定等难题，加快推进“多规合一”［4］。在编制中，要利用土地利用总体规划中期评估的契机，进一步优化规划目标和控制指标，对耕地和基本农田保护任务以及建设用地进行合理调整，积极推进“三线”划定工作，强化城镇建设用地扩展边界的控制，防止建设用地无序扩张。

2.完善土地利用计划管理方式。要按照总量控制、远近统筹的方式，探索建立全市计划指标统筹调剂机制，形成年初备案、年内自主配置使用、年末评估考核的年度计划管理模式，推进土地利用计划差别化管理。要探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系，流量指标实行新增用地分配与存量用地挖潜和批而未供、供而未用土地清理挂钩的措施，逐步形成“以补充量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜”的建设用地流量管理办法和机制。要加大计划执行情况评估考核力度，建立年度计划执行考核奖惩机制。

3.完善新增建设用地管理机制。要学习借鉴浙江等省市“台地产业、坡地村镇”的低丘缓坡开发利用模式和“沿海产业、滨海集镇”的滩涂开发利用模式［1］，加快形成山地和海涂资源立体开发利用的新格局。探索建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，鼓励产城融合发展。要在长兴岛经济区、花园口经济区等先导区探索集体土地“征转分离”，对“两规”确定的允许建设用地区范围内，可以将集体土地先依法办理土地征收手续，实现村组整体征收、拆迁、安置，再根据开发需要和年度土地利用计划等情况，适时分步分批申报转用，获得转用批准后再实施供地，这样不仅可以提高安置质量，而且可以提高批后供地率。

（二）探索土地节约集约利用新模式，推进新型城镇化土地利用方式转变

1.创新城镇低效地再开发和工矿废弃地复垦利用机制。根据大连市城镇低效用地再开发试点方案，全市预计可盘活利用土地158平方公里，相当于大连市4～5年的新增建设用地规模。因此，要加大气力，尽早全面启动城镇低效用地再开发工作。要建立健全规划控制、政府引导、市场运作、利益共享的城镇低效用地再开发工作机制，妥善处理历史遗留问题，探索政府、原土地使用者、获得改造后用途的使用者中之间利益共享、多方共赢的土地增值收益分配机制，逐步破解城镇低效用地再开发中的政策性、法律性难题。大连市作为国土资源部批准的工矿废弃地复垦利用试点城市之一，要选择集中连片的工矿复垦区域，推进工矿废弃地复垦利用。

2.提高建设用地利用效率。要适当提高建设用地控制指标门槛，逐步健全各类建设用地标准体系。要做好项目预审工作，建立产业项目准入联审制度，从源头上控制低水平重复建设，切实把好入口关。要引导企业不断加大投入，提高存量建设用地利用效率。要完善节约集约用地考核体系，加紧开展城市土地集约利用评价工作。要探索建立节约集约用地综合评价体系，逐步完善评价指标和标准，开展对各类功能区、建设项目用地以及各行业、不同用地主体的多层次土地节约集约利用评价。通过实施差别化动态管控措施，实现全域土地统一市场、统一利用、统一管理。

3.加强土地节约集约科技示范和激励机制建设。要组织探索节地技术，推广标准化厂房、地上地下空间立体开发等节地技术。要综合运用先进科学技术，推进盐碱地、工矿废弃地的治理与修复。要加大对节地企业、节地技术的政策扶持力度，鼓励提高土地利用效率和效益。要加强对各功能区土地利用强度的管控和引导，建立完善节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制、责任机制，逐步引导提高土地利用强度，实现城镇整体节约集约。

（三）深化土地资源市场化配置，完善新型城镇化土地市场运行机制

1.完善国有土地产权制度。要加快推进不动产统一登记工作，大连市是辽宁省唯一一个实现土地、房屋管理两项政府管理职能统一合并的城市，具备推进不动产统一登记的优势，要围绕“统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一登记信息平台”的“四统一”要求，先易后难，争取率先实现土地、房屋、海洋等相关行业数据的整合，建立统一不动产数据库和信息管理基础平台。要借鉴上海等地经验，推进土地空间使用权（地上、地下）确权登记试点实践，形成空间使用权取得、登记、流转、抵押、灭失管理等一系列制度规范，探索建立三维地籍管理信息系统［5］。

2.深化工业用地市场化配置改革。要进一步深化工业用地供应制度改革，探索弹性出让、长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，健全工业用地多途径、多方式市场供应体系。要启动对企业生命周期、企业规模的调研，合理调整项目用地出让年限，实行新增工业用地弹性出让年期制，前期可以试行工业用地分阶段出让和工业用地分阶段权证管理制度［6］。引导工业企业租赁土地。要科学确定区域的工业用地最低价以及与居住用地的比价，逐步提高工业用地价格，形成区域阶梯有序的比价机制和结构比例。进一步完善土地租税体系，提高土地保有成本，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，提高土地利用效率和效益。

3.完善土地有偿使用制度。结合大连市新型城镇化的需要，实行差别化土地供应和地价管理标准。探索研究战略性新兴产业、文化产业、旅游设施等用地的差别化供地和地价政策。扩大国有土地有偿使用范围，严格限定划拨用地范围，减少非公益性用地划拨，逐步对投资多元化、市场竞争充分的经营性交通、能源、水利等基础设施和社会事业用地实行有偿使用。对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等方式纳入有偿使用范围。

（四）稳步推进农村土地管理制度改革，推动新型城镇化土地要素合理流动

1.审慎探索农村产权制度改革。十八届三中全会指出，要赋予农民更多财产权利，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。因此，目前要进一步推进农村集体土地的确权、登记、颁证工作，明晰集体土地产权，完善集体土地处置和收益权能。要按照国家统一部署，加快包括农村土地承包经营权流转服务中心等在内的农村产权流转交易市场建设，为深化农村集体土地产权制度改革奠定扎实基础。要启动农民住房财产权抵押、担保、转让的制度探索，开展农村土地股份制改革试点，构建风险防范机制，慎重稳妥推进若干试点。

2.全面深化征地制度改革。要进一步修订完善大连市集体土地征收程序，保障被征地农民的知情权、参与权、监督权，完善征地补偿争议协调裁决制度，着力构建阳光征地工作机制。要建立完善征地补偿标准的动态调整机制，适时调整征地区片价。要拓宽安置渠道，创新征地补偿安置模式，可以借鉴日本、德国等国家的经验，采取宅地开发、工程代办补偿和替代地补偿相结合的方式，也可以参考上海浦东新区实施的“货币补偿+社会保障+就业服务”安置模式，保障被征地农民长远发展生计［7］。要探索改革被征地农民社会保障制度，逐步将被征地农民纳入城镇统一养老和医疗保障体系。

3.着力推动集体建设用地流转。要建立农村集体经营性建设用地入市流转机制，首先要完善集体建设用地流转管理办法，创新集体建设用地流转模式和相关机制，设定入市程序和价格形成机制，建立集体建设用地使用权市场的监督管理制度。其次，要摸清底数，做好规划和年度计划，将集体建设用地规模纳入年度土地供应计划中，进行总量控制。第三，要明确收益分配机制，建立集体建设用地的价值分配制度，平衡个人和集体经济组织之间的利益。第四，要注意集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配的衔接。同时，要进一步加强农村宅基地和新增加建设用地的管理，严格执行宅基地使用标准，严格禁止一户多宅。

（五）坚持完善最严格的耕地保护制度，着力提升新型城镇化土地承载能力

1.健全耕地保护责任机制。加强耕地保护政策创新，探索建立以财政补贴为主的耕地保护基金和高标准基本农田保护补偿机制，尝试为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，不断调动农民保护耕地的积极性［8］。统筹耕地数量管控和质量、生态管护，加强基本农田管理，整合资金、整体推进，全面落实土地整治规划确定的高标准基本农田建设任务，完善基本农田永久保护长效机制。加快实施城乡生态保护区块耕地、高标准基本农田和生态用地“三位一体”集中连片保护管理，促进农业规模经营，提升粮食生产能力。

2.探索完善耕地占补平衡制度。要转变观念，全面推进耕地垦造工程。要鼓励庄河等有条件的地区开发水田，解决辽宁省耕地占补指标库中没有水浇地的问题。探索耕地占补平衡市场化机制，鼓励社会资金进入耕地垦造工程。进一步加强垦造耕地项目规划、项目、资金和质量管理，提高垦造耕地质量。积极争取开展重大建设项目补充耕地国家统筹、一般项目省内统筹和耕地占补平衡挂账试点，探索实现耕地占补平衡的新途径。

3.进一步规范农村土地综合整治。要有计划有步骤推进农村建设用地整治，优化城乡用地布局，加强与新型城镇化建设和新农村建设的融合。要加强城乡建设用地增减挂钩试点管理，做好项目立项、实施过程监管，积极推进“三个平台”建设，统筹推进项目拆旧区复垦和建新区建设，加快土地复垦实施进度，按期完成增减挂钩周转指标归还任务。积极探索增减挂钩指标市域内网上交易，扩大合理使用范围。

［1］宋迎新，陈建杰，钟和曦.以土地管理制度改革推动新型城镇化健康发展 ［J］.浙江国土资源，2013（10）：39-43.

［2］单卓然，黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析［J］.城市规划学刊，2013（2）：16-22.

［3］孙东升.大连市全域城市化进程中的节约集约用地对策探讨［J］.大连干部学刊，2014（3）：57-60.

［4］王吉勇.分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考 ［J］.城市发展研究，2013（1）：23-30.

［5］顾卫锋.上海城市三维地籍建立的关键问题研究［J］.上海国土资源，2014（3）：58-64.

［6］金宝玲.基于企业生命周期的工业用地弹性出让年租金制研究［D］.上海：复旦大学，2012.

［7］张小平，张定宇，徐祥临，等.当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议 ［J］.发展研究，2009（4）：49-51.

［8］郭旭东，于琦.成都市耕地保护基金制度刍议［J］.中国土地科学，2011（5）：42-43，61.