新制度主义视角下政府机构同构之原因分析

郝志杰

（上海行政学院，上海 200233）

在我国，政府机构臃肿是一个不争的事实，政府机构同构现象十分明显，其总体表现为“上下对口，左右对齐”。具体来说，中国政府在机构设置上，纵向上各级地方政府基本与中央政府呈现出“同构”和“一体”的特色，是中央政府机构设置的“折射”“投影”和“复制”；横向上，同级政府机构设置雷同，机构部门平行对应。在这种情况下，政府机构臃肿，公务员队伍庞大，行政成本过高，行政效率低下便成为突出问题，严重制约国家治理能力的提升和阻碍政治的良性发展。当前，关于政府机构同构的研究并不多，而且现有研究更多地将政府机构和政府职能联系起来进行研究，其研究成果值得参考，不过他们普遍对政府运作的外部环境缺乏关注。组织社会学新制度主义对组织同构现象有着独到的解释，它十分注重组织运作的外部环境，以新制度主义为视角来分析政府机构同构或许可以弥补现有研究的不足。

一、新制度主义的“组织同构”命题

新制度主义学派认为组织面对技术环境和制度环境两种不同的环境。其中，所有影响组织完成技术目标的外在客体构成了组织的技术环境，这一概念强调组织的理性成分，关注环境的技术特征，要求组织必须追求效率，即按最大化原则组织生产。所谓制度环境是指一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等等人们认为顺理成章的社会事实。制度环境要求组织服从“合法性”机制，要采用那些广为接受的、顺理成章的组织形式和做法，不管这样做是否有效率［1］。制度环境背后的“合法性”机制是组织社会学新制度主义的一个核心概念。周雪光认为，组织社会学制度学派使用合法性的概念主要强调在社会认可的基础上建立的一种权威关系。合法性机制就是诱使或迫使组织采纳在外部环境中具有合法性的组织结构或做法的制度力量，也可称之为“社会承认的逻辑”或“合乎情理的逻辑”［2］。

从“合法性”机制出发，新制度学派提出了组织被组织外部制度环境所塑造并与之趋同和相似的命题，即组织同构（isomorphism）。并进一步提出了导致组织同构的三个机制：（1）强迫（coercive）机制，比如政府的规制与文化方面的期待。这是由于组织对它们有较强的依赖性，因此这些因素可以将其意志强加于组织。（2）模仿（mimetic）机制，即组织模仿同领域中成功组织的行为和做法。在面临不确定问题时，组织往往采取同一组织领域中其他组织在面对类似不确定时所采用的解决方式，通过模仿其他成功的组织，可以降低不确定性带来的风险。（3）社会规范（normative）机制，即社会规范包含共享观念、共享思维，它促使组织采取与其相一致的形式和做法，以取得合法性，取得社会的承认。

用组织同构的新制度主义解释框架来分析我国政府组织同构现象可以从两个方面展开：一方面，强迫机制的强大效应使其成为政府机构同构的主因，这是由政府背后强大的政治制度环境所决定的；另一方面，与在企业和非营利组织机构同构过程中的作用相反，模仿机制和社会规范机制在政府运作过程中的的弱效应又客观上使得政府机构同构日益严重。

二、政府机构同构原因之一：强迫机制的强效应

真正在政府机构同构过程中产生影响的是强迫机制，政府机构设置会受到来自法律、政治制度、传统文化等因素的影响，因而会采用那些广为接受的、顺理成章的组织形式和做法，不管这样做是否有效率，政府所处的政治制度环境更加要求其服从这种“合法性”机制。

（一）法律法规的开放性规定

法律法规因其法律效力而具有最大的强制力，关于政府机构设置的相关规定直接决定机构的产生以及机构间相互关系。1982年以来，现行宪法和地方政府组织法中关于政府纵向间职能、机构设置的规定基本上没有发生变化。通过对宪法和地方组织法的分析可以发现，中央、省、市、县级行政单位乃至乡镇，在政府职责、机构设置方面高度统一。特别是在列举每级政府职责的最后一条时都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这一规定，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系中［3］。若上级交办某一“其他事项”，下级就需要设置相关机构来处理这一“其他事项”，而上级一般面对的是多个下级，那么各个下级就会产生同样的机构设置，再加上我国政府的五级管理层次，政府机构便会无限制的增加，机构同构现象也会更加突出。

（二）机构同构的背后的“条块分割”的政府管理体制和“职责同构”的政府管理模式是根本原因

“条块分割”是中国中央和地方的权力制衡机制，“条条”管理，是一种“一竿子插到底”的管理，每一根“条条”都是中央约束地方的一根有力的线索。同时“块块”也在尽可能采取一定的限制措施掌握住作为其组成部门的地方“条条”［4］。在这一体制下，过度地强调“上下对口、左右看齐”。结果几乎使每一级政府上下一般粗，尤其是基层政府更是“麻雀虽小，五脏俱全”。同时，因过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级、不同地区政府管理的多样性。这种错综复杂的“条块分割”制衡机制，客观上使政府间的职能配置形成了“职责同构”的结构特征。

所谓“职责同构”是指在政府间关系中，从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致［5］。简单来说，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情。现行宪法和法律没有对各个层级政府的职权做明确的规定，没有划清各个层级政府的职责范围和独有权限［6］。各级政府不以应该承担的职能为基础合理划分事权，而是在“统一领导、分级管理”思想指导下共同参与对同一事项的管理。各级政府的职能基本上是对等的、一致的，地方政府几乎是中央政府的翻版。每一级地方政府都拥有很多的事权，都要管理“所有的事情”，各级政府都承担着过多的并不属于自己职责范围内的事项。

（三）计划经济和转轨时期的制度惯性

在计划经济体制下，中央政府成为资源分配的唯一依赖路径，地方政府实际上成为中央政府的派出机构。中央政府以代理人的身份将资源垂直分配，这一纵向系统的运行要求上下层次之间控制相对严格，要求分层分口的对应机构体系来支撑，从而衍生出上下级同时追求对等对口的管理体制［7］。同时，当时不存在社会性的中介组织，每一级政府都要集经济、社会的所有事务于一身，客观上要求每一级政府都要管理所有的事，要求相应的政府机构设置，从而顺理成章地造就了中央、地方“职责同构”模式。

经济转轨时期，在政府纵向层级制组织结构雷同的情况下，全能主义的地方政府管理体制和区域性地方经济的发展并存，形成了有利于非国有部门市场化的有效空间。下级政府虽然与上级政府之间没有多少“讨价还价”的权力，但所拥有的自主权却得以在国有部门以外建立许多带有市场取向的企业，从而使本地区得到发展。虽然政府权力配置以垂直领导为主，但是地区之间的相互经济联系却是横向的、市场取向的［8］。虽然这种初始条件在制度安排上存在一定缺陷，但是对于经济转轨却是十分重要的。可以看出，“条块分割”与“职责同构”均为计划经济和转轨时期特定历史条件下的产物，但由于制度惯性，“条块分割”与“职责同构”在当前市场经济体制下仍然存在，对政府职能转变和机构改革形成阻碍，政府机构同构问题难以解决。

（四）政绩考核导向

由于过度注重追求经济建设的快速发展，我国长期奉行“以GDP论英雄”的政绩考核标准，这一标准的具体体现是对经济指标的设定，对政府而言，这是新制度主义中所提的技术环境，而技术环境和制度环境之间是互动关系，GDP指标是技术效率的考量，当这一要求全面普及时便成为一种规范，成为渐渐与效率脱钩的制度环境要素。在GDP指标的指挥下，招商引资成为各级政府普遍做法，招商引资机构随之普遍设立，一些适宜于发展本地特色经济的地方也跟风设置招商引资机构，结果却是机构闲置。此外，一些地方政府揣测上级偏好或是追随上级政府的脚步设置一些机构。这种情况下，机构的设立不是出于自己发现问题、解决问题的需要，而是为了向上级政府“表态”——“我很重视”［9］。其最终目的也是为了迎合政绩考核。

（五）单一制国家结构形式的客观结果

单一制国家结构形式的制度安排强化了政府机构同构。从法律体系看，我国只有一部宪法，只有一套法律体系，所以法律条文中关于政府机构设置有一套统一的规定，即地方法律法规一般依照宪法和上位法律对地方政府机构设置做出规定。如此一来，法律体系的单一性影响政府机构设置的同一性。

从中央和地方的关系来看，单一制国家本身是一个统一整体，中央政府掌握全权并维持国家的统一，只是根据统治需要、按照一定原则把领土划分为各个地方行政区域，并建立起地方政权，即各地方行使的权力并非地方固有，而是来源于中央授权，地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的。地方政府是中央政府的下属机构或代理机构，是中央政府在地方上的延伸，所以它的职责权限和机构设置一般是中央政府的复制版。

（六）中央集权的历史文化传统潜在影响

中国幅员辽阔，在古代交通不变和信息阻滞的背景下，中心权力对天下的辐射强度、中央对地方的治理能力会渐次弱化。如果中央不集中财权和军政大权对地方层层节制，就难以长期维持统一的局面，于是，自秦统一六国起，我国经历了两千多年的中央集权的封建统治。民主国家建立以后，中央集权的历史文化传统潜移默化地影响着其制度设计以及政治运行。制度设计上体现为当前的五级政府的管理层次，政治运行上体现为宽管理幅度，政府成为一个“庞然大物”。在现实的政府运作过程中，一些上级业务主管部门受旧观念的影响，总是希望自己的“腿”能够贯穿各个层级的政府以谋取自身利益和管理上的方便，对下级机构设置和编制配备进行各种干预，当下级政府根据实际情况要撤消或改革某个机构时，往往会遇到上级的干预和阻力。

三、政府机构同构原因之二：模仿机制和社会规范机制的弱效应

政府处在强大的政治环境中，政府机构同构是政治运作的结果，作为政府，必须接受这种结果，即服从“合法性”机制，因此强迫机制才会拥有强大效应。相对而言，模仿机制因缺乏政治运作过程而对政府运作产生弱效应，社会规范机制却因需要漫长的政治运作过程而对实际的政府运作产生弱效应。

模仿机制发挥作用的一个重要条件是不确定性，而在稳定的政治环境下，政府面临的不确定性一般来自于一些突发事件，这些事件基本上都是小范围的，政府可能会根据需要设置一些临时机构来处理这些事件，其原有的政府机构结构依然会维持现状。同时，其他类型的组织或其他国家的政府在应对不确定环境确实有着更好的组织结构设计，但我国政府本身缺乏模仿的内在动力，更注重的是对“合法性”机制的服从，从而造成政府机构僵化、难以变动。政府仅有的模仿来自于体制内的模仿，当政府面对特殊情况，出于实际需要，一级政府会对上级、同级甚至是下级在机构设置上进行模仿。如2008年汶川地震时，国务院成立抗震救灾指挥部后，震区各级政府也成立了专门机构。这些机构的成立对于解决紧急情况下的资源整合和协调具有重要意义。

对政府的社会规范源于社会共享观念、共享思维，旧有的观念和思维已经内化为现有的组织制度或法律规范，如“全能政府”是计划经济时期的社会普遍观念，当时的人们普遍认为政府是全能的，应该管理国家和社会的一切事务，这些观念经过漫长的时间逐步内化为现存的国家制度和法律规范，影响政府运作。相反，新的观念和思维如“市场的决定性作用”、“小政府、大社会”“多样性、因地制宜”等虽然已逐步成为共识，但要内化为新的制度或规范尚需一个过程和一段时间，目前尚不足改变当前的政府机构设置。特别是“小政府、大社会”已经成为世界潮流，在此影响下，“服务型政府”成为我国政府建设的目标，这引发政府职能转变和政府机构改革，然而，这一理念需要经过法律规范、制度设计等程序才能内化为新的政治制度，因此，政府职能转变和新一轮的政府机构改革尚处于起步阶段。

结语

从新制度主义视角来分析政府机构同构的原因，我们可以跳出政府机构内部结构这个小圈子来看问题，从而能够从政府机构同构背后的制度环境中找到更深层次的原因，也使我们认识到下一步的政府机构改革应从制度环境的改变中寻找出路。

从制度环境赖以产生影响的三个机制来看，一方面，必须改变强迫机制中的一些重要因素（如政府管理体制和管理模式、法律法规、政绩考核等）来改变该机制对政府机构同构所施加的强迫性影响，使政府良性运作；另一方面，政府自身应重视模仿机制和社会规范机制在政府运作过程中发挥作用的因素，即应积极顺应世界潮流，遵循当代社会共同价值观念，注重学习其他组织、其他国家政府机构的优秀做法。从制度环境本身来看，在诸多政府背后的政治制度环境中，“条块分割”的政府管理体制和“职责同构”的政府管理模式是政府机构同构的根本原因，因此政府机构改革应从解决根本性问题入手，逐步推进。

新一届中央政府着力于转变政府职能、进一步简政放权、深化行政体制改革、优化政府组织结构，这必将为政府机构营造一个全新的政治制度环境，为进行切实有效的政府机构改革奠定基础。而政府机构改革的稳步推进又会反过来促进政府职能转变，形成良性互动。由此，我们可以进一步认识到，在大的政治制度环境背景下，只进行某一方面的改革难以取得实质性进步，政治体制改革必须积极稳妥地全方位共同推进，朝着政治现代化的目标迈进。

［1］马迎贤.非营利组织理事会“制度同构现象探析”［J］.学会，2006（9）.

［2］周雪光.组织社会学十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：75.

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［8］朱光磊，张志红.“职责同构”批判［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）.

［9］刘双，赵岩.职责同构下的地方议事协调机构［J］.中国城市经济，2011（18）.