国家治理视角下人民政协的优化路径

刘伶俐，吴江龙

（华东师范大学 政治学系，上海 200241）

在社会转型期，实现国家治理现代化已成为党和国家新时代的重要议题。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。人民政协是中国政治体制的重要组成部分，也是国家治理的重要内容。人民政协的社会功能与实现国家治理现代化具有内在的一致性，充分发挥人民政协在国家治理中的作用，对于推进国家治理现代化具有重要意义。

一、国家治理的转型及其主要维度

民族国家作为政治共同体，肩负着构建政治秩序、维护社会稳定的治理责任。传统的国家管理强调以行政权力为核心，通过层级分明的官僚体系，实现对社会的管理。这种模式虽然能在一定程度上实现维持秩序的目标，但经济发展带来的利益和观念的多元冲击了过去以“行政权力”为主导的模式，社会中不同的利益诉求大量涌现，一些原先国家管理中未曾出现的社会力量开始表达出参与公共事务管理的需求，以行政权力为主导的模式不能满足这种多元参与的需求。在历史发展过程中，中国共产党承担起国家建构的重要任务，带领人民不断探索优化国家治理的新模式，强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，不是简单的词语变化，而是思想观念的变化［2］。国家治理成为新的发展趋势。

国家治理是一项系统工程，它包括两个重要的维度：一是国家治理体系；二是国家治理能力。国家治理体系强调的是制度的完善，其中包括党领导人民在社会主义建设中各个领域制度的安排。这些制度的安排涉及规范政府行为、市场行为和社会行为，实现社会主义市场经济、民主政治、和谐社会的有序发展。而国家治理能力强调的是治理主体的制度执行能力，要求国家机构能够提高履职能力，优化行政权力，建设治理型政府和服务型政府。此外，国家治理能力也要求社会力量能够积极提高参与公共事务，畅通人民群众的利益表达渠道，广泛听取社会各界的意见和建议。这两个维度是相互关联、密切联系的。推进国家治理体系现代化，要实现治理的制度化；推进国家治理能力现代化，要实现治理的程序化，二者的结合就是将国家治理的制度优势与政治效能相结合，在实际运行中能够实现完善的制度安排和规范的公共秩序，保障人民在国家治理中的主体地位。在推进国家治理现代化的过程中，一方面是在国家治理转型中不断产生的社会力量参与国家治理的需求；另一方面是现实的国家治理需要各方力量的共同推进。因此，国家治理亟须社会多元主体的互动与合作。

人民政协的功能符合国家治理现代化的趋势。人民政协作为我国多党合作和政治协商的重要组织，是党实现统一战线、整合社会的重要渠道。在国家治理中发挥人民政协的优势，履行政协的职能，有利于充分发挥人民政协的智囊团作用，优化社会公共治理结构，畅通社会表达渠道，凝聚全面深化改革的共识，增强实现民族伟大复兴的合力。因此，人民政协要“努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”［3］。

二、人民政协在国家治理中的重要作用

人民政协具有界别的组织优势，通过合作协商的方式，以政治协商、民主监督、参政议政为职能，达到团结的目的。人民政协天然的优势在国家治理中具有“协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用”［4］。

（一）人民政协在国家治理中具有利益整合功能

现代社会是一个多元社会，社会的多样性使人类享受在丰富多彩的社会活动中，同时也面临着因为多样化带来的冲突和矛盾。因此，国家治理的首要任务是有效地协调多元的利益关系。这种利益协调机制不是通过行政权力压制社会群体的利益表达，而是通过畅通的利益表达渠道，尽可能地实现社会资源的合理分配。人民政协在国家政治体系具有界别的组织特性，允许不同思想观点的碰撞，各种意见充分表达，从而有效地实现整合。

界别是人民政协区别于其他组织机构的基本特征。“人民政协是我国政治体制中唯一由界别组成的政治机构。政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式。政协界别不是一种固定的组织形态，它是政协产生、存在和发展的社会基础，是政协履行职能、开展活动的基本单元”［5］。目前，人民政协的界别包括：党派界别、团体界别、职业性界别和综合界别［6］。人民政协所代表的界别是国家治理中的重要社会阶层，这些新阶层通过人民政协这个组织，通过对话讨论的形式参与政治，实现自身所代表的阶层的利益表达。人民政协在履职的过程中，将各自所代表的党派、宗教、阶层等群体的利益进行整合输入政治系统，以期将这些利益纳入政治体制内。利益的整合对于国家治理具有重要的意义，国家治理主体能够及时掌握社情民意，及时发现治理过程中存在的风险，并能采取措施消除风险，对于社会公共秩序的维护具有积极的作用。

（二）人民政协在国家治理中能够凝聚社会力量

人民政协作为统一战线的组织，能够在国家治理中凝聚社会力量。尽管参加政协的各个阶层在信仰、观念和利益上有所不同，但他们在共同致力于实现国家富强、民族振兴、人民幸福的目标上具有高度的共识。人民政协的主题是“团结”与“民主”，在统一战线工作方面，人民政协具有独特的优势。改革开放以来，我国经济的快速发展导致了社会的利益分化，越来越多新的阶层开始不断涌现，这些新阶层对于中国特色社会主义事业的发展具有重要的作用。人民政协充分发挥自身作为党和政府与社会群众的桥梁纽带作用，将这些新阶层中的精英力量纳入政协体制内。通过政协的各项活动突出政协团结的主体，对于委员们关心的热点难点问题及时解决。比如，人民政协通过设立民族宗教界别、设置民族宗教委员会、发挥民族宗教界委员主体作用等形式，确立了一整套具有人民政协特色的民族宗教工作体系［7］，成为国家治理中民族宗教领域的重要组成部分。此外，通过会议、学习、活动引导委员运用马克思主义的基本方法观察问题、分析问题、解决问题，及时纠正委员中间存在的一些错误的思想认识，调动他们参加社会主义建设的积极性，形成合力，充分发挥他们在国家治理中的重要作用。所以，“必须坚持发挥人民政协作为大团结大联合组织的作用，不断为中华民族伟大复兴增添新力量”［8］。

（三）人民政协能够为国家治理提供建设性意见

人民政协在中国政治体系中具有重要的地位，它是多党合作和组织协商的重要机构，也是体现社会主义民主的重要载体。人民政协由社会各界的精英组成，是社会精英交流的平台，能够补充国家治理所需要的广泛的人才资源。人民政协委员能够直接与基层民众接触，他们在履职的过程中，能够针对所在领域关注的问题开展广泛而深入的基层活动，及时地了解基层民众的诉求，并根据基层民众的意见研究分析、归纳总结，最终整合成为提案，反馈给党和政府，向党和政府提出相应的意见或建议。人民政协尤其注重国家治理中与人民群众密切相关的重点话题，2014年全国政协提案5875件，比2013年上升4%，所提交的提案中，17%关注深化改革，25%关注民生，10%关注环保［9］。

同时，人民政协向党和政府提供意见和建议时，一方面是针对政府在行政过程中越位、缺位和错位的做法提出批评和意见；另一方面是反映社情民意，使人民政协所代表的群众成为政治参与的主体。推进国家治理现代化离不开公民的政治参与，它对于保障公民权利、拓宽民众参与空间起着积极的作用，进一步推进社会主义民主政治的发展。

三、完善人民政协功能的现实困境

目前，人民政协在运作机制上仍然存在一些亟需解决的问题。

（一）界别工作有待进一步规范

按界别组成是人民政协的基本特点，界别是政治系统与基层民众政治沟通的重要载体。界别的覆盖面越广、代表性越强，人民政协的利益表达及政治整合功能越能得到充分的发挥。实现社会利益的充分表达是国家治理现代化的重要内容，这就要求人民政协在界别设置上能够尽可能地做到合理而充分。然而，人民政协的界别工作在实际运行中还存在一些与国家治理现代化要求不相适应的地方。

随着时代的发展，社会阶层并不再以简单的标准进行划分，社会上出现了新的弱势群体，如下岗工人、农民工等。界别的设置理应根据时代的变化不断地调整，然而目前的界别构成中，倾向于掌握社会资源的群体成为政协代表，党政干部、明星委员占据政协委员的大多数，理应得到重视的新兴阶层却在实际运行中限制了其利益表达，这就使得人民政协的界别功能没有得到充分的发挥。此外，人民政协的界别设置中，多数界别在开展活动时缺乏有效的形式，也使得政协委员和人民群众联系的渠道受到限制。因此，如何更好地实现人民政协的利益表达功能，就成为实现国家治理现代化的重要议题。

（二）履行职能的方式有待进一步完善

人民政协作为党和国家联系基层的重要纽带，其重要的职能是参政议政。从目前的情况来看，人民政协履行职能的主要方式包括：会议、视察、提案、专题调研等。但仍然存在操作性不强的问题，一是开展会议的频率过高，但提出的针对性意见过少；二是视察工作的组织形式单调，偏重于完成上级领导的任务而难以了解到基层民众的真实意愿；三是政协议案在实际的文本规定中相对完备，但在具体的实践中，政协议案的办理程序繁琐，这就使得一些政协议案缺乏有效的论证与分析，忽略了质量的提升；四是专题调研流于形式，政协委员未能及时听取基层民众的呼声。这些问题都反映出当前人民政协在履行职能的过程中有待创新工作方式，提升工作质量，从而适应国家治理现代化的要求。

四、国家治理视角下人民政协的提升空间

作为推进国家治理现代化的重要渠道，如何进一步发挥人民政协在国家治理中的作用，不仅是理论问题，也是实际问题。因此，人民政协需要在实际运作中进一步加强自身建设，完善人民政协的制度建设，优化人民政协的界别设置，推进人民政协工作方式的创新。

（一）进一步完善人民政协的制度建设

制度建设的重要作用在于为政治体系的运作提供明确的方向，将具体的实施过程以制度化的形式固定下来。推进国家治理，需要一整套完整的制度和程序作为重要的保障。具体到人民政协，就是要把政协的制度建设摆在突出的位置，进一步实现人民政协运作过程的制度化和程序化，为国家治理提供制度化的保障。

完善人民政协的民主制度，要将人民政协的综合性制度与专业性制度结合起来，将理论性制度与程序性制度结合起来，明确人民政协在国家治理中的地位和作用。在制度建设上，要进一步明确党的领导和政协民主之间的关系，规范协商民主主体之间的关系及其责任，完善政协的选举民主制度，厘清政协民主的具体内容和主要方式，强调人民政协在协商过程的公正性、透明性，形成完备的政协制度建设，真正做到将政协的运作纳入法制化的轨道。

（二）优化人民政协的界别设置

改革开放以来，我国的社会结构发生了重大的变化，也对人民政协的界别进行了相应的调整，在数量上有所增加，文化知识界委员的比例也不断增大。由于我国幅员辽阔、人口众多，社会阶层结构较为复杂，现阶段的政协界别一直在不断地调整之中。

对政协的界别设置进行优化，在于增强人民政协代表的广泛性，避免代表界别的重复设置，根据社会阶层结构的变化，适当地调整人民政协中的组成人员。人民政协的界别设置除了要吸收社会各界的精英作为国家治理的人才支撑外，也要适当地吸纳平民阶层，特别要关注社会弱势群体的利益，尽可能地让社会弱势群体能够为自己的权利发出呼声，实现各界在人民政协中具有平等的话语权。通过对人民政协的界别设置进行优化，能够拓宽人民群众参与社会公共事务的渠道，增强人民在社会公共事务中的主体地位，这为进一步推进国家治理奠定了重要的社会基础，同时也为国家治理的主体吸取了更多的社会资源。

（三）推进人民政协工作方式的创新

人民政协要充分发挥在国家治理中的重要作用，还需要改进工作作风，推进工作方式的创新，增强政协工作的活力，调动政协委员的工作积极性。人民政协经过多年的实践探索，已经在一些工作方式上形成比较成熟的工作模式，比如通过政协召开的各种会议形式、专题学习形式等，以这些形式为载体充分地实现议案的讨论、听取各方意见、形成统一的认识。在此基础上，全国政协又开启了“双周座谈会”的模式，针对重要的议题协商讨论、建言献策。

推进政协工作方式的创新，首先，要牢固树立为人民服务的意识，主动接触群众，广泛地深入群众的生活中，了解群众的利益诉求，不断提高自身工作的实际性，夯实人民政协参与国家治理的群众基础。其次，人民政协可以充分利用自媒体的优势，尝试通过网络社交平台，如微信、微博等，建立舆情数据分析库，针对某些社会热点、难点、重点问题，在网络上收集广泛的意见和建议，以此引导民众的利益诉求通过合理的方式得到表达，提高人民政协的履职能力。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（1）.

［2］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014（1）：5-9.

［3］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2014-09/22/c_127014744.htm.

［4］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［N］.人民日报，2007-10-25（1）.

［5］孙跃，王展霞.界别协商是协商民主的重要形式［EB/OL］.http：//cppcc.people.com.cn/n/2013/0328/c63646-20946382.html.

［6］罗维，孙翠.协商民主视域下推进人民政协界别协商研究［J］.宁波大学学报，2014（4）.

［7］白玛.发挥人民政协独特作用，认真做好民族宗教工作［N］.人民政协报，2010-03-18（1）.

［8］胡锦涛.在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话 ［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/policy/txt/2009-09/21/content_18562275.htm.

［9］2014年政协提案 5875件，1/4关注民生［EB/OL］.http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0313/c58278-24622286.html.