褚 娟
(南京师范大学 公共管理学院,江苏 南京 210023)
“国家治理体系和治理能力现代化”作为一种全新的政治理念,对相关研究成果进行归纳具有重要意义。这一命题的提出表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。推进国家治理体系和治理能力现代化是实现社会主义民主政治,实现社会经济和谐发展的必然要求,也是完善中国特色社会主义制度,推进社会主义现代化的重要保证。
习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[1]习近平总书记首次对“国家治理体系和治理能力现代化”相关概念及二者的相互关系进行说明之后,学者们对其进行了解释性阐述和扩充性补充。
关于“国家治理体系”,目前学术界的研究成果主要有两个角度:一类为系统论角度;另一类为制度论角度。
其一,系统论的角度。他们认为国家治理体系是治理主体基于自身职能而推进国家实现稳定与发展目标的有机系统,其核心就在于党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一[2]。李抒望认为,在我国,国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规安排[3]。徐湘林认为,国家治理包括6个基本要素,即核心价值体系、决策权威、执行体系、政治互动机制、经济发展体系、社会保障体系[4]。戴长征认为,国家治理体系,从范围看,包括政府治理体系、社会治理体系、市场治理体系;从内容看,包括常态治理体系、特殊治理体系、危机治理体系;从过程看,包括国家治理的规划和决策体系、国家治理的支持体系、国家治理的评估体系、国家治理的监督体系[5]。
其二,制度论的角度。他们把国家治理体系归结为狭义的制度设计。江必新认为,将其解释为党领导人民管理国家的制度体系,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[6]。辛向阳认为,国家治理体系是指按照一定的治理理念确立起来,使国家能够顺利运行的体制机制[7]。
关于“治理能力”,目前学术界研究成果可以归纳为两个角度:一种角度是将治理能力归结为治理主体的能力;另一种角度则把治理能力归结为治理过程的制度能力。
其一,将治理能力归结为治理主体既国家和政府的能力。戴长征认为,国家治理能力是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中,为实现国家治理的战略目标,分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称[5]。竹立家认为,政府是国家治理的责任主体,国家治理能力主要就是政府的治理能力,具体而言主要表现为政府的公信力、责任力、执行力、监督力和服务力等五个层面[8]。辛向阳将其视为国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系,实现经济社会发展进步的水平与质量的能力[7]。
其二,把治理能力归结为治理过程中的制度能力。俞可平将其简述为“国家制度的执行能力”[9]。在魏治勋看来,它是国家通过自身制度构建打造强能力结构体系,并据此向社会输出其治理举措、达成治理目标的行动力[10]。徐湘林认为,国家治理能力就是国家治理中体系和制度体现出来的能力[11]。韩振峰认为,它是指运用制度体系管理国家和社会各方面事务的能力[12]。许耀桐认为,它是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力[13]。
目前大多数学者都认为二者是相辅相成的一个有机整体,是作为国家治理进程中密切相关的两个方面出现的,只有二者之间的紧密协调,国家整体的治理水平才能得到显著提升,代表人物有俞可平、江必新、韩振峰、高小平等。
大多数学者从系统视角出发,将国家治理体系和治理能力的“现代化”归结为两类:一类是国家治理方式和结构的更新;另一类是制度的更新。
其一,治理方式和结构的更新。俞可平将国家治理体系的现代化归结为公共权力运行的规范化,公共治理过程的民主化、法治、效率提升以及中央与地方的协调化等五大标准[9]。魏治勋也认为,国家治理体系的现代化的核心要旨在于以现代治理理念重构公共权力,实现国家治理的范式转换,中心内容则是行政体系的自我再造,直接目标则是提升政府的治理能力,打造民主、法治、高效的现代行政体系,为国家的“善治”创造条件[10]。高小平提出,“治理体系现代化”是指处理好政府、市场、社会的关系;“治理能力现代化”是指把治理体系的体制和机制转化为一种能力,发挥其功能,提高公共治理能力[14]。
其二,制度方面的更新。王庆五认为,国家治理体系和治理能力现代化的提出,标志着我们对现代化认识的四个突出层面:一是突出了制度建设的目标;二是突出了制度体系的建设;三是突出了治理者运用制度和法制的能力;四是突出了中国特色社会主义现代化的核心命题——党的领导和执政体制、执政方式改革在国家治理体系和治理能力现代化中的核心定位[15]。郑言认为,国家治理体系现代化就是要适应时代特点,通过改革和完善体制机制、法律法规,推动各项制度日益科学完善,实现国家治理的制度化、规范化、程序化;国家治理能力现代化是指不断适应社会主义现代化建设的需要,增强依法按照制度治国理政的本领,把各方面制度优势转化为管理国家的能力和水平[16]。辛向阳认为,国家治理体系的现代化意味着:国家治理的基本制度是符合时代潮流的;国家治理能力现代化意味着:以制度为基础,正确处理各种重大关系[7]。
关于国家治理体系与治理能力现代化的基本特征,大多数学者把它归结为国家、市场和社会的相互协调。高小平认为,国家治理体系与治理能力现代化的基本特征是,政府、市场、社会关系布局合理,公共权力结构优化,民主发展,法治健全[14]。李树林认为,国家治理体系与治理能力现代化的特征有:国家机制、市场机制、公民社会机制的互相支撑与平衡;法治与德治的有机统一;民主与效率的相互补充与协调[17]。
作为一项系统工程,当前我国的治理体系和治理能力实现现代化还面临着一定的现实障碍。综合学者们的观点,主要可概括为以下几方面。
第一,我国还没有充分发挥社会主义民主的优越性。王长江认为,当前我国在社会主义民主建设方面依然存在一些问题,主要包括以下三个方面:一是社会主义民主在个别部门和地区成为玩弄民意的工具;二是社会主义民主成为少部分人推脱责任的工具,这一问题在公共决策环节得到显著体现;三是在社会主义民主建设实践中探索者承担了过多不必要的风险,使得敢于推进实践改革和发展创新的人往往被边缘化,由此导致社会主义民主实践发展积极性的不足。正是因为民主发展中这些问题的存在,导致了我国社会主义民主原本应有的优越性没有得到显著发挥,同时也给国家治理体系和治理能力的现代化带来了客观障碍[18]。
第二,市场和社会参与度不足。丁志刚认为,从市场参与角度来看,截至目前无论在理论还是政策层面上,我国的社会主义市场经济体制依然还不够完善。一方面,在理论认知上,对市场在资源配置的基础性作用界定不明晰,市场参与的基础性作用难以有效发挥;另一方面,在政策操作上,市场的规律作用往往被忽视,尤其是一些地方政府出于自身利益的考量往往直接进行干预而导致市场在治理体系中的作用被忽视,也给国家的经济结构调整和发展方式转变带来障碍。从社会参与角度来看,我国社会组织机构发育还不成熟,社会参与能力不足。已有的大多数社会组织存在对政府的惯性依赖,缺乏独立性和自主性,面对国家治理领域的问题难以发挥自身的有效作用,这也无疑加大了国家治理的难度和负担[19]。
第三,公民公共参与的自觉理念需进一步提升。桑玉成认为,国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面,就是要着力凸显国民在公共责任和公共利益方面的主体地位,这是我国社会主义国家建设的基本取向和本质诉求。然而,在我国的政治生活和政府管理实践当中,国民公共参与的自觉理念依然存在不足,这构成了国家治理体系和治理能力现代化的观念文化障碍,进一步促使国民关系中不合作的情绪出现滋长的苗头,尤其是当个人利益受到影响时表现得最为明显,导致政府治理实践出现成本上升但效率下降的悖论。当前能否破解国民的观念劣势和提升其公共素养水平,可谓构成了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要变量[20]。
第四,传统计划体制和观念的消极影响。李景鹏将这种历史遗留下体制和模式称之为“计划政治”,并分析了这种计划政治多个层面的弊端。一是夸大了国家领导者的判断力和信息掌控能力;二是重视领导的决策而轻视群众的参与;三是过分强调社会控制而忽视人民群众自身的自主性和创造性。这种传统的计划政治遗留下的观念和机制今天仍然在一些地区和部门广泛存在,这种障碍如果不加以消解,国家治理体系和治理能力的现代化必将难以实现[21]。
围绕如何推进国家治理体系和治理能力实现现代化,学界也进行了探索。
第一,从国家方面看,要处理好政府、市场、社会三者的关系。俞可平将处理好政府、市场、社会三者的关系视为推进国家治理体系现代化的重要前提。为此,在经济治理体系中,必须按照市场逻辑深化改革国家经济治理机制,发挥市场在资源配置中的决定性作用;在政治和社会治理体系中,就必须发挥法治和社会参与的积极性,由此实现对利益关系的调整和矛盾纠纷的化解,在实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的过程中带来国家治理体系和治理能力现代化的切实实现[9]。徐顽强认为,要把实现政府与社会的共管共治视为当务之急,即通过强调契约与合作原则,在治理进程中引入市场化竞争原则,运用激励性手段,提升政府在治理中的服务性和非对抗性,达到增加治理效能,减少人为阻滞产生的根本目标,以最终营造出一个宽空间、多维度的国家治理体系发展格局[22]。胡宁生认为,推进国家治理体系现代化的关键步骤是形成政府、市场和社会三方的协调协同、 良性互动[23]。
第二,从法制角度上看,要把法治与国家治理体系和治理能力的提高结合起来。彭中礼从理论动力角度寻找解决对策:从目的论层面来说,需要转变“公民—国家”关系和“国家—社会”关系;从价值论层面来说,需要合理平衡“公平—效率”关系和“权利—权力”关系;从方法论层面来说,要从根本上摒弃人治方式和管制思维,实现“法治中国”[24]。徐亚文认为,实现国家治理体系现代化的着力点在于实现“共治”(或者“社会共治”)[25]。施芝鸿提出,推进党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一和协商民主广泛多层制度化、实现国家治理法治化[26]。
第三,从制度层面上看,必须在中国特色社会主义制度框架内进行,完善和发展相关制度。房宁认为,推进国家治理体系和治理能力现代化,一是必须在中国特色社会主义制度框架内进行;二是善于借鉴古今中外治国理政的经验教训;三是解放思想、大胆探索,在实践中探索途径和方法[27]。吉林大学张贤明教授也持类似观点,认为需要通过完善和发展相关制度,保障制度体系的整合力与权威性,提升制度结构的科学性和运转效能,国家治理体系创新和治理能力提升才能有更加坚实的根基[28]。卢洪友从财税预算制度出发,认为推进国家治理体系与治理能力现代化的财政路径在于深化财政改革、建立现代财政制度体系[29]。
第四,文化理念和道德价值层面上,要把治国理念和法律、道德结合起来。唐皇凤提出了如下核心战略:一是创新国家治理理念,建设和完善社会主义核心价值体系,以塑造改革共识;二是增强社会主义制度体系的自我完善能力,大力加强现代国家制度建设;三是构建国家—市场—社会之间的网络化治理模式,实现国家治理结构的现代化[30]。重庆市委常委燕平提出了提升国家舆论引导能力应有的三种传播思维,即通过强化战略思维、创新思维和底线思维,以确保意识形态安全,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供理念根基[31]。颜晓峰也提出如下四条重要途径:一是运用法律制度治理国家与运用道德规范治理国家一体化;二是有效维护社会秩序与有效整合社会意识一体化;三是创新社会治理与强化道德约束一体化;四是治理融入生活与价值内化于心一体化[32]。许耀桐提出的实现途径如下:第一,树牢目标理念;第二,加强顶层设计,即构建国家治理的体制机制形成以公共权力为核心的多元治理格局,确定国家治理的政治、法律与管理方略;第三,突出制度建设,建设法治中国;第四,推进政治改革;第五,夯实社会基础,通过民主参与实现国家与社会的良性互动[13]。
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