以四中全会精神为指导 全面推进依法治国——访国家行政学院胡建淼教授

左眉

以四中全会精神为指导 全面推进依法治国
——访国家行政学院胡建淼教授

左眉

胡建淼，国家行政学院法学部主任，博士生导师。中国法学会常务理事兼学术委员会委员，最高人民法院案例指导委员会委员，最高人民检察院专家咨询委员，中国国际贸易仲裁委员会仲裁员，中国首届十大杰出青年法学家。曾任职杭州大学副校长、浙江大学副校长、浙江工商大学校长。2014年12月8日，胡教授应大连市 “一校两院”大讲堂之邀来连，为大连市市管领导干部和党校学员作专题报告，本刊采访了胡教授。

本刊：胡教授，四中全会召开已经近两个月了，社会各界对四中全会的评价甚高、期盼甚高。关于四中全会的解读，学术界和实务派各有自己的侧重，我们地方的领导干部和学员对四中全会报告的认识不一定全面和深刻，请您谈谈如何认识和把握这个报告？

胡建淼：今年10月20～23号，四中全会在北京召开。中国共产党以全会的形式专题研究依法治国，并且以全会决议通过一个依法治国决定，这是97年党的十五大确立依法治国基本方略以来的第一次；是1978年十一届三中全会确立社会主义法制原则以来的第一次；是1949年中华人民共和国成立以来第一次；也自1921年中国共产党成立以来的第一次。这四个 “第一次”足以反映这一次会议的特殊性。

我们怎么来认识四中全会的重要性？怎么来认识党为什么如此地重视法治，要用一个全会专题来研究依法治国？在理论上我认为，我们只要把握三个 “全面”之间的关系，就把握了它的重要意义。第一个全面是十八大提出的到2020年全面建成小康社会；第二个全面是全面深化改革，三中全会对全面深化改革做了顶层设计；第三个全面是四中全会提出的全面推进依法治国。这三个 “全面”之间是个什么样的关系呢？全面建成小康社会是我们两个一百年的目标，也是我们十八大提出的目标；全面建成小康社会就必须全面深化改革，不全面深化改革，无法建设小康社会，所以，三中全会对全面深化改革做了顶层设计。四中全会提出全面推进依法治国，因为法治是改革的引领和保障，全面深化改革，就必须依靠全面推进依法治国。三个“全面”之间的逻辑关系，第一个全面是目标，第二个全面是路径，第三个全面是保障。讲四中全会的意义就是讲我们党为什么重视法治的意义，很简单，你就上升到这个高度去认识。

我们中国走到今天很不容易，六十几年了。在

这六十多年中，世界上多少个社会主义国家、共产党的国家已经倒下了。我们中国的红旗能不能够扛下去，就看你是不是能够坚持搞法治。中国如果不搞法治，你红旗扛不下去。我平常讲课常问大家一句话，我们整天讲法治，你们是不是真的了解、真的相信了法治？法治到底是什么？法治到底有多么重要？中国如果没有法治，天会不会塌下来？我想，世界上一个一个国家在倒下，倒下的并不全部是因为它没有法治，但是如果一个国家不搞法治，它的天迟早会塌下来，所以我们要上升到这样一个高度，而不仅仅是现存意义上的高度来认识我们中国为什么要搞法治。党中央为什么专门有一个全会来研究法治？就是为了保证我们的天不塌下来，我们中国能够稳定地发展。四中全会结束后，公布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这个 《决定》17000字，9个部分，3个板块。它的内容包括1556，就是1个总目标，5项原则，5大体系，6项任务。把这个决定进行分解的话，涉及到190项具体的工作任务。

本刊：正像您说的，四中全会 《决定》包括九个部分，三个板块，分解起来有190项具体任务。涉及范围面广，包括法治建设的方方面面，内容又多，如何能提纲挈领地把握四中全会的精神呢？

胡建淼：我的观点是，就抓住三个关键词。第一叫全面，第二叫道路，第三叫体系。全面就是说，我们要全面推进依法治国，不是在一个平面上推进依法治国，不是片面地推进依法治国，不是某个方面推进依法治国，我们是立体型、全方位地推动依法治国。道路是说，我们中国要推进依法治国，必须走自己的道路，必须走中国特色的社会主义法治道路。体系是说，我们全面推进依法治国的总目标，是建设中国特色的社会主义法治体系——五大体系。所以我认为，我们只要读懂这三个关键词，全面、道路、体系，就读懂了四中全会。我们只要理解了全面、道路、体系这三个关键词，我们就理解和掌握了四中全会决定的基本内容。

本刊：四中全会的内容是全面推进依法治国，之前的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家，更早之前的十一届三中全会强调的是民主法制。这之间的发展变化，您是如何看待的？

胡建淼：建国以来，我们党关于依法治国的理论和实践，可以说经历了三个阶段，实现了两大转变。第一个阶段是社会主义法制阶段，这个制是制度的制。第二个阶段是社会主义法治阶段，是治理的治。第三是全面法治的阶段。这三个阶段，实现了两大转变，一是从法制到法治的转变，二是从法治到全面法治的转变。

从法制到法治的转变。1978年，十一届三中全会确立了社会主义法制的建设方针，叫做有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这十六字方针管了我们35年，取得了伟大的成效，解决什么问题呢？解决有法可依。因为当时经过十年文化大革命，我们的很多领域立法都是空白。接着，我们十六大提出，到2010年底，形成中国特色的社会主义法律体系。2011年3月份，吴邦国同志在人民大会堂宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成。第一个阶段法制解决了法律制度问题，方方面面有法可依。1997年，党的十五大报告把依法治国作为党领导人民治国理政的基本方略写进报告，然后1999年的全国人大修宪，写进宪法。标志着我们中国实现了第一大转变，从 “法制”向 “法治”的转变，这个转变在中国的法治史上意义重大。因为我们原来法制的重点是解决法律制度，这个国家有没有法律制度，能不能够做到有法可依。法治，治理的 ‘治’和法制的 ‘制’又不一样，治理的‘治’意味着法治不仅要求国家要有法律制度，而且要求法律制度必须是良法。四中全会的决定把良法善治写进了决定，良法就得符合公平正义，符合人类的发展规律，符合文明，能够实现社会和谐，能够保障人权，这是一个良法和恶法的衡量标准。法治不仅是要良法，而且要这个良法能够得到有效的实施，这个任务跟原来的法治又不同了。

法治第一个转变的意义不仅在于工作面的扩大，更重要的是对法的功能的认识产生了变化。这个变化跟 “法制”和 “法治”这两个字的表达正好有联系，法制制度的 ‘制’是个什么偏旁？刀字旁；法治的 ‘治’是什么旁呢？三点水，水字旁。我们在 ‘刀制’的年代，把法仅仅是看作是刀把子，是阶级斗争的工具，是无产阶级对资产阶级实行专政的工具，所以那时候的法具有很强的阶级性，当时的法庭审判案件要报原、被告的名字，还要报成分。法治，三点水， ‘水治’就不一样了，因为现代意义上的法，把法看作是公平正义的价值观念和尺度，是平衡人与人之间的利益，平衡人与人之间的权利，解决人与人之间的关系，处理人与人之间矛盾的一个尺度。我们在水治年代看待法，我们不排除它依然保留专政工具的功能，但是在和平年代，法更重要的是公平正义的尺度，用来平衡人们的利益关系，解决人们的矛盾，你只要是中华人民共和国的公民，在法律面前是人人平等的，不讲阶级立场，不讲政治成分的，这是一个多么了不起的转变。

从法治到全面法治的转变。1997年，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家。十八届四中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政、共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这表明我们党的法治理论走向全面法治。十一届三中全会确定的社会主义法制建设十六字方针是 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”十八大确定了新的十六字方针，叫做 “科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”，这个新十六字方针写进了三中全会，写进了四中全会。比较一下看，老十六字方针，它讲的法治实际上只讲了两个环节，有法可依，讲的是立法；执法必依、执法必严、违法必究，这三句话实际上是同一个意思，都是要严格执法。但是新十六字方针四个环节齐全了，科学立法讲的是立法，严格执法讲的是执法，公正司法讲的是司法，全民守法讲的是守法。

本刊：四中全会 《决定》提出，全面推进依法治国的总目标就是要建设中国特色的社会主义法治体系。而且为法治体系建设做了顶层设计，确立了五大法治体系，就是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有利的法治保障体系、完善的党内法规体系。在理论研究、制度安排和具体措施上，都有很多创新，你是如何看待这五大法律体系的？又是如何认识创新亮点的？

胡建淼：这五个体系，法律规范体系是讲立法，法律实施体系主要讲执法，法律监督体系主要讲司法，法律保障体系主要讲守法，党内法规体系是单独的一个体系。然后每个体系的前面有一个形容词，它是表明这个体系建设的重点和方向。

这五大体系里面到底有哪些亮点？第一个法律规范体系，中央强调了宪法的权威性。这次全会对宪法的重视程度是前所未有的，全会强调，我们要坚持依法治国，首先就要坚持依宪治国，我们要坚持依法执政，首先要坚持依宪执政。中国以前的现象是什么？理论上说宪法最大，但在实践当中往往宪法最没用，因为宪法是抽象的，法院判案、行政机关执法不可能直接适用宪法，都是适用法律。所以，有人就认为宪法不如法律，法律不如法规，法规不如规章，规章不如政府的文件，政府的文件还不如乡规民约。这个现象必须改变，要把它倒置过来。宪法是根本大法，它必须是最重要的。如果一个国家宪法都可以违反，那么任何法律都不会遵守了。这次四中全会强调宪法的权威性，推出了很多具体的举措，其中有两个亮点。第一，它确定了国家宪法日。以后每年的12月4号，作为国家宪法日。第二，它确立了宪法宣誓制度。宪法宣誓，我们以前只看到外国总统在就职仪式上，要一手按着一本圣经，一手举起来面对着大法官，宣誓就职。我们中国确定了宪法宣誓，就意味着我们国家有关职务的人员，以后应当一手按着宪法，一手举起

来，进行宪法宣誓。宣誓意味着一个人发誓用人格的力量来保证去履行某一个诺言，宪法宣誓意味着发誓的人更应当带头遵守宪法、维护宪法。我认为这两大制度在中国的法治史上将会产生里程碑的作用。宪法宣誓怎么个宣法？人大常委会要做这个决定，这次太匆忙，没有设计好，具体宣誓的誓言还没有确定。

在这个体系的建设中还有一个亮点叫做立法先行。立法先行，什么意思？就是这个国家要做什么事，应当先立法，我们的改革也是一样，你先要有法律，然后按照法律来实施。不能像以前一样，我只要改革就可以突破法律，不要法律就可以做，这个时代已经过去。这是一个多大的革命，多大的变革。立法先行是个什么模样？我举一个美国的例子。美国这个国家，在国际事务处理上是从来不讲法治的，他只讲国家利益。但是美国在国内的管理还是比较法治的。现在美国枪击事件这么多，有的人拿着枪到小学、中学杀了许多人。美国总统奥巴马想控枪，但是他做不到，奥巴马没有这个权力。他要怎么才能控枪？他要向议会提交一个控枪法案，议会通过他的控枪法案，他才有权力控制枪，不通过就没有权力做，这就叫做立法先行。国家实施重大的举措，确立重大的制度，一定要先立法，按照法律规定去做，才可以。你不能法律不立，匆匆忙忙推进某一个做法，这不符合法治。我们可能也会批评，说美国这个制度不好，奥巴马应当控枪都控不住。我们中国，公安部长发个令都控住，你的效率太不高了。但是它有一个好处，必须经过议会通过才能够控枪，它这个决策肯定会是正确的。我接触过美国人，我问他们，你们美国枪杀事件这么多，奥巴马主张控枪，你们议会里面为什么还通不过？结果美国人有理由，他说我们公民都有枪，第一是历史传统造成的，第二你要知道，我们公民有枪是用来防卫的，只有坏人才用来杀人。我家里有个枪用来防卫，多放心。至于坏人拿着枪打人，那只有1%的坏人，如果控枪法案一通过，就把99%的好人的这种防卫权给剥夺了。好人有枪也不会打人，坏人你哪怕控枪的情况下，他还会买枪打人。有没有道理？有道理，这就是美国的文化。所以一个国家的议院不是吃干饭的，国家重大的决策，不是靠一个人拍拍脑袋自己可以定，而是要通过一个议会的形式才能通过。如果是这样，我认为我们早年文化大革命也不可能发生，这是它的好处，这个就叫立法先行。

立法先行，对中国的意义特别大，我认为中国如果能够做到立法先行的话，那会产生国家治理上伟大的变革。因为我们中国长期以来不是立法先行，是我们领导人的讲话先行。领导人讲个话，就可以推进一个制度；开个会，可以推行一个制度；搞个运动，可以推行一个制度；一个政策，也可以推行一个制度。有很多实践当中已经做的事情，甚至没有立法。比如，我们最关心民生工程，民生民生，不就是吃住行吗？吃住行，其中最重要的就是住，住就是我们的住房，但是中国关于住房的管理，立法方面是非常的滞后。我们立法不够，所以现在连房屋的根源都一片混乱。中国关于房子有多少个概念？有人统计过，将近20个，商品房、小产权房、集资房、公建房、房改房、限价房、保障房、经济适用房、廉租房等等。一个国家房子要二十几个概念，你还怎么管？每一个单位自己发个文，确定一个房的概念，然后确定一个房的政策，五花八门的政策。我们该立法管的没有管，不该管的，用行政手段管到今天。所以我是非常拥护中央提出立法先行的，如果我们中国真的能够做到立法先行，我们的国家治理才真正走向现代化了。

第二个法治的实施体系，这个体系主要讲我们行政机关，要严格执法，要建设法治政府。这个部分亮点不多，原因在于我们的依法行政抓了几十年，够好的了。民告官的制度，我们的行政诉讼法已经实施二十多年了；政府的信息要公开，我们早就有政府信息公开条例了；行政决策科学化早就这么提了；综合执法早就有了，所以这次在理论上、

制度上感觉亮点不多。如果有，就是一个亮点，行政决策也要终生负责制，决策失误了要倒查，要终生负责。

第三个法治监督体系，这有很多亮点。最高院要设立巡回法庭、检察院要建立公益诉讼、法院的审判权和执行权要分离、司法机关的司法行政权跟司法权要分离等等。其中最亮的是一个小制度，它规定以后法官判案件，如果有关领导、有关关系去打招呼，法官就必须记录、通报、追究。这个制度很小，但很管用，保证法官能够独立公正地审判案件，杜绝办人情案、金钱案、关系案。但是也有人说，胡老师，这个制度还是空的，关键取决于打招呼与被打招呼人的关系怎么样。我认为这个制度虽然不能保证每一个法官都记录，但是这个制度使每一个打招呼的人担心被记录，所以他不敢打招呼了，发现这个道理没有？这是一个制度的亮点。

第四个法治的保障体系，我们怎么能够保证一个国家能够实现法治，重要的是全民要有法治意识，所以要把法治教育纳入到国民教育的体系。另外一个是法治队伍的保障，四中全会提出要建立起四个队伍，立法队伍、执法队伍、司法队伍，还有一个法律服务队伍。这四大队伍建设中有一个非常亮的亮点，它里面有一条规定说以后要从符合条件的律师和法学专家中去选拔法官、检察官。这是一个很大的制度方面的变化，这个变化是为了解决法官、检察官的阅历、经验问题。外国律师碰到法官，必恭必敬地叫法官大人，因为法官的水平比他高，地位比他高，年龄也比他大。我们现在的法官跟一般公务员一样的管理，60岁退休。我认为法官应当有特殊管理方法，法官最佳年龄是50岁到80岁，孔夫子说50知天命，是有道理的。50岁以上更有经验、更有阅历、更有人性、更有善性，你的想法就会不一样了。

第五个是党内法规体系，我们第一次把党内法规体系纳入到社会主义的法治体系之内，为贯彻党对依法治国进行全面领导提供一个制度上的依据。

本刊：五大法治体系中前四个，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，很明确都是指国家的法律，是国家的法治体系，而第五个党内法规体系，则是党法。应当如何看待两者之间的关系呢？

胡建淼：世界上只有中国出现了两类法，一类叫国家的法律，一类叫党内的法规，简称国法、党法。怎么认识和怎么解释两者之间的关系？我个人认为，党法同国法在中国恰恰不矛盾，只要理解三点就够了。第一，党法跟国法的范围对象是不同的。党法只约束党员干部，不约束普通老百姓，普通老百姓与党法没关系。但是，国法是任何一个公民都必须遵守的，就连外国人到中国也必须服从中国的法律。对党员来说，则既要服从党法也要服从国法，因为你既是党员干部，同时你也是中华人民共和国公民，所以你是双重约束。第二，党法可以严于国法。为什么？因为党员干部应当是最先进的公民，所以党在纪律上对你要有更严格的要求。我们普通的公民，如果有婚外情，没有任何法律后果，没有法律责任，也没有纪律责任，这都是道义上的责任，这都是你对不起你的配偶和子女。但是党员干部有个婚外情，是要处分的。所以这点上就说明党法可以严于国法。第三，党法也必须与宪法和法律保持一致。理论上的依据在哪里？在于宪法和党章规定，党必须在宪法法律范围内活动。法律依据就是党法的依据。2013年中共中央制定了一个《中国共产党党内法规制定办法》，里面明文规定，党内法规的制订要服从几项原则，其中一项原则是必须与宪法和法律保持一致，所以党法必须与宪法和法律保持一致。

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