乡镇政府依法行政问题探析

乡镇政府依法行政问题探析

李远凤

(贵州大学 马克思主义学院，贵州 贵阳550025)

摘要：乡镇政府作为我国最基层的一级政府，其依法行政水平的高低直接关系着新农村建设和农村的社会和谐。针对乡镇政府在依法行政过程中存在的问题，并积极寻找相应的完善措施和对策，对我国建设法治政府、建设社会主义法治国家有着重要的意义。

关键词：乡镇政府；依法行政；法治政府

收稿日期：2015-03-25

作者简介：李远凤(1989-),女,贵州毕节人，贵州大学马克思主义学院马克思主义基本原理专业2013级研究生,研究方向为马克思主义文化理论与社会理论。

中图分类号：D601

建设社会主义法治国家是我国现阶段的任务和发展目标，而建设法治政府则是建设社会主义法治国家的前提和基础。中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“各级政府必须坚持在党的领导下，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效的法治政府。”[1]要建设高效、科学的法治政府关键还在于各级行政机关的依法行政。

一、乡镇政府依法行政的内涵及其基本原则

依法行政是建设法治政府的核心和关键，要建设法治政府，首先就要求各级行政机关严格按照法律规范来行使自己的职权，走依法行政之路。依法行政是指“行政机关依法行使行政权，或者是说，行政机关行使自己的权力，管理公共事务，必须由法律授权，并根据法律的规定来进行行政活动，法律成为衡量行政机关行政活动水平的标准”。[2]4简单来说，就是指行政机关的所有行政活动都必须在法制的轨道内运行，做到依法行政和高效便民的有机统一。乡镇政府作为我国最基层政府，其依法行政就是指乡镇政府机关及其工作人员要依据宪法、法律和政策法规来行使自己的职权，做到依法行政，为建设社会主义和谐社会，建设社会主义新农村充分发挥作用。

乡镇政府作为基层政府，面向的是广大的农民群众，在实行依法行政的过程中还应遵循以下原则：

1.职权法定原则

职权法定原则是指行政机关及其它行政组织的行政权力必须要有法律的明确规定或授权，只有法律明文规定可以作为的才能作为，法律没有明文规定就不能作为，否则，其行使的行政行为就是无效行政行为，情节严重的还可能构成行政违法。一般来说，行政机关及其行政公务人员的职权法定有两种情形：“一是行政机关组织法规定的职权，由组织法分配或划定了行政机关与其他国家机关之间的权限、行政机关相互之间的职权范围；二是单行的法律规定了哪些方面的事项由何行政机关或其他公务组织管辖”。[3]65

2.公平、平等原则

公平、平等原则是指在相同条件下要给与行政相对人相同的奖赏或者处罚，即所谓的情况相同对待。乡镇一级的政府工作人员直接面向行政相对人，与行政相对人接触的机会较多，随着时间的推移，他们很容易受人情关系的影响，做出违反行政公平、平等原则的行政行为。比如，同是违反了计划生育的两个公民，如果一个与乡镇政府领导干部有血缘关系或者关系比较好，那么对这个公民的处罚与另一个与乡镇领导干部关系比较疏远的公民相比，往往是大相径庭的，这就违反了行政公平、平等原则。

3.尊重行政相对人原则

对于乡镇政府而言，行政相对人大多数是广大农民群众，乡镇政府在行政执法过程中要充分尊重行政相对人的基本权力和人格尊严。我国宪法第38条明确规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。但由于受传统人治思想、按习惯办事的思想影响，乡镇政府行政人员在执法过程中有时会出现侵犯相对人的基本权利和人格尊严的现象。因此，乡镇政府在依法行政过程中就必须要坚持尊重行政相对人的重要原则。

二、乡镇政府依法行政中存在的问题

乡镇政府的依法行政工作关系着广大农民群众的切身利益，关系着建设社会主义新农村的整个大局。中央《全面推进依法行政实施纲要》下发后，乡镇政府依法行政工作有序推进，大都乡镇都成立了依法行政领导小组，在法律知识的宣传和普及方面，也做了一些努力，但仍然存在着很多困难和问题，主要体现在以下几个方面：

1.乡镇领导干部法治意识淡薄，依法行政观念不强

思想是行动的先导，只有乡镇领导干部有较强的法治观念和法治意识，乡镇政府依法行政工作才能有效的开展。通过走访调查，乡镇领导干部及其工作人员的法治意识还比较淡薄，一定时期的法制培训工作也只是流于形式。行政人员对依法行政工作认识不到位，在行政执法过程中出现不作为、慢作为和乱作为的现象。如在抓计划生育的过程中，执法人员不按程序办案，违反了行政人员在执法过程中应该遵循的职权法定原则和尊重行政相对人原则，最终损害了人民群众的根本利益。究其原因，就是传统的行政管理思维模式难以转变，重人治轻法治。

2.依法行政人力资源严重不足，缺编人员较多

由于乡镇政府大都处于农村，有的地方自然环境比较恶劣，很多人才都不愿到基层乡镇去工作，出现了缺岗缺编人员较多的现象。大部分乡镇没有法律顾问室，没有成立基本的法制办，作为乡镇必要机构的司法所无专门负责人负责相关的工作，大部分的司法工作都由政府部门、计生部门等代替执行。出现问题后，一般都是通过咨询律师或者是和上级部门进行沟通，更重要的是，大多数乡镇执法工作人员不具备相应的行政执法资格，即使有执法资格的工作人员，由于受自身能力或专业知识水平的限制，也很难做好相应的行政执法工作。

3.监督机制不合理，缺乏权威性

目前，我国已建立了一套比较完善的监督系统，“主要包括政党监督、权力机关监督、国家专门行政机关监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督等”，[4]这些监督从不同角度保证了行政机关依法行政的有力行使，对于促进乡镇政府依法行政发挥着重要作用。乡镇政府依法行政的监督主要是靠政府自身内部的监督和农民群众的监督。在农民群众的监督方面，力度仍然不够，人民群众想监督，但由于受传统“民不与官斗”思想的影响和自身法律知识欠缺的限制，出现了不懂监督和不敢监督的现象。在政府自身监督方面，政府层级监督模糊，导致政府行为越位、失位和错位的情况普遍发生。其原因主要是乡镇体制的问题，由于体制机制的不健全，才让很多监督部门的监督流于形式，如乡镇政府司法机关在经费、人事上受制于乡镇财政，这一制度严重影响了司法监督的公正性。

三、完善乡镇政府依法行政的思考

针对乡镇政府依法行政过程中存在的种种问题和不足，需要深刻反思并提出相应的解决方案。

1.加强普法工作，进一步提高法治意识

加强普法工作，强化法律意识，这是实现依法治国、政府依法行政的必备条件之一。只有让法律意识深入人心，我国建设社会主义法治国家的目标才能实现。一方面，要加大普法宣传力度，使广大农民群众知法、懂法、守法。但在做具体宣传工作的时候，要注意方式方法，要采用农民群众喜闻乐见的方式，开展别有新意的法制宣传活动，比如可以采用唱民歌的方式，顺口溜的方式把法律知识传达给农民。只有广大农民群众的法治意识提高了，乡镇政府的法治工作才能顺利地开展，反过来也才能保证人民群众对政府权力实行强有力的监督，才能营造良好的法治环境。

另一方面，乡镇领导干部及其他行政工作人员必须摒弃按习惯办事的陋习，必须认真学习相关法律法规，树立依法行政的观念，真正做到职权法定。同时，乡镇领导干部及其他工作人员还应该认识到法治政府应该是高效廉洁的政府，政府的宗旨是全心全意为人民服务，法律没有明文规定的，要始终以有利于提高广大农民群众的生活水平为标准。

2.加强法治机构和法治队伍建设，保证依法行政工作有序进行

健全的法治机构和一支高素质的执法队伍，始终是乡镇政府依法行政的重要条件，对于乡镇政府来说，法治机构和执法队伍的建设还相当薄弱。在法治机构的建设方面，乡镇政府应该尽快设置乡镇政府法制办公室，并配置相应的法治工作人员。可以由乡政府办公室主任担任法制办主任，由副乡长分管具体的法治工作，主要是负责理论上的法治建设和具体行政行为的审核把关工作，负责上级政府部门和法制办交待完成的行政法治工作。

在乡镇政府执法队伍的建设方面，要建设一支数量充足，质量有保障的执法队伍，才能为乡镇政府的法治工作提供强有力的组织保障。一是要严格把关行政执法队伍的招录工作，严格标准，坚持公开、公平、公正的原则，择优录取。要让专业水平高的，能力强的人员从事重要的行政执法工作。二是要抓好乡镇政府行政人员的法制培训工作，确保每一个行政人员都能够以直接或间接的方式得到法律知识的学习。

3.强化监督机制，保障乡镇政府行政权力的正确行使

历史经验表明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。政府如果缺乏监督，必将导致专制的产生，相应的，在政府行政执法上，如果没有健全的监督机制，那么执法就会变成“土匪式”的无法无天。因此，要强化乡镇政府的行政监督机制。一是要建立健全乡镇政府依法行政的相关制度。要把行政执法责任制、违法责任追究制、执法公示制等一系列与乡镇政府依法行政相关的制度落到实处，把监督制度化、法治化，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行。二是要强化党内外的监督。在党内监督方面，可以成立由乡镇政府法制办和司法所等部门组成的党内执法监督小组，负责对行政执法人员的监督，对行政执法人员实行评分制，评分的结果纳入年终考核。在党外监督方面，主要是要强化人民群众对乡镇领导干部及其他行政执法人员的监督。我国是人民当家做主的国家，国家的权力来源于人民，只有强化人民群众对乡镇政府的监督，才能建成正真的法治政府。三是要加强上级政府对乡镇政府依法行政的指导和监督。大多乡镇与县城都有一定的距离，这就容易导致地方专权现象。因此，必须要加强上级政府对乡镇政府的指导监督工作。要加大对乡镇政府行政执法文件的备案审查力度，确保乡镇政府行政行为的合法性。

总之，乡镇政府依法行政问题是一个非常重要，也是非常复杂的问题，不可能一蹴而就。但只要我们实事求是，从实际出发，认真分析乡镇政府依法行政难的原因并积极探索相应的解决办法，循序渐进地稳步推进，我们建设法治政府，建设社会主义法治国家的发展目标就能实现。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报：海外版，2014-10-29(4).

[2]姚锐敏．依法行政的理论与实践[M]．北京：人民出版社，2000.

[3]应松年．依法行政读本[M]．北京：人民出版社，2001.

[4]陆春芳．完善我国行政监督体系的探讨[J]．中国市场，2011(40).

责任编辑：何玉付