高等教育评价制度中的权力制衡

高等教育评价制度中的权力制衡

余咏梅

(琼州学院 教育科学学院，海南 三亚572022)

摘要：我国高等教育评价制度起步较晚，在其发展历程中经历了三个时期。高等教育评价制度的重点在于权力，其权力的运行遇到了阻碍，在此针对其阻碍提出高等教育评价制度中的权力制衡。权力的平衡与协调既是权力制衡的出发点，又是权力制衡的最终归宿。在防止不断重复评价的基础上，要建立起以高校自我评价为基本、以行政评价为指导、以第三方评价为主的高等教育评价体系，这是我国高等教育评价制度发展的必然趋势。

关键词：高等教育；评价制度；权力制衡

收稿日期：2014-03-07

作者简介：余咏梅(1977-)，女，安徽萧县人，琼州学院教育科学学院讲师，研究方向为教育学与比较教育学。

中图分类号：G649.22

一、我国高等教育评价制度概述

(一)高等教育评价制度

教育评价制度是一种价值判断的规则体系，它的建立要基于某种具体的评估模式，针对一定的对象及自身，并包含相应的组织机构和具体的实施准则，其主要包括以下四个层次内容：

第一，它属于一种制度形态，其建立的目的是：在合理的理论基础之上，确定整个评估过程的目的、评估对象，以及所要进行评估的整体范围和主旨等，以此来为评估活动确立具体、有效的评估准则和行为规范，它的每个独立系统既具有严密性又具有开放性。

第二，评价制度的实施依赖于严格而有效的工具、评估方法，以及合理的实际操作步骤，由此来提高评价制度的实效性。

第三，教育评价需要有力的管理机构和人事管理制度作为外部保证，来协调各部门的配合，促进教育评价的顺利开展。

第四，教育评价过程作为一种制度形态，其本身的有效性也是被评价的对象。因此，需要建立科学的再评估系统，在教育评价过程后，对其评估效果进行进一步分析，以进一步提高教育评估系统的效度。完整的教育评估制度体系需要上述四个层次系统的相互依存和相互作用。

(二)高等教育评价制度的发展历程

1.高等教育评价制度的形成

高等教育评价的最初对象主要是针对本科教学质量、高校教育质量、学位与研究生教育授予单位和学科专业点评审和学位授予质量等。1990年以来，《普通高等学校教育评估暂行规定》、《中国教育改革和发展纲要》和《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》及《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》相继颁布。[1]15-19多年来，高等教育评估事业快速发展，评估数量和种类也逐渐增多，并在本科教学工作能力、研究生教育质量评估和行业评估中取得突出成就。总体来看，我国的高等教育评估制度逐渐摆脱落后状态，并在保证评估高效性与长效性的基础上，继续发展并完善着。

2.高等教育评价制度的建设

1986年，国务院颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，其中对高校评估过程中各相关部门的职能发挥作出了具体的规定。随后，理论界针对高等教育评估过程的评估对象、具体标准、评估方法、相关指标体系和国外相关的先进研究等方面进行了详细、深入的探讨与研究。随后，《暂行规定》经过具体教育实践的检验，被证明是符合我国教育发展国情的有效指导，成为我国教育评估领域中的首个法规性的专门文件，同时它结合“逐步展开，扩大试点，深入研究”的教育指导方针，进一步引导我国的教育评估事业在正规化的道路上逐步发展与完善。

3.高等教育评价制度的完善与发展

20多年来，高等教育的评估工作不断发展与完善，逐渐规范并走向科学化的道路。国家原教委曾多次强调高校建立和完善教学管理制度的重要性，要求相关部门认真把各科类、专业的教学要求具体化，并开展适当的教学评估与研究，以进一步促进高校教育水平的提高，《高等教育法》也进一步促进了高等教育评估制度的法制化。教育部 “高等学校教学质量和教改工程”提出了以五年为一轮的评估制度，相信这一制度的具体实施，会进一步完善评估管理制度，促进高校办学水平与教育质量的提高。

(三)高等教育评价的意义

首先，完善的教育评价制度可以缩短评价各方结果的差异，形成正确的教育价值观和客观公正的评价结论，促进教育评价民主性和统一性的结合。其次，教育评价制度的建立促进了评价主体对高等教育评价规定的执行，使人们对教育价值的认识更加客观化、标准化、具体化。在评价的过程中，使评价主客体目标、方向一致，价值观一致，充分发挥教育评价的监督、改进作用，通过规范评价过程来形成一致的评价结论。最后，科学的教育评价在完善教育结构的同时，也必然会带动整体教学质量的提高，从而为我国高等教育的发展提供强大的动力。教育评价的本质是在主体对客体本质属性认识的基础上进行价值判断。这种判断是根据人的需要和愿望而做出的。科学合理的评价制度，能够尽可能地切合实际，减少主观色彩的教育评价结论，使教育评价更加完善以充分发挥积极作用，来规范引导评价活动，使其不断趋向制度化和科学化。

二、高等教育评价制度权力运行的窘境

(一)政府行政权力在高校管理中占主导

由于历史和传统的影响与限制，我国高校自主自治的传统和自为的能力都很有限，而受控于政府影响的历史惯性与制度特征却相对明显得多。政府权利在高等教育中占主导就必然会导致高校办学自主权被剥夺以及高校内部学术权利的被挤压等不良现象。在这种情况下，政府不适当的高教行政权力的定位以及履行方式，就决定了大学的运行机制与它的实际行为，进而影响到大学教育职能与社会职能的良好发挥。目前，我国政府高教行政权力过度的现状主要表现为：政府部门的行政权力定位比较混乱，存在越位或缺位现象。其主要表现在两方面：一方面，政府过多地干预大学的内部办学行为，其中包括学校的行政事务以及学科建设等；另一方面，政府缺乏对大学建设的有效系统管理，未充分履行好对大学建设事务的有效监督、合理调控及客观评价等方面的责任。这就直接导致很多高校由于政府的过多干预，而没有实现理想的自治状态。另一方面，部分高校又因政府在某些方面监管力度不够，而严重地缺乏他律约束，在经济、学术、自治等各个方面都出现失范现象，严重损害了自身的发展。因此，高校管理中必须坚决摒弃“以官为本”的错误思想，要逐步改变高校行政过度化的局面，克服行政化倾向。

(二)社会第三方权力缺失

“教育评价权利的第三方来自于西方文化，体现了人类在发展中对公平正义以及教育科学的全面追求。”[2]58-59通常第三方社会中介与高校之间没有固定的利益与从属关系，因此相对于其它组织来看，能够做到更加公平与客观的评价，其第三方权利的有效发挥有利于教育评估中信度和效度的提高。而中国的高等教育评价制度中，往往缺少以社会中介组织评价等为核心的社会第三方权力的参与，其未来的科学构建需要合理建立以专家学者和用人单位为主体、学生代表及家长共同参与的社会评价机构，充分发挥其公平、公正的职能，积极促进高校教育评价制度的快速发展。第三方权力是一股市场力量，高等教育的价值取向深深地受到这一力量的影响。高校教育评价实践活动中，第三方的评价通常具有客观性、科学性、专业性和权威性，能够赢得整个社会的充分认可，其中也包括政府和高校的接纳。加强第三方权利的参与，充分发挥其有利优势，是未来提高高校教育评价作用发挥的必然趋势。目前，我国的该种机构仅有公众教育研究院及公众考试研究院，他们在教育评价系统研究方面取得了一定的成果，但总体来看，在国际上还处于较落后的状态。因此，我国的高等教育评价制度是否能够稳定、快速地迈向科学化、公平化，其关键就取决于第三方权利能否取得认可并充分发挥自身的促进作用。

(三)高校自评权力失去主体地位

在高等教育的评价制度建设中，高校逐渐失去了基于主体地位的自评权力。“高校本身既是主体，又是客体，所谓的自评权利就是指在自主自律的标准上，建立起来的一种自我检查、自我反思的权力。高校通常通过客观的自我评价，来充分行使高校的自评权力。”[3]1-3高校定期向整个学校公开教育状况、科学研究以及服务等项目中存在的弊端和取得的成绩，从而达到全体师生、家长，以及社会成员的充分理解、共识及有效监督，共同促进高校教育的健康发展。高等学校也可以为了其自身的良好发展、提高学校在社会中的声誉，而本着自身的科学办学思想和教育目标，对自己的教育教学活动与研究活动及其要达到的理想效果，进行自我评价与深刻反思。然而，高校在行使这些权力时却遇到了很大阻碍。由于长期以来政府行政力量在高校组织建设和学科设置等方面的不合理干预与控制，导致高校本身缺乏对财政资金以及人力资源等师资力量的管理与分配决定权，无论是学术事务还是非学术事务，都要听从行政力量的安排与控制，采取消极、被动的方式来面对自主地位被剥夺、自治权利缺失的现象。另一方面，高校一旦失去了其应有的自治权力与自评权力，也就在一定程度上无法保障高等教育的教育质量、无法发展高等教育事业并维护高校本身的切身利益。

三、高等教育评价制度中权力的制衡

(一)高等教育评价制度中的权力

1.高等教育评价制度中的行政权力

高校中的行政权利行使主体主要是政府和学校管理组织，在长期“官本位”的文化环境中，其权利的行使及其管理方式和规定通常决定着高校的发展方向。而在这种权力背景下，高校的学术自由等公正合理的追求很难得到实现。在高等教育评价制度中，政府组织或委托的评价组织或机构一般采用立法、行政政策、财政等方式具体执行行政权力，具有强制性。立法把有法可依、有章可循的评价活动纳入法律范畴；行政政策与法律相比，具有灵活性和针对性特点，具体规定与措施是在法律基础上制定的，财政方式又称“利益驱动”，政府一般不会直接介入高校的教育评价过程，而是把评价与财政挂钩来影响高校行为，从而达到行政权力对高等教育的影响。

2.高等教育评价制度中的第三方权力

第三方权力一般是由第三者评价机构行使的，它既不是政府的代表，也不是高校的代表，而是学生、家长或纳税者的高等教育消费者的代表，以及在一些专门领域中德才兼备的专家和学者。第三方权力的实施具有独立性，由于它与被评价方及其他评价者没有过多的利益关系，因此，在评价过程中，第三方权力可以本着公平、公正的原则，客观、正确地对高校教育的各个方面进行有效的评价。第三方评价权力还具有进步性和专业性，他们能够使用更专业的人才和技术来针对评价内容进行相关评价，来更有效地提高评价的科学化水平，使评价结果更具有可信度和权威性。

3.高等教育评价制度中的自评权力

高校主要通过自我评价，来行使高校的自评权力。高校通过自评权力反思，在运用国家财政投入、纳税者税金、学生学杂费、其他捐助等时，是否达到有效利用的目的，并对其利用过程、产生的结果承担了责任。同时，这也是高校用自己的手完善自己、发挥自己的权力的集中体现。事实上，高等教育评价制度里的自评权力是高校维护自身利益的重要因素，在一定程度上可以看做是高等教育发展与促进高校办学质量的基础与保障。

(二)高等教育评价制度中的权力分配

1.权力的集中与分散

在高等教育评价权力结构中，只要其中的一种权力发生改变，其它权力自然也会受到影响，在一定程度上就会改变原有评价制度中的性质。“制度是一种权力‘游戏’规则，需要规范参与‘游戏’的行为。权力就像一把‘双刃剑’，有利有弊，如果运用得当，就会使这个‘游戏’顺利进行下去；反之，就会阻碍‘游戏’进展。高等教育评价活动中的规则规范着各个评价组织或评价机构的行为。”[4]1-5当权力过于集中时，容易出现“专断”“独裁”等现象；当权力过于分散时，则会出现“各自为政”“诸侯王国”的现象。由此，为了促进我国高等教育的不断完善与教育评价制度水平的顺利提高，就要尽力避免评价过程中评价权力的过度集中或分散状况。只有行政权力、第三方权力和自评权力等三种评价权力相互制衡、协调，才能更好地调节各方利益关系。所以，权力制衡是高等教育评价制度中权力有效分配的重中之重。

2.高等教育评价制度中的权力协调

高校教育评价中过多的行政权力干预，会严重影响高校自评权力的发挥及其它领域评价者的参与。[5]6-10因此，政府需要通过权力分散，把部分评价权力恰当地分配给第三者评价机构或高校，使三种权力的分散达到制衡与协调。在高等教育评价活动中，当高校自我评价的自评权力过于集中时，一方面会导致高等教育的自由状态，失去发展的目标；另一方面，也会把高校送进“象牙塔”，远离市场，得不到市场的支持。这时，需要政府适当地收紧“自评权力”，适当加大政府的行政权力，发挥第三方权力的作用，使三种权力制衡与协调。英国的大学历史悠久，是传统大学理念的典范，尤其是在管理方面，推崇大学自治，因此，在高等教育评价制度中，高校拥有极高的自评权力。在20世纪80年代时，高校所培养的专业人才不能很好地满足社会需要，而受到越来越多的问责，英国政府怀疑高校自身能否保证其学术质量的能力，因此，开始参与并主导高等教育的质量，在1997年成立了高等教育质量保障署，扩大了高等教育评价制度中的行政权力，以此来制衡过于集中的自治权力。

总而言之，权力制衡是高等教育评价制度中的关键，权力的平衡与协调是权力制衡的出发点，也是权力制衡的最终归宿。因此，要全面促进高等教育评价制度的实效性发挥，就必须在高校自我评价的基础之上，以第三方为主、适当结合行政评价的指导，从而建立起科学、完善的高等教育评价制度。

参考文献：

[1]董玉来.基于科学发展观的高校科学管理略论[J].高等农业教育,2014(1).

[2]张勇.教育评价的第三方化[J].湖北教育·综合资讯,2014(1).

[3]马广平.高等教育评价体系多元化构建的探究[J].西南科技大学高教研究,2013(1).

[4]唐世纲,丘林.关于我国大学制度若干价值问题的探讨[J].现代教育管理,2014(3).

[5]罗昆,李道先.高校去行政化的制度分析[J].现代教育管理,2014(3).

责任编辑：张彩云

On Power Balance of Higher Education Evaluation System

YU Yong-mei

Abstract:The evaluation system of higher education started late and the development process had experienced three stages. The evaluation system of higher education focuses on the powers that have encountered obstacles on the power running. This paper presents the balance of power in the evaluation system of higher education; the balance and coordination are not only the starting point of the balance of the power, but also the ultimate destination of the balance of powers. In order to prevent the repeated evaluation , the evaluation system of higher education is established based on the university self-evaluation， the guide of administrative evaluation and the third-party evaluation, which is the inevitable trend of development of higher education evaluation system.

Key words:higher education; evaluation system; balance of the power