区域学前教育均衡发展：概念释义、问题归因与实现路径

文献标识码：A

文章编号：1671-6124（2015）06-0091-06

收稿日期：2015-03-20

基金项目：湖南省研究生科研创新项目［CX2015B117］

作者简介：王彦峰，湖南师范大学教育科学学院博士研究生。

学前教育是国民教育体系的开端，是其他教育阶段的基础，区域学前教育是否均衡发展，关系到不同区域的学前儿童能否在教育的起点上接受到公平的教育，对学前教育公平的实现具有直接的影响。在当今世界，各发达国家普遍对区域学前教育的均衡发展高度重视，并把其视为一项影响深远的公益事业，以此来促进社会的稳定与和谐发展。近几年，中央政府高度重视区域学前教育的均衡发展，先后在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~ 2020）》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等政策性文件中强调，要对民族地区、落后地区的学前教育发展给予政策性扶持，逐步缩小发达地区和欠发达地区学前教育之间的差距，因此，我国区域学前教育的均衡发展在总体上取得了很大的成就。但是，我们也应当清醒地看到，我国东西部学前教育、城乡学前教育的差距仍然很大，部分区域之间甚至呈现扩大化的趋势。当前，在学前教育大发展的国际背景下，如何进一步缩小我国区域学前教育之间的差距，提高学前教育发展的整体水平，让各区域、各民族学前儿童均能享受到优质、公平的学前教育，已成为一项意义重大而又迫在眉睫的民生工程。

一、区域学前教育均衡发展的概念释义

所谓区域学前教育均衡发展，是指在教育公平理念的指引下，通过外界的帮扶和落后地区的自主发展，使不同区域、同一层次的学前儿童、学前教育工作者、学前教育机构等，均享有同等的发展权利和发展机会，让不同区域的学前教育保持高位的、相对平衡的发展。“区域”一词具有多重含义，从不同的视角理解具有很大的差异：从国家的视角来看，是指东部、中部和西部之间，或各行政省之间学前教育的均衡发展；从一个省的视角来看，是指该省域内各市、县、乡学前教育的均衡发展（以此类推，可以延伸到市、县、乡的视角）；从民族的视角来看，是指各民族之间学前教育的均衡发展；从城乡的视角来看，是指城市和乡村之间学前教育的均衡发展。

1.区域学前教育均衡发展的核心是学前儿童的公平发展

学前教育是培养学前儿童的有目的、有计划的系统工程，是促使学前儿童从“生物性”的人，逐渐成为“社会性”的人的必要途径，是帮助他们成人、成才的重要条件。学前教育的本真是如何呵护儿童、发展儿童、完善儿童，其出发点和落脚点是学前儿童，其根本宗旨和终极关怀是学前儿童的发展。但是，在传统的发展观念中，衡量区域学前教育均衡发展的指标是外在化的“物质”，所谓的区域学前教育均衡发展，就是让不同区域的学前教育在基础设施、财政投入、教具、玩具等资源的配置上达到均衡。在这种“物性”发展观的指引下，区域学前教育的均衡发展逐渐被物质化、工具化，逐渐遮蔽了学前儿童的存在，学前教育也渐渐偏离了自己的信仰和追求。学前教育应当是人的教育，应该基于人性，立于学前儿童，并成于学前儿童，这才是学前教育的永恒追求。因此，区域学前教育的均衡发展并不是简单地让各区域的学前教育在资源配置上达到平衡，它归根结底要落脚到学前儿童的公平发展上，其核心和实质是让不同区域的学前儿童享有公平发展的权利和机会，在学前教育的起点、过程和结果上均得到公平的发展。

2.区域学前教育均衡发展不是搞平均主义

有人把区域学前教育的均衡发展等同于“削峰填谷”式的平均发展，主张把好的幼儿园与一般的幼儿园拉平，取消一切诸如“重点幼儿园”、“示范幼儿园”之类的竞争制度，从而使所有的幼儿园取得一样的发展。这种低水平的平均主义发展观，不仅压抑了学前教育工作者的进取精神和创新意识，助长了一部分人的散漫与惰性，而且降低了均衡发展的标准，严重偏离了区域学前教育均衡发展的实质。本文所指的均衡发展是高位的、相对平衡的发展，它不刻意追求学前教育发展的绝对平等，旨在谋求每一个学前儿童均应享有的教育权利和教育机会，以及学前教育资源的最优化配置；它以人本主义理念为指导，坚持统筹兼顾，不仅统筹学前教育内部系统与社会系统之间的平衡，也兼顾“物性”发展和“人性”发展的平衡，绝不是一刀切、整齐划一的平均发展，是科学发展观在学前教育领域中的生动体现。根据我国当前的基本国情，缩小区域学前教育发展之间的差距，依靠平均发展、同等推进的策略是行不通的，均衡发展才是在未来相当长一段时期内应当坚持的指导思想和基本原则。

3.区域学前教育均衡发展是动态的、相对的发展

真正意义上的发展是在动态的发展过程中实现的，如果事物的发展始终处在同一水平线上静止不动或停滞不前，这种发展要么是低水平的发展，要么根本就没有发展。绝对的高水平均衡发展也是一种静态的发展，但在生产力发展有限的今天是不可能实现的。均衡发展既不是低水平的、重复性的发展，也不是静止的、停滞不前的发展，而是在不同时期不断调整、螺旋上升的动态发展。落后地区的学前教育需要发展，发达地区的学前教育也需要发展，绝不能用平均主义的思想削弱或限制发达地区学前教育的发展，而应在均衡发展观的指引下，让落后地区的学前教育在发达地区的带领和帮助下，通过双方的交流、合作进而实现高水平的平衡发展。从生态学的视角来看，区域学前教育发展本身就是一个生态系统，它是通过学前教育内部各组成元素之间，以及学前教育与社会之间的矛盾运动，从一种状态向另一种状态演进，从而在动态发展中实现相对的生态平衡。区域学前教育的发展在不同的时期具有不同的诉求，当它实现了一定的均衡后，又会产生新的不均衡，总是在“不均衡—相对均衡—不均衡—相对均衡”的周期内，不断螺旋式上升并循环发展 ［1］。

二、我国区域学前教育非均衡发展的问题归因

1.复杂多样的自然环境

我国是一个幅员辽阔的大国，拥有960万平方公里的土地和34个省级行政区，东部、中部和西部之间，以及各行政区之间，由于自然资源、地理位置、文化习俗、经济发展等方面的不同，导致各地学前教育发展的基础条件也参差不齐，必然会造成区域学前教育之间发展的不平衡。人们所处的地理位置、气候特点、自然资源等是人类生存和发展的基础，不同的自然环境对学前教育的发展有着不同的影响。有些区域的自然环境有利于学前教育的发展，例如东部沿海地区气候温和、交通发达、资源富饶，比较适合幼儿园的建造，以及教师和儿童的生活与学习，因而学前教育发展相对迅速、质量高；有些区域的自然环境则会限制甚至阻碍学前教育的发展，例如西部地区、边疆地区多高原和荒漠，气候多变，灾害频繁，对学前教育的办学条件、教师教学和儿童学习等都会产生不利的影响，因而学前教育的发展相对较慢且质量较低，有些地区的学前儿童随时有可能面临辍学甚至生命的危险。

2.厚此薄彼的财政投入

我国是一个教育经费严重不足的国家，在2012年才首次突破GDP的4%，而学前教育在整个国民教育体系中一直处于发展的弱势，被用于学前教育的经费长期以来仅占全国教育经费总投入的1.2~1.3% ［2］。但是，在学前教育财政投入总量有限的情况下，我国学前教育的发展长期受“东部优先发展”、“城市优先发展”思想的影响，东部沿海地区和城市的学前教育一直处在优先发展的战略地位，其财政投入也普遍高于中西部和农村地区。根据《中国教育经济统计年鉴（2012）》的数据显示，在2011年全国各地的学前教育财政投入中，东部地区的财政投入平均水平明显高于中西部地区，其中以北京市的财政投入最多，生均预算内学前教育经费的投入为18 478.87元，而处在西部地区的广西省则最少，其生均预算内学前教育经费的投入为1 958.74元，两者之间相差16 520.13元 ［3］。西部地区和农村的学前教育财政投入不足，不仅是当前解决我国区域学前教育发展不均衡的难题，也是长期困扰我国学前教育发展的根本性问题。

3.质量悬殊的师资队伍

幼儿园教师的质量决定着学前教育的质量，高素质、专业化的幼儿园教师队伍是高质量教育和儿童健康发展的重要保障 ［4］。然而，在我国的学前教育发展中，却一直伴随着区域幼儿园师资队伍质量不均衡的现象，严重制约着学前教育的整体发展。众所周知，一所幼儿园能否吸引优秀毕业生的加盟，长久地留住幼儿园教师，并让他们心甘情愿地为幼儿园服务，与该幼儿园的工资待遇和生活环境有着直接的联系。一般情况下，幼儿园的工资待遇越高，生活条件越优越，对毕业生的吸引力也就越大，反之则吸引力就越小。中西部地区由于经济基础薄弱，很难为幼儿园教师提供可观的工资收入，有些地区的气候和自然环境也不适宜居住，不仅招聘新教师困难，而且也造成了部分已有优秀教师的流失。幼儿园教师队伍的结构不合理、整体素质较差、不稳定等问题，已成为落后地区学前教育发展难以摆脱恶性循环的重要原因。然而，东部沿海地区，由于其经济基础雄厚，工资待遇高，交通便利，生活条件优越，不仅能招聘到优秀的毕业生，而且吸引了大量中西部优秀幼儿园教师“孔雀东南飞”，这些地方集中了全中国大部分的优秀幼儿园教师，致使发达地区和落后地区幼儿园教师队伍之间的差距非常悬殊。

4.极力阻挠的利益阶层

1953年6月，在教育资源严重匮乏的情况下，为集中有限的教育资源着力办好一部分学校，原国家教委发布《关于有重点地办好一些中学和师范的意见》，拉开了在全国范围内推行重点学校政策的大幕 ［5］。在其影响下，我国陆续建成了一批重点幼儿园和示范性幼儿园，它们几乎集中了某一区域最好的学前教育资源，不仅具有良好的基础设施等硬件，也拥有先进的教育理念等软件。但是，重点幼儿园和示范性幼儿园的比例是非常小的，“物以稀为贵”，这些幼儿园的入园费要明显高于非重点、非示范幼儿园。一部分上层家庭凭借其经济基础或社会地位能够获得学前教育中的优质资源，而对于经济基础差和社会地位低的中下层家庭，要想在激烈的竞争中获得这些优质资源却相当困难。这样必然会导致社会阶层的分化，而上层家庭便是既得利益阶层。在日益竞争的社会背景下，既得利益阶层必定竭力保护现有的利益和特权不受损坏，众多上层家庭会自觉地结成利益集团，进而“抱团”并千方百计地阻挠对现有格局的变革。当前，既得利益阶层的极力阻挠已成为妨碍区域学前教育均衡发展的深层次原因，这是很难在短期内根除的“顽疾”。

5.根深蒂固的社会结构

在新中国成立之初，国家刚从战争的硝烟中走出来，面对旧政权遗留下来的经济崩溃、物价暴涨、民生凋敝的破败局面，为加快经济的发展，增强综合国力，中央政府采取了一些“非常规”措施引导我国经济社会的发展，使我国逐渐走上了一条“牺牲农村发展城市、牺牲西部发展东部、牺牲山区发展沿海”的道路，逐渐形成了非此即彼的二元对立社会结构 ［6］。与往昔相比，尽管我国的经济社会面貌已发生翻天覆地的变化，但是社会中的二元对立矛盾并没有因此而消亡，有些地方反而呈现出愈演愈烈的态势，不仅严重阻碍了我国经济和社会的发展，也导致了我国不同区域学前教育的发展差距越拉越大。在二元对立观念的渗透下，我国学前教育在顶层制度设计方面就存在着“东部优先发展”、“城市优先发展”的价值取向，东部地区的学前教育无论是在财政投入、资源配置，还是在师资队伍、教育质量等方面，普遍好于中西部地区和农村地区。

6.有待提高的自主发展

唯物辩证法认为，内因是事物发展的源泉和根本原因，决定着事物的性质和发展方向，而外因只是事物发展的条件，对事物的变化发展能够起加速或延缓的作用，但不起决定性作用。实现区域学前教育的均衡发展，对落后地区而言，依靠外界的帮扶非常重要，但学会自力更生和自主发展更为重要，只有依靠内部的驱动才能保持长久的可持续发展。从当前区域学前教育发展的现状来看，很多落后地区由于过分依赖外界的帮扶和救济，逐渐产生了“等、要、靠”的发展惰性，自主开发的积极性和主动性不足。有些落后地区具有独特的地域文化和民族文化，对于丰富学前教育的教育理念、教育方式和教育内容具有十分重要的意义和价值，但是这些地方却很少开发出有特色的学前教育模式。此外，有些优质学前教育资源，以幼儿园教师为例，当其流动到落后地区幼儿园时，很多当地的幼儿园并没有充分挖掘他们的价值，也很少为他们的个人生活和专业发展构建配套的保障机制，有些幼儿园甚至限制外来优秀幼儿园教师教育能量的释放。

三、我国区域学前教育均衡发展的实现路径

1.宏观策略：从“输血”到“造血”

教育的发展是非线性的、复杂多变的，在实现学前教育均衡发展的过程中，也出现了一些出乎意料的现象。例如，当区域之间幼儿园的办学条件达到了相对均衡的状态时，“择园”现象反而有增无减。人们逐渐意识到，幼儿园仅有良好的园舍、教学设备、保健器材等硬件，其竞争力仍然是非常有限的，衡量一所幼儿园竞争力的关键是其师资队伍、教育理念、教育方法和教育效果等软件。落后地区的幼儿园硬件，可以通过外界的帮扶在短期内缩短与发达地区的差距，但是其软件很难通过外援的方式在短期内实现，必须依靠自力更生方能实现。因此，实现落后地区学前教育的长远、可持续发展，仅仅靠“输血”模式的救济并非长久之计，关键在于“造血”模式的自主发展。

所谓“输血”模式是指落后地区依靠外界输送的人、财、物，以及各级政府制定的优惠政策，从而使本地学前教育得到快速发展的模式。长期以来，“输血”模式是我国帮扶落后地区学前教育发展的主导模式，为当地学前教育的改革与发展作出了巨大贡献，但是“输血”模式并不是一劳永逸的，也存在着诸多问题。例如，“输血”模式侧重于外在的物质和金钱输送，却很难从根本上提升幼儿园教师的教育理念和教育素养；部分学前教育工作者长期在“输血”模式的帮扶下，容易产生惰性心理，不利于激发和释放他们的工作积极性等等。“输血”模式终究属于外部帮扶模式，当帮扶的力度减小或停止时，有些落后地区的学前教育发展立即会出现“返贫”的现象，并不能从根本上解决问题。

所谓“造血”模式是指落后地区在外界的帮助下，主要依靠自身的力量，自主开发和利用本地学前教育资源，逐步摆脱落后，实现学前教育可持续、高质量发展的模式。随着“输血”模式弊端的日益凸显，人们深刻地认识到，“授人以鱼，不如授人以渔”，要从根本上解决落后地区学前教育发展中的“顽固”问题，必须由单纯的“输血”模式向“造血”模式转变。“输血”的目的是为了“造血”，但是外来的“输血”不能代替自身的“造血”，落后地区只有依靠自力更生学会“造血”，才能保障本地学前教育发展的连贯性和延续性，才能建立起稳定发展的长效机制。但是，从当前我国学前教育发展的现实情况来看，在相当长一段时期内，落后地区仍然要以外界的帮扶为主，真正地实现完全自主的发展，从“输血”模式向“造血”模式的转变，需要一个漫长的过程。

2.具体方法：从“治标”到“治本”

（1）加强对落后地区的资助　首先，在政策的导向方面。中央政府要充分利用政策的导向作用，通过制定特殊的优惠政策（例如，人事管理政策、资源配置政策、财政投入政策等）向落后地区倾斜，加大对落后地区学前教育发展的政策支持力度。此外，还要借鉴法国的做法，明确政府在发展学前教育的主体责任，承担起设施、设备、师资、监督和管理几乎全部责任 ［7］，以保障落后地区的学前教育优惠政策得到落实。其次，在政府财政投入方面。要发挥政府财政投入的主渠道作用，设立专项基金，对落后地区的幼儿园建设给予补贴，对处境不利的学前儿童给予资助，对于特别困难的家庭，视其情况可以实行部分免费甚至全额免费；建立区域学前教育均衡发展的财政补偿机制，通过财政转移支付，使发达地区所获得的税收向欠发达地区合理转移补偿 ［8］。最后，在民间财政资助方面。学前教育是一项庞大的公益事业，仅仅依靠政府的财政投入是不现实的，需要建立政府主导下的成本合理分担的多渠道投入机制 ［9］。要充分调动民间财政资助的积极性，发动社会名人和慈善团体设立爱心基金，也可以在社会中发行学前教育彩票，广泛吸收和利用社会闲散资金，把政府财政投入和民间财政资助有机结合在一起，集中全社会力量，形成合力，共同推动区域学前教育的均衡发展。

（2）缩小区域师资队伍之间的差距　首先，在幼儿园教师的准入和进修方面。落后地区要对幼儿园教师招聘严把入口关，严格规范考核的要求和程序，从源头上提高幼儿园教师的整体质量；对现有的幼儿园教师，特别是园长和骨干教师，要积极为他们创造业务培训和学历进修的机会，切实提高幼儿园教师的专业发展水平和学历层次。其次，在幼儿园教师的工资待遇方面。要大力提高落后地区幼儿园教师的工资待遇，有条件的地方可以建立东西部幼儿园教师同工同酬制度，适当增加落后地区幼儿园教师的编制数量，也可以尝试确立落后地区从教人员的公务员地位，以此稳定落后地区幼儿园现有的师资队伍，同时吸引新教师前来任教。最后，在幼儿园教师的流动方面。可以在部分发达地区尝试实施幼儿园教师评价改革，把在落后地区幼儿园任教的经历，作为职称晋升和职务提拔的优先条件，以此促进发达地区的幼儿园教师向落后地区流动；同时，在落后地区也要建立相应的配套政策，资助或奖励落后地区幼儿园教师与发达地区幼儿园教师结对拜师，以及开展学术研讨和业务学习的活动，以此激励落后地区的幼儿园教师向发达地区的优秀幼儿园教师学习。

（3）强化对学前教育质量的监管　首先，建立区域学前教育均衡发展的“基线”。所谓“基线”是指不同区域学前教育发展均应达到的基本要求。“基线”并不是千篇一律的一刀切，而是把区域学前教育之间的差距控制到适宜的范围内，防止不同区域之间产生“质量悬殊”、“两极分化”的极端现象。国家要依据“基线”的要求，把区域学前教育均衡发展的质量，作为评价当地政府工作政绩的重要指标，让政府真正地承担起区域学前教育均衡发展的责任。其次，建立覆盖全国的学前教育质量监控体系。要在全国范围内建立起“国家、省、市、县、乡五级”学前教育质量监控体系，投入专项资金，建立专业监控队伍，通过对区域学前教育发展的动态进行实时监控，准确地了解各地学前教育的发展状况和存在的差距，以便国家有的放矢地对不同区域的学前教育发展进行引导和协调。最后，监管的重心要由外部指标逐步向内部指标转变。当前我国学前教育质量的监管主要体现在幼儿园的物质条件、人员条件和制度管理等结构性指标，忽视了教育活动、师幼互动等过程性指标 ［10］，致使各地学前教育的发展过于重视物质条件而轻视内涵建设。因此，区域学前教育质量的监控要从“注重外在的物质监控”，逐渐向“注重内在的内涵监控”转移，以引导落后地区学前教育的发展，在重视规模的同时更要注重内涵，努力让落后地区的学前儿童享受到与发达地区同等水平的学前教育。

（4）推广免费的幼儿园义务教育　首先，在指导思想上，要坚持“量力而行”的原则。目前我国有一亿多学龄前儿童，规模居世界第一，落后地区的学龄前儿童数量也很多，如果在落后地区全面推广幼儿园义务教育，需要投入大量的人力、物力和财力。根据我国的经济发展和学前教育发展现状，不可能在短期内大规模地推广，要坚决避免“大跃进”式的冒进行为。在实施前要做好调查和分析工作，进行充分的预算和规划，有步骤、有针对性地开展，做到量力而行、适宜发展。其次，在实施方法上，应由减免政策逐步向免费过渡。在现阶段，落后地区学前教育的发展仍然要以“政府财政投入为主的低收费格局”为主，对极其落后的少数民族和边疆地区的学前教育要以“减免政策”为主，有条件的地区可率先实施免费学前教育，可逐渐由免费一年向两年、三年过渡，最终在落后地区全面推广幼儿园义务教育。最后，在保障措施上，要建立与幼儿园义务教育相配套的保障体系。国家应出台相应的幼儿园义务教育法律法规，从政策保障、组织保障、人才保障、设施保障、经费保障和监督保障等方面，全方位保障幼儿园义务教育的实施，只有建立强大的、全方位的保障体系，才能预防和快速解决在运行过程中出现的问题，以保证其有效运转和可持续发展。

（5）努力解决深层的经济和社会问题　首先，防止落后地区经济发展的“纯市场化”。经济是学前教育发展的基础，对学前教育发展的规模、速度和质量均会产生直接的影响。党的十八届三中全会指出，在今后的经济发展中，要使市场在资源配置中起决定性作用。对于落后地区而言，由于其经济基础相对较弱，如果单纯地依靠市场经济，势必在与发达地区竞争的过程中走向恶性循环。并不是在所有地方、任何时候都适合纯粹的市场经济，要具体问题具体分析，坚决杜绝整齐划一的“一刀切”模式，在落后地区适当发展市场经济的同时，更要加强宏观调控的作用。其次，打破二元对立的社会发展模式。应坚持统筹兼顾、协调发展的科学发展观，改革城乡二元对立的户籍制度，让城乡户籍的学前儿童享有同样的受教育权；逐步改变区域分治的制度，建立统一的学前教育管理制度，采用相对统一的标准对各区域的学前教育发展给予公正的评价。最后，限制或减弱利益阶层的阻挠。在区域学前教育均衡发展的过程中，一般会形成推动派、阻滞派和两面派，在进行利益分析时，三方的利益都要兼顾，不能让政策总是以损害一方利益来补偿另一方面利益的方式进行 ［11］。在现阶段，要完全根除利益阶层的阻挠是不现实的，但不能对其阻挠听之任之，要根据国家的法律和政策对利益阶层的不良行为进行规范或惩罚，把利益阶层的阻挠降至最低限度。

（6）充分挖掘落后地区的自主发展能力　首先，落后地区要自主发展地方经济。落后地区要主动引进外资，利用好国家的优惠政策，充分开发本地的生态资源，重点打造与旅游观光、民族传统、地域文化等相关的特色品牌，以此推动经济的快速发展，为本地区学前教育的发展打下坚实的基础。其次，落后地区要大力培养和引进学前教育人才。只有拥有一支优秀、稳定的学前教育人才队伍，才能更好地创新本地的学前教育，为本地学前教育的可持续发展注入强大的内驱力。落后地区要制定与学前教育人才培养和人才引进相关的优惠政策，构建合理的人才培养机制和人才回流机制，筑巢引凤。最后，落后地区要凝练学前教育特色，提高学前教育质量。应当坚持“以特色促质量，以质量扬特色”的发展理念。特色是质量发展的助推器，没有特色的质量是缺乏生命力的。落后地区要充分开发和利用本地学前教育资源，结合地域的传统文化形成有特色的学前教育模式。例如，在湖南湘西少数民族聚居地区，可以充分利用侗语、苗语、吊脚楼、风雨桥、油茶、神话故事等文化资源，开发具有民族特色的学前教育项目 ［12］。同时，特色要以质量为后盾，没有质量的特色是难以可持续发展的。落后地区也要转变观念，苦练内功，通过提高学前教育的质量来弘扬本地学前教育的特色。