教育政策负向排斥与弱势群体的政策建构

文献标识码：A

文章编号：1671-6124（2015）06-0018-05

收稿日期：2015-06-05

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“教育综合改革的利益协调机制研究”［14YJC880003］；江苏省2015年普通高校研究生科研创新计划项目“教育领域政策排斥问题的社会建构研究”［KYZZ15-0205］

作者简介：韩　月，南京师范大学教育科学学院博士研究生。

中国教育改革的启动、推进和深化都彰显着政府的能动性，在政府的诸多作用中，政策的作用最为显著。正向的政策不仅能够应对诸多教育问题，也能够前瞻地引导其他社会系统 ［1］。教育利益和教育利益关系是教育政策的基础与核心，因而，“国家制定和实施教育政策的根本目的是对不同主体的教育利益进行调整和分配” ［2］。理想型的教育政策旨在为不同主体合理地配置相应的教育利益，进而实现个人的最大发展与社会的整体进步。然而，教育资源稀缺的实际情况，从根本上限制了教育政策满足不同群体教育需求的程度，难以兼顾所有人的教育利益，甚至于某些教育政策忽视了部分群体的教育需求，这也成为当前诸多弱势群体未能平等地获得教育利益的政策背景。因此，为改善弱势群体的教育境遇，教育政策的有力支持便不可缺少。

一、教育政策负向排斥的概念

排斥，无论在东方还是在西方都早有记载。在《后汉书·宦者传序》中便有“虽时有忠公，而竞见排斥”之句，《汉语大词典》将这里的用法解释为“排挤斥逐；排除驳斥” ［3］。在古希腊，也有公民用陶片投票放逐危险分子的制度，这是典型的剥夺公民权利的排斥行为。因此，在语用上，排斥指将某人或某个群体视为不平等的权利主体，进而剥夺他们平等享有权利的机会。

20世纪70年代，资本主义国家的经济重构带来了失业、贫困和吸毒等严重的社会问题，“大约十分之一的法国人被排斥在国家安全体系之外”，成为“社会不适应者”，这在当时法国的学术和社会政策话语中被称为社会排斥现象，社会排斥一词也逐渐成为其他欧洲国家制定社会政策的概念工具 ［4］。这一概念得以出现并广泛运用源于这样一个迷思：某些人在社会中的不利状况或边缘地位的成因在何种程度上是“社会的”？这里的“社会”指的是一种大社会概念，“等同于国家整体”，它包括经济领域、政治领域、文化领域以及这些领域共同涉及公共服务的“小社会”领域 ［5］。这一问题也可以在略小的维度上改造为：某些人的不利状况在何种程度上是“政策的”？

无论是公共政策还是教育政策，必然与社会资源或社会价值的分配相关，都必定要界定自身的价值追求，对政策受众和使用程度进行一定区分。就此而论，黄健荣教授将排斥性视为公共政策的一种本质属性 ［6］。借鉴钟裕民对于公共政策排斥概念的定义，在此便可以对其下位概念———教育政策排斥进行如下定义：政策主导者通过制度的安排，将某个群体排除在教育受益者之外，使其未能享受某种或某些教育权利和教育机会的社会价值分配过程 ［7］。在排斥作用上，教育政策与社会正义之间可能存在相符与相悖两种关系，便可以区分出正向排斥与负向排斥两种机制。虽然，对于个人而言，任何的教育政策排斥行为都是不可接受的，但是，就整个社会的发展状况和多数人的教育利益而言，在某些情况下，需要牺牲部分群体的选择范围情有可原，比如精英高等教育阶段，由于高等教育资源的稀缺，只能为极少数优秀青年提供教育机会，这是一种相对公平的选择。但是如高等教育收费问题、撤点并校和随迁子女就学问题等所反映的社会问题，就存在教育政策的制定有违社会公平基本价值的倾向，由此产生的弱势群体排斥问题，就成为深化教育改革的重点与难点问题。

因此，教育政策负向排斥是有悖于社会正义的，将某个群体排除在教育政策受益者之外，使得这一群体由于缺乏教育政策的支持和社会融入的困难，便成为了教育利益配置过程的弱势群体。

二、教育政策负向排斥的特征

必须立足于分析政策承受者、利益分配原则及利益流动方向的基础之上思考，某项教育政策在社会公平方面的作用才得以呈现，进而发现负向排斥问题，并进行改善。英国著名经济学家托尼·阿特金森（Tony Atkinson）从社会排斥的大量相关研究中提炼出相对性、能动性与动态性三个共性特征，为分析教育政策负向排斥的特征提供了一种借鉴方式 ［8］。

1.相对性

这一特征是对情境性利益格局的描述。其一，在时间维度，某个群体在教育领域受到的政策排斥是相对的。为应对某些突出问题，政策总是在渐进式发展，由此改变了原有的利益格局。例如高等教育从免费转向收费的初期，许多贫困家庭的子女因为无力负担学费而失去升学机会，但随着奖助学金制度和贷款政策的完善，经济贫困的学生不再是高等教育收费政策的受排斥者。其二，在空间维度上，目标群体的生活处境是分析政策排斥的现实基础。中国当下教育资源分布的状况，决定了不同地域受教育机会的差异，例如，以往的教育政策依凭于户籍制度，子女随父母离开户籍所在地后便产生了异地就学的困境。其三，在受排斥群体内部，资本的差异能够改变人们的教育境遇。未能从教育政策中受益的群体，又可以分为相对弱势与绝对弱势两部分，二者虽然面临相同的教育境遇，却因为家庭资本的不同而表现出不同的应对政策的行为。比如，就近入学政策通过户籍划分学生接受义务教育的学校，遭遇到义务教育发展不均衡的现实，便出现许多家长通过缴纳赞助费或借助人情关系将孩子送入重点小学或重点中学。不在重点学校学区居住的家庭本来就被排斥在入学政策之外，但部分家长通过高价购买学区房、早期教育和人情关系等途径，改变了他们孩子的受教育环境，这也给无法获得这类条件的家庭带来了相对剥夺感。

2.能动性

由于受排斥者本身具有行动的能动性，他们面对排斥时也会有自己的应对方式，便有了排斥方式与应对方式的能动性特点。教育政策排斥实质上是一种资源分配机制，它区分了谁能够获得教育资源和谁被排除在这一范围之外。在现实中，没有权力的团体很少能对政策议程发生影响，弱势者不仅很难以正确的方式吸引公众注意，也很难推动有利于自己的政策产生 ［9］。这使得利于弱势群体的政策议程难以开启，却可能产生具有排斥性的政策，继而通过政策执行剥夺他们的教育利益。在排斥性的教育政策运行过程中，受排斥者有三种选择：其一，认同被排斥的身份，进而产生自我排斥的行为，降低社会融入感；其二，通过集体行动，借助媒体、专家和公共场所的宣传获取理解，进而向政府讨要新的政策；其三，某些人利用自己掌握的资本和政策解释的模糊之处，获取教育权益。第一种可以算作消极沉默机制，而后两种则是积极行动机制。由沉默带来的影响不仅是教育利益的受损，还有置于社会边缘的受挫感，例如改革开放后，大量农民进入城市工作，由于户籍的限制，随迁子女难以进入公办学校享有教育权利，不仅需要更多的经济耗费进入民办学校，还会感受到由此而来的社会压力。积极行动的影响则表现为受排斥者与政府、受排斥者与既得利益者的矛盾激化，这些冲突的存在虽然产生了群体之间的利益纷争，却也能够在积极的层面上结束不合理的政策并开启新的改善性政策。

3.动态性

从排斥的效果来看，它强调的是一种动态过程，而非限于某个静态的结果。比如，部分劳动者从农村进入城市后，在寻找工作和住宿场所时会受到诸多限制，这些限制不仅划定了他们工作、生活的状况，也妨碍了子女接受教育的条件和交友的范围，因此，社会排斥不仅会影响被排斥者的现有生活、工作的水平，甚至会对他们及家庭的发展前景造成阻碍。因而，教育领域产生的某些政策排斥问题会产生深远的影响，一方面，受排斥者的整个教育历程都会受到影响，另一方面，这种影响也限制了他们结束教育后的发展方向。比如，由于户籍制度的限制，大量随迁子女不能被纳入公立基础教育之中，需要支付较多的费用在民办学校中接受较为低质的教育，而在长远看来，由于没有居住地的学籍无法参加居住地的升学考试，只能回原籍参加中高考或早早就业。另外，这种动态性也表现为教育领域之外的社会影响，就读的学校类型、学历层次与学业水平都成为文化资本和符号资本影响个人在社会中的流动。

三、教育政策负向排斥引致的社会风险

教育政策的负向排斥所带来的社会风险关乎社会的正义与政策运行的成效，主要表现在阶层分化导致的社会冲突和政策合法性弱化的制度危机两个方面。

1.妨碍社会正义的准则

负向排斥有碍于社会正义的实现，区分并维持了社会等级与权利等级 ［10］。教育政策的负向排斥，通过将某个群体排斥在公共利益享有的范围之外，同时也在维持相对的另一个群体的既得利益，由此引致了不同群体之间的利益冲突。譬如异地高考议题中有本地户籍的家庭与无本地户籍的家庭的学生的不同待遇，就近入学和禁止择校等政策作用下的学区房价格飙升，实际上反映的是每个家庭都在试图运用手中的资本参与教育资源的竞争。因此，教育政策的负向排斥对于社会正义而言，一方面维持了既得利益者的优势，另一方面又会带来被排斥者内部由于资本分层产生的相对剥夺感。

2.弱化政策制定的合法性

负向排斥会降低政策的民意支持，从而弱化政府的公信力。教育政策的合法性，是程序正义与实质正义的结合。教育政策不仅需要符合法律规范的制定程序，还要符合民间意愿。民间意愿作为“确立教育改革意志的‘合法性依据’”，决定了教育政策是否能够产生符合社会基本价值的效果 ［11］。负向排斥不仅会导致受排斥者的反对，也会因为政策行为与社会正义的相悖激发社会整体的不满情绪，进而产生政策运行中目标群体的抵制行为与舆论的非议。因此，由于背离民意，此类教育政策便会产生官民之争，降低民众对于政府的信任。因而，弱势群体所面对的教育政策困境，不仅有碍于教育公平的实现，也激化了教育政策受众之间的冲突，是政府在教育领域失信的表现。

四、教育政策负向排斥的过程建构

弱势者不利教育境遇的改善需要以政府的支持为基础，通过考察具有负向排斥机制的教育政策如何产生，才能予以避免或修正。政策的生成是政策过程中处于政策执行的前阶段，涉及教育政策需求的问题背景、问题诉求和决策过程三个主要过程。

1.问题背景：社会资源的断层化

首先，社会资源的断层化作为问题情境，限制了教育政策的均衡化目标的实现程度。默顿认为：“社会问题概念的首要和基本的构成要素，是广泛持有的社会标准与现实的社会生活状况之间的根本不一致。” ［12］虽然，当前教育部门在不断推进地区教育资源的均衡化配置，但是教育资源断层的社会现实限制了人们平等地享有教育利益，成为当前诸多教育政策产生的立足点。社会资源的地域差异，在教育领域内主要表现为物资与师资的地区差异和城乡差异。城乡教育差距、随迁子女的就学问题和择校问题等诸多现实问题，都反映了教育资源配置不均衡的必然后果：某些人成为教育政策的受益者，而某些人却未能被教育政策惠及。

2.问题诉求：社会资源、大众传播和学术研究的共振

问题人群自身的政策需求、表达能力以及问题传播途径，决定了哪些人能够成为影响教育政策的目标主体，并促使有利于他们的政策产生。如果说，资源配置问题回答了教育政策的主要问题情境是“什么问题”，那么，关于“谁的问题”的思考则是旧政策得以维持或新政策能够建立的前提。海伦·英格莱姆（Helen M. Ingram）和安妮·施耐德（Anne L. Schneider）用目标群体一词指称那些通过政策设计的多种要素被选作受益或承压的人 ［13］。就目标群体自身而言，他们的利益诉求和表达能力是政策维持或变革的基点。由于群体之间存在的背景差异，不同的家庭对于教育利益的需求有所不同，城乡之间、阶层之间的诉求差距尤为突出，当今许多贫困地区的学生还在希望获得基本的教育资源时，择校竞争、课外教育已成为许多大城市中同龄人的日常生态。

目标群体诉求的表达能力，倚赖于他们所持有的资本。在皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）看来，资本行动者在日常生活中进行实践的工具与能量 ［14］，最为常见的资本形态是与财产相关的经济资本、与教育资格相关的文化资本以及与社会关系相关的社会资本 ［15］。目标群体对于政策的影响也主要依据自身所持有的这三种资本：经济资本能够为子女换取学校内外的教育利益，弥补教育政策排斥的不利后果，而无需在意教育诉求表达的效果；文化资本能够为持有者自证平等享有教育权利的合理性，运用法律和社会正义维护自身权益；社会资本能够提供通往官方的通道，使得教育诉求得以进入政策议程。

大众传媒、学术群体作为社会问题的观察者，能够成为目标群体政策诉求的代言者，形成社会问题的外在传播机制。大众传媒能够客观描述目标群体教育利益的受损程度，通过扩大社会关注和质询政策的制定者和执行者，制造政策变革的舆论支持。学术群体则能够从政策的科学性与民主性出发，衡量政策排斥后果的社会承受能力和受排斥者的利益受损程度，提供政策维持和变革的理论与技术依据。但是，这种科学、客观的社会问题传播机制，需要整体社会环境的支持，比如不依赖政府的资源供给、不攀附企业的经济资助，所以研究机构的去行政化管理与媒体的市场化经营不仅是行业健康发展的制度保障，也是深化教育改革的社会条件。

3.决策过程：多主体参与的知识自证过程

教育政策的决策过程本质上是知识的自证过程。戴伊结合不同群体在政策过程不同阶段的作用，将政策执行阶段之前的行为概括为问题确认、议程设定、政策形成和政策合法化四个阶段，这一系列的过程构成了决策过程 ［16］。决策过程中，哪些问题受到政府关注、哪些问题能够形成政策动议、有哪些备选方案能够提出以及最终什么样的解决方案得以实施，实际上是不同群体参与决策，并运用知识进行交流的结果。朱旭峰将公共政策议程过程包含的知识资源分为“政府内部的知识”、“专家的知识”、“民众的知识”和“媒体的知识”四类 ［17］。实际上，扩及政策决策过程，这些知识由于来源和影响机制不同而发挥着各自的功能：民众的政治参与和利益表达，结合媒体的传播机制，诸多在社会中得到传播的问题能够获得政府的关注；专家的论证与前两者的结合，推动了政策议程的开启；民主集中制的政府运作方式，汇集了大众与专家提出的各种草案，并通过联系目标群体的需求与政府的政策执行能力而确定可行政策。因此，只有决策过程的多主体参与和多种知识论证，才能产生获得社会支持并产生积极功能的教育政策。

从教育政策议题产生的过程来分析，教育政策负向排斥的存在，是教育资源发展不均衡背景下，部分群体由于自身不能自证合法利益，或缺乏代言人而难以获得问题关注的必然，由于弱势群体受到自身教育程度的限制，以及媒体和专家关注的滞后，使得弱势者的利益受到长时间损害后才能获得政府关注，继而进入政策议程。

从教育决策的程序来看，许多弱势者遭受到的长期损失与决策过程的知识类型单一相关。正如王锡锌和章永乐在十多年前所指出的：“专家理性和大众参与的双重缺失”会危害中国行政过程的良性发展，“专家和大众的知识无法得到充分运用”影响行政过程的民主性与科学性 ［18］。政府内部知识的单一化运作与政府的科层化管理，导致决策过程限于政府内部少数人的黑箱中。这种决策方式会导致社会矛盾的不断积蓄，当政府关注到弱势者的政策需求时，问题解决的难度要比问题发生初期更大。所以，在决策过程中，不同知识的交流甚至冲突都起到了安全阀的作用，能够推动教育政策议程的开启，降低问题解决的社会成本和社会不满。因此，近年来专家参与和大众参与能够成为公共管理领域研究热点有着十分重要的意义。

五、弱势群体的教育政策支持

弱势群体教育境遇的改善，需要以教育政策支持为先导，进而建立社会的整体支持。教育政策的支持对于弱势群体处境的改善具有基础作用，这一命题实际上包括了两个需要讨论的部分，一个是教育政策与其他公共政策的关系，另一个则是教育政策自身支持体系的合法性。

1.“教育先行”的政策倾向

近年来，教育是民生问题的基础这一观念成为政府、大众与学界的共识。教育作为改善民生的基础需要，长期以来却未能成为公共服务中最早被考虑的方面。例如，改革开放后，为应对流动人口的大量出现，政府最先关注的是他们的居住、就业和健康等问题，对于随迁子女就学问题的关注相对滞后。在现代社会，教育需求已经成为人们的基本需求，是个人与家庭发展所不可忽视的问题 ［19］。因此，教育的发展不能滞后于其他公共服务，应与其他政策同步或先行设计以照顾个人生活的整体需要，否则，教育问题滞后于其他问题的解决，就意味着个人整体的生活质量会有所缺损。

2.教育政策的社会设计

为有效地应对这种教育政策目标群体内部的利益之争和官民之争，政策设计伊始便需要思考谁能够参与决策进程、何种知识能够论证政策的合理性。正如美籍韩裔行政学家全钟燮所说，需要以社会设计的方式进行行政管理和决策，管理者要能够“倾听他人声音、与他人共享经验和获得新知识”，在社会问题发生初期便前瞻性地提出解决之道，以公众参与促进教育政策来实现民主与科学的社会价值 ［20］。