财税法视角下的基本公共服务均等化

宣 玉

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)



财税法视角下的基本公共服务均等化

宣 玉

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

基本公共服务事关民生，推进基本公共服务均等化具有深厚的理论基础和重要的现实意义，是满足公众基本需求、提高全民生活质量的重要保障。财税法是一国推进基本公共服务均等化重要的法律保障，但目前我国在财政支出法律制度、财政转移支付及分税制管理体制等方面对公共服务的保障均存在不足。鉴此，要增加财政支出，调整支出结构，完善财政转移支付，实现财力与事权相匹配，通过财税法为实现我国基本公共服务均等化提供有力的法律保障。

基本公共服务；均等化；财税法保障

一 基本公共服务均等化内涵

作为社会中的普通公民，我们在日常生活中享受着多种各样的公共服务，包括教育、医疗、卫生等诸多方面。基本公共服务是为满足基本的社会公共需要，维持一国经济社会的稳定和社会公平正义，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展而提供的同时具有消费的非排他性和收益的非竞争性的公共服务。[1]基本公共服务作为一种公共资源，一方面是为了更好地实现广大人民群众共有的基本权益，满足其公共需要；另一方面，从社会契约的角度来看，契约的双方当事人是政府和全体公民，基本公共服务主要是由契约的履行方——政府提供的，作为签订契约的另一方，全体公民都有权享受公共服务，个人在享受的同时并不能排除他人不付任何代价的享有。实现基本公共服务均等化是社会主义和谐社会的基本目标之一，“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”[2]根据基本公共服务的内涵可以推知，所谓基本公共服务均等化，即政府为一国全体居民提供的满足其基本的生存权和发展权需求的大致相等的公共服务。推进基本公共服务均等化注重对公民基本权益的保障，是建设服务型政府、贯彻以人为本、服务民生理念的重要体现。

二 推进基本公共服务均等化的理论分析

推进基本公共服务均等化具有深厚的理论基础，其符合社会契约理念的要求和福利经济学理论。依据社会契约理念，人原本是处于没有国家的自然状态当中，为了更好地维护自身权益，人们选择将自己的部分权利让渡出来组成国家及相应的政府机构，依靠国家来保障自身的合法权益。全体社会成员作为社会契约的签订方，有权平等地享用政府提供的基本公共服务。同时，政府作为社会契约的履行方，应该积极主动地提供公共服务，履行“社会契约”以保证公民的权益，推进基本公共服务均等化，正是政府履行契约行为的重要体现。同时，推进基本公共服务均等化也符合福利经济学理论。关于收入分配对经济福利的影响，英国著名经济学家阿瑟·塞西尔·庇古提出了两个基本命题: 国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响。[3]庇古提出的国民收入均等化理论为政府实现基本公共服务均等化提供了更为充实的理论依据。国家的财政收入取之于民，用之于民，依据庇古的理论，一方面，国家要不断发展经济，通过增加国民收入总量和社会财富总额来提高社会福利化程度，另一方面，也要求政府对社会财富和基本公共服务的分配不均、分配不公等问题予以关注和解决。如政府通过转移支付、增加对落后地区的财政支出等方式来实现基本公共服务均等化，也可以通过一定的途径把富人收入的一部分转移给穷人，通过提供各种社会公共服务，如养老金、免费教育等来减轻穷人的生活负担，为其提供更多的社会福利。

推进基本公共服务均等化具有重要的现实意义，是促进公共财政体制建设的必然要求。公共财政体制建设要求政府要逐步转变思维，由经济建设型政府逐步向公共服务型政府转变。依据公共财政理念，国家财政收入取之于民，理应用之于民，公共财政体制建设也要求改革发展的成果要惠及全民，推进基本公共服务均等化，要求政府必须完善各地基本公共服务，不断加大对贫困落后地区，对教育、卫生、医疗等薄弱领域的财政支出，真正实现全民共享改革发展的成果。此外，基本公共服务均等化也是建设服务型政府的重要路径。经济调控、市场监管、社会管理和公共服务是政府的基本职能。提供基本公共服务是政府的主要职责之一，目前我国公共服务供给不足与政府履行职能不到位有关，由于公共服务非排他性和非竞争性的特点，政府是公共服务主要的提供者，推进基本公共服务均等化的实质在于政府要采取一系列改革措施，逐步缩小居民在享受基本公共服务方面的过大差距，通过增加对农村落后地区的投入，提高当地公共服务供给水平，减少贫困，切实为全体社会成员的生存与发展提供保障，有效地缓和社会矛盾，维护社会稳定，进而实现人的全面发展和社会公正。

三 基本公共服务均等化的财税法保障

推进基本公共服务均等化，可以从以下几方面着手：

(一)增加财政支出，调整支出结构

长久以来，我国一直以经济建设为中心而往往忽视了公共服务建设，多重视GDP的增长而忽视了百姓幸福指数的提高，国家财政资金也大多投入到见效快、看得见成果的经济建设领域，事关民生的公共服务领域财政投入却较为有限，且支出结构也缺乏一定的合理性，如医疗卫生、环境保护等项目的支出过少，所占比重较低。依托于地理环境和交通等优势，我国东部沿海地区迅速发展起来，经济实力日益雄厚，经济水平的提高自然也促使百姓追求更高的生活质量，其自身也拥有充足的资金投入到公共服务领域建设中，而中西部地区发展相对落后，经济基础较为薄弱，投入到基本公共服务领域的财政支出也明显不足，形成了区域间的不均衡。我国特有的城乡二元体制结构，造成了城市与农村公共服务水平也存在严重的不均衡，形成了公共服务非均等化的现象。

基于公共服务本身非竞争性和非排他性的特点，政府是公共服务的主要供给者。为了推进基本公共服务均等化，第一，要增加基本公共服务财政支出，调整支出结构。我国基本公共服务非均衡主要与政府投入不足、支出结构不合理有关。公共财政体制建设，要求财政应主要用于公共性支出，基于此，在构建民生财政、建设服务型政府的今天，应当不断增加政府在基本公共服务等涉及民生方面的投入，不能仅仅立足于政绩的要求，着眼于经济的发展，更要重视百姓幸福指数的提高，为其提供更多更好的公共服务。当然，在一定时期内，政府的财政能力是有限的，为了最大化地提高财政资金的使用效率，必须要注重支出结构的合理安排，对于教育、医疗卫生、社会保障等薄弱领域，要适当提高其财政支出比重，完善公共服务设施建设，更好地满足全体公民的基本需要，为其提供更有保障的生活。第二，加大对中西部、农村发展相对缓慢的地区的财政资金投入。一直以来，我国中西部、农村地区公共服务水平都远远落后于东部地区和城市。一方面，要不断加强中西部落后地区、广大农村地区的建设，改善经济环境，发展经济，增强提供公共服务的经济实力；另一方面，要不断深化改革，加大对西部地区的财政投资，加大对农村、农民、农业的财政补贴，加大对中西部、农村地区教育、医疗卫生的投入，如增加对学生奖助学金的支持力度，提高一些重大疾病的报销比例，提高公共服务水平。

(二)完善财政转移支付制度

财政转移支付制度旨在推动落后地区的经济发展，实现地区财政均等化，进而实现基本公共服务均等化。而目前我国财政转移支付制度存在诸多问题，严重制约了其在公共服务均等化方面作用的有效发挥。概括起来主要表现为：第一，法律依据不够健全。由于我国目前还没有专门的《财政转移支付法》，新预算法关于转移支付也仅仅是原则性规定，有关转移支付的规定立法层次相对较低，如《2008年中央对地方一般性财政转移支付办法》，也没有专门的财政转移支付管理机构，存在转移支付随意性大、管理较为混乱等问题。第二，转移支付模式较为单一。我国的财政转移支付模式主要是纵向的转移支付，横向转移支付尚未形成常态，斜向转移支付更是缺位，而纵向转移支付的作用有限，严重制约了地区财政均等化的实现。第三，转移支付形式存在不足。如，1994年分税制改革形成的税收返还，其额度和地方政府上缴的财税数额成正比，即上缴的越多，返还的也就越多，反之，则越小，这实际上扩大了地区间财力的不均等，产生了逆均等化的效应。再如，配套的专项转移支付在一定程度上也扩大了地区公共服务的非均等化，经济困难地区往往缺乏配套能力因而很难得到转移支付资金，即越需要资金的地区越难获得转移支付资金。此外，具有均等化效应的一般性转移支付所占比重较低，发挥的作用自然也有限。

完善财政转移支付制度，第一，要着力制定财政转移支付法，对转移支付的立法理念、转移支付的原则、方式、程序、管理机构、责任、监督评价等问题作出全面具体的规定，如设立专门的财政转移支付管理机构，规定转移支付必须遵循公开、法定等原则，将转移支付的相关数据、用途予以公开，接受公众的监督，避免转移支付的随意性，使转移支付制度法律化、规范化。第二，结合我国实际情况，以基本公共服务均等化为导向，探索实行纵向、横向乃至斜向转移支付相结合的支付模式。针对东部与中西部地区经济差距较大，基本公共服务供给存在严重的不均衡现象，可以借鉴德国实行的横向转移支付来加快实现我国东部与中西部地区之间财力的均衡化，由东部财力较强的省市将部分税收收入划拨给财力弱的省市，实行纵横相结合的转移支付模式。第三，完善转移支付形式。对于税收返还这类具有逆均等化效应的转移支付形式，要逐步缩小其规模直至最终取消，同时要优化转移支付内部结构，适当减少要求配套的专项转移支付、减小发展缓慢地区获得配套转移支付资金的难度，扩大均等化效应比较明显的一般性转移支付规模等，通过上述方式完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化进程。

(三)完善分税制财政管理体制

1994年的分税制管理体制对于促进经济发展、增加财政收入发挥了重要作用，但在多年的实行过程中，其也存在诸多不足。例如，中央与地方财权与事权划分不够合理，我国目前尚未制定《中央与地方财政收支划分法》，使得中央与地方之间的财政收支划分缺乏明确规范权威的法律依据，政府财政支出责任较为模糊，客观上容易造成政府之间职能履行的“越位”和“缺位”，实践中地方政府往往承担过多的基本公共服务事权，而掌握的财权却极为有限。与此同时，近些年来，一些原属于地方的税种被取消，地方税体系缺失严重，收入来源更加有限，地方政府“心有余而力不足”，往往由于财力不足而难以提供更多更好的基本公共服务，影响到当地居民生活水平、幸福指数的提高。

为了完善分税制财政管理体制，实现基本公共服务均等化，第一，要坚持财力与事权相匹配的原则。目前我国政府间财、事权划分不明确，而实践中大量的基本公共服务供给责任往往下放到地方，由地方政府承担公共服务供给，加之地方政府本身的财力有限，无疑在很大程度上造成了地方政府在公共服务供给中的不足，制约了地方政府在基本公共服务均等化方面作用的有效发挥。因此，要坚持财力与事权相匹配的原则，尽快制定《中央与地方财政收支划分法》，在明确中央与地方各级政府事权的基础上，依据事权确定财政支出范围，进而分配财力，实现财力与事权的匹配，避免公共服务供给推诿扯皮现象的发生。第二，确定地方主体税种，增加地方收入来源，提高地方政府财力。在实际中，一些原本应该由中央承担的财政支出责任，往往由于种种原因又转嫁给了地方，中央对一些地方税种的取消也加重了地方税体系的缺失，导致地方财力更加紧张。因此，要赋予地方适当的税收立法权，确定地方主体税种，适时开征一些新的税种，发挥地方的积极性，如物业税，同时要稳定地方政府税源，完善地方税体系，适当提高地方收入占共享税的比重，通过这些方式增强地方财力，为实现基本公共服务均等化提供充足的资金保障。

四 结 语

加快实现基本公共服务均等化，是社会主义和谐社会的应有之义。然而，从目前的情况来看，我国基本公共服务均等化制度构建尚不完善，存在诸多不足。因此，在分析推进基本公共服务均等化理论基础与现实意义的基础上，提出我国基本公共服务均等化财税法保障的具体实现路径，以期能够最终实现服务民生、提高居民生活质量的目标。

[1] 姜 鑫,罗 佳.城乡基本公共服务均等化评价与对策[M].西南财经大学出版社,2012:44.

[2] 刘明中.推进公共服务均等化的手段(上)——楼继伟答中国财经报记者问[N].中国财经报，2006-02-07.

[3] 安体富，任 强.公共服务均等化:理论、问题与对策[J].财贸经济，2007(8):48-53.

Equalization of Basic Public Service from the Perspective of Fiscal and Taxation Law

XUAN Yu

(Law School,Anhui University,Hefei 230601，China)

Basic public service is related to people's livelihood, and promoting the equalization of basic public service has profound theoretical foundation and important practical significance. It is an important guarantee to meet the basic needs of the public and improve the quality of life of the people.The taxation law is an effective legal protection of a country to promote the equalization of basic public service，however, it is insufficient to protect the basic public service in terms of expenditure legal system, financial transfer payment and tax distribution system.Therefore,we should engage in increasing financial expenditure, adjusting the structure of expenditure,improving the transfer payment,matching the financial resources with powers,and providing effective legal protection for the realization of equalization of basic public service.

basic public service；equalization；taxation law guarantee

2014-12-24

宣 玉(1990-)，女，安徽合肥人，硕士研究生，研究方向：财政金融法。

D922.2∶C916.2

A

1671-1181(2015)02-00102-04