论高校干部选任工作民主质量的提升

许 天 心

(河南师范大学 教育与教师发展学院，河南 新乡 453007)



论高校干部选任工作民主质量的提升

许 天 心

(河南师范大学 教育与教师发展学院，河南 新乡 453007)

民主质量是民主化的核心。提升高校干部选任工作民主质量，首先要明确干部工作民主的诸原则及满足这些原则的程度，关键是确立科学的干部选任工作民主质量评价标准。在此基础上，客观分析阻碍高校干部选任工作民主质量提升的因素，解决好观念层面和实践层面的民主难点和热点问题，廓清高校干部选任工作民主质量提升的思路和路径。

高校;干部选任;民主质量

党的十八大在强调“扩大干部工作民主”的同时，就“提高民主质量”也提出明确要求，这既是对干部工作发扬民主导向的进一步明确，又是对扩大干部工作民主后产生的现实问题的回应。目前学术界对干部工作民主质量也有些研究。如丁忠毅认为，干部工作民主质量可用民主程度、民主效度和可持续性等三个一级指标及若干二级指标加以总体评价[1]。其他学者也以解剖地方干部选任工作实践这只“麻雀”为基础，对干部选任中民主元素扩大与民主质量提高相关问题展开研究，得出一些有益的结论。对干部选任工作民主质量这个论题虽然研究者众且取得一定成果，但却很少有人将研究视野定位在高校这个知识分子云集、民主意识浓厚的特殊场所。本文试图在借鉴前人分析思路和理论成果的基础上，探索确立高校干部选任工作民主质量的科学评价标准，尝试解决高校观念层面和实践层面的民主难点和热点问题，为提升高校干部选任工作民主质量提供有益的理论支撑和可借鉴的实践模式。

一、干部选任工作民主质量的衡量

提高干部选任工作民主质量具有十分丰富的内涵和特征，达到什么样的状态才算质量高，有没有比较明晰的衡量标准等，都需要进行深入系统的研究。在20世纪70年代全球掀起的民主运动大潮中，民主制度和观念迅速扩展，然而现实是，全球民主化出现了大量的虚假民主或非民主的政体形式。民主的扩大并不等于民主质量的提高。如果只注重民主量的扩张，而忽视民主质的提升，就容易导致民主的异化[1]。民主在范围上的扩张只是民主转型的初级阶段，民主在深度上拓展才能提升民主质量。目前关于民主质量认同度较高的概念界定是利普哈特，他认为,“民主质量一词是指政治体系满足民主规范(如回应、责任、平等、参与等)的程度”[2]，他强调两个方面：民主的诸原则以及政权满足这些原则的程度。探讨干部工作民主质量问题，必须探讨干部工作民主的实践符合民主政治一般原则的程度[3]。从这个角度来讲，干部工作民主质量也应该强调两个方面，即干部工作民主的诸原则及满足这些原则的程度。

2003年10月，美国斯坦福大学民主发展与法治研究中心召开了一次关于民主质量的研讨会，会议在民主质量测评的内容方面达成一致，确立了民主质量变化的维度，包括法治、参与、竞争、垂直和水平可问责性、公民自由和政治自由、政治平等、政府回应性等[2]。这些维度对于在干部选任工作实践中坚持民主原则有重要的参考价值。2014年1月中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确了干部选任工作所坚持的原则，基于《条例》的基本精神和政治领域中民主质量评估的实践探索，干部选任工作民主原则应当包括法治、参与、公开、平等、竞争、认可、可问责、效率等基本内容，这八个方面构成了干部选任工作民主质量的评价标准。

二、阻碍高校干部选任工作民主质量提升的因素分析

民主的诸原则是评价民主质量的重要标准，干部选任工作是否满足这些原则以及满足这些原则的程度则是影响干部选任工作民主质量提升的关键。可从下面八个维度对阻碍高校干部选任工作民主质量提升的因素进行分析。

“法治度”维度。主要问题是干部选任工作制度的知晓度不高，有关规定不够明确。在高校，做过党务工作的干部和大多数管理干部对《党政领导干部选拔任用工作条例》和学校关于干部选任工作有关规章制度有一定了解，但也局限于宏观线条，具体内容却并不熟悉。对于无职务的普通教师来讲，平时将更多的精力投入到自己的业务和学术工作中，并不太关心干部选任工作方面的具体规定。要保障并体现教师的民主权利，有关制度和规定的被知晓度势必要提高。

干部选任工作有关规定不够明确。虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等对干部选拔任用工作和高校领导班子建设都做出系统性的规定，但这些规定更多地体现为宏观的原则性要求，相对来讲比较笼统，比如“防止简单地以票取人”，在具体操作中，如何重票又不唯票，对选任工作而言是不小的考验。事实上，制度规定的不具体化很大程度上阻碍了对制度的有效执行。因此，如何结合高校实际细化以上规定并制定操作性强的办法或方案就显得尤为必要。

“参与度”维度。教师参与干部工作的积极性不高。普通教师对干部选任工作的关心程度不高，参与意识不强，产生这一情况的主要原因体现在两个方面：不少教职工习惯了“家长制”和“一言堂”，认为选拔任用干部是组织部门的事、领导的事，自己踏踏实实干好教学科研等业务工作才是主业所在，缺乏应有的主人翁意识；部分教师理解有失偏颇，认为民主就是群众说了算，而组织却限制了这种“民主权利”，结果导致他们对干部工作积极性不高。

民意表达的真实可信性有待提升。扩大民主尽管为教师在干部工作中提供了表达意见的机会，但在工作实践的推荐考察和个别谈话等环节，有些教职工往往会出于某种顾虑，怕得罪人，不愿也不能如实反应考察对象的缺点和不足，也有些教职工或因为感到事不关己，或会碍于情面，去投“人情票”、说“大好话”，不愿意表达自己的真实意见。

“公开度”维度。教师对学校干部选任工作的公开程度有很高的期望。从宏观层面的要求来讲，除却需要阶段性保密的内容外，能公开的都应该公开或适时适度公开，但在具体工作中，却存在“党组织‘公布什么，就知道什么’、‘公布多少，就知道多少’”[4]的现象，教师的知情范围非常有限。如在民主推荐程序中，组织部门往往会出于防止选人用人不正之风等考虑，很少在会前将有关信息准确地告知参会的教职工，不少人都是到了会议现场后才被告知会议内容；而且，教师们往往要在不了解推荐对象或测评对象实际工作情况和德才素质的情况下，在短时间内“划勾”“打圈”，一定程度上影响到群众对干部的有效监督和客观评价。

“平等性”维度。“唯上”心态仍占主导。一方面表现为考察时重视干部意见多，听取群众意见少；另一方面表现为学校主要领导如对干部人选发表意见，往往会成为主导意见，群众意见往往成参考性意见。如初始提名环节，“书记定干部，组织部门走程序”[5]的现象也是客观存在的。这看似遵循了“党管干部”原则，却在一定程度上限制了民众在干部选拔任用中的民主权利。应当明确的是，“‘谁提名’‘提名谁’‘怎样提名’是干部选任制度的关键问题”[6]。这决定着民主权利表达的平等与否。

制度性不平等依然存在。还有一些不平等现象缘于高校的制度设计和体制原因。如，在干部选任工作中，有时会因为不同学科带头人的意见，而让选任工作变得左右为难；有时推荐时的A、B票采信权重偏倚较大，缺乏科学性；有时一位重量级学科带头人的意见会左右整个选任结果。

“竞争性”维度。选任环节体现竞争性不强。在干部选任干部过程中一般还是以委任制形式为主，给教师的感觉是竞争性不足。但值得反思的是，在干部选任过程中体现竞争性并不一定非要采用竞争性选拔方式，完全可以通过差额提名、差额考察、差额酝酿的方式来实现。这些是另外一种形式的竞争。

体制原因限制了充分竞争。高校院系干部一般要求具有本单位的学科专业背景，所以他们往往只能限于单位内的有限人选；教师发展渠道比较多元，多数教师更愿意通过职称晋升实现个人发展；部门和单位间的待遇差距导致有些同志不愿到待遇较低的单位任职。在上述体制性原因共同作用下，充分竞争变得较难实现。

“认可度”维度。高校知识分子云集，评价人，学术成就是重要标准；评价事，是否为教学科研服务是重要标准，这是高校职能的内在要求。但由重教学科研带来的轻管理服务的倾向也是不科学的。高校教师中还存在一定的认识误区，如认为管理工作谁都能干，科研才需要更高的“科技含量”，管理干部多一个少一个关系不大，高层次的学术领军人才多多益善等。加上确实存在少数干部在工作中瞻前顾后，计算得失，需要当场决断的事情能拖则拖，遇到事权不明的工作能推就推，这些干部给教师留下了效率低下、推诿扯皮的负面印象，导致整个干部队伍的被认可度不高。

“可问责度”维度。对于“程序性”民主问责难度大。在当前“从严治党”“从严管理干部”的新形势下，干部管理监督愈加严格，一些创新性举措也起到了应有的监督效果，如推行新提任干部有关事项公开制度，有效维护了干部选拔任用工作的严肃性[7]。但在具体工作中，仍然存在上级监督“太远”(及时性不够)、同级监督“太近”(碍于情面和权威)等问题。现有的监督问责机制能够一定程度抵制选人用人过程中的不正之风，但就杜绝“利用程序”和“走程序”等民主程序空转的问题，有效性还有待增强。

干部“能下”的退出机制不成熟。干部“能上能下”的问题得不到解决，既不能更好地优化干部队伍结构、提高干部队伍素质，又使干部选任工作本身的可问责性被削弱，长此以往，势必降低干部选任工作在群众中的威信。

“效率”维度。务实高效的观念还须增强。对于何种岗位在怎样的时机适合进行竞争上岗还没有很好的总结研判，导致部分竞争性选拔投入人力和时间后，却没能选出合适的干部。有时候花了时间精力召开较大范围的民主测评和民主推荐，却因为会前对测评对象和推荐岗位的有关信息公开不及时、不充分，推荐和测评的实际效果受到影响。部分民主推荐和测评仍停留在手工统计阶段，这势必导致组工干部有相当部分精力牵扯在低效率的机械性工作上。

三、提升高校干部选任工作民主质量的路径

经过前面的借鉴和分析，我们认为，应当围绕“六条路径”，提升高校干部选任工作民主质量。

(一)树立先进的理念

树立并落实“大组织”理念，确保民意不失真。组织工作不仅是组织部门的工作，学校各级党组织、广大党员干部乃至全体教职员工都是做好组织工作的宝贵资源；抓班子、带队伍不仅仅局限在学校领导层面，基层党组织、处级领导班子尤其是单位党政正职也必须思考和实践这一课题。“大组织”理念的核心就是在干部选拔任用工作中有组织、分层次、多形式、常态化地发扬民主，既扩大知情权、参与权，又确保民意不失真。

(二)坚持正确的导向

结合高校实际，在干部选任工作实践中，探索用“岗位符合、群众满意和组织认可”的“三度”标准来选人用人，确保全方位、多视角识别干部，为选准用好干部定制科学“标尺”。将干部的知识结构、工作水平、能力素质、任职指向等与岗位要求的符合程度，将群众对干部的工作实绩、道德品行和发展潜质等方面的满意程度，将组织对干部各方面表现以及能否胜任领导工作的认可程度三者结合起来，确保多层次、多视角、全方位考察干部，充分体现德才兼备、以德为先、崇尚实干、注重实绩、群众公认等要求。如对处级正职，要着重把握其是否具有前瞻性、创造性、规范性开展工作的能力，抓班子、带队伍、谋和谐、促发展的能力，资源获取和有效利用的能力，应对复杂局面、解决疑难问题的能力等。对处级副职，着重考察是否具有较强的副职意识、责任意识，是否能积极主动做好分管工作，为正职当好参谋和助手，是否善于在工作实践中提高业务水平和领导能力等。

(三)突破思维的定式

前文提到的限制充分竞争的体制性原因主要体现为：“院系干部一般要求具有本单位的学科专业背景”“教职工更愿意通过职称晋升实现个人发展”“部门和单位间的待遇差距导致有些同志不愿意到待遇相对较低的单位任职”。解决第一个问题主要有两种思路：一是在后备干部队伍建设的过程中体现竞争性，在队伍建设的过程中给后备干部提要求、压担子，让更多人才脱颖而出，避免平时不培养，到用人之际反而乏人可用；二是进行公开选拔、公开招聘，拓展用人视野，发挥引入人才的“鲶鱼效应”。解决第二个问题的思路是搭建教师与学校管理者的交流平台，让教师在相互合作、交流和与学校领导对话的过程中更好地了解校情校策，更多了解学校的办学思路和发展战略，激发他们参与学校建设的热情，增强与学校共同发展的认知。解决第三个问题，一方面要完善财务管理制度，使经费收支情况得到有效监督，同时优先缩小机关职能部门间的不合理收入差距。

(四)明确能下的标准

在强调民主授权的同时，必须重视解决“干部能上不能下”的难题[1]。长期以来，“能者上”已成常态，但“庸者下”“劣者汰”却不能很好地得到落实和体现。2015年7月，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》明确，落实从严治党责任不力等五种新增问责情形和政治上不守规矩等十种不适宜担任现职干部的情形，要被问责或组织调整。这给高校构建符合自身实际的干部“能上能下”机制提出了要求、提供了依据。要给干部“下”的理由，考核就成了重要抓手，制度就成了关键因素。要构建一套符合学校干部队伍建设实际、科学完备的干部考评体系，将单位内部测评、相关人员互评和领导评价按照一定比例和权重有机结合，并将考核结果与奖惩、晋升等工作挂钩。由于考核的参与面广，为了更加高效便捷，考核过程可探索在在专门的考核系统中进行，实现匿名线上考核。充分实现“以考促进”“以考促下”，将考核带给干部的压力转化为提升自身本领、推动学校改革发展的动力。

(五)破除唯上的心态

党的群众路线教育实践活动尽管没有指明反对“唯上”，但在“四风”中就有“官僚主义”作风，而反对“官僚主义”就是反对“官本位”和“唯上”。在教育实践活动中，各高校领导班子、全校基层单位领导干部都做了批评和自我批评，在全校干部职工中“晒”了自己的不足，一定程度上使学校的平等氛围变得浓郁。虽然相互批评还没有十分尖锐，但自我批评已经逐见坦然，如果能够将这种自省的方式坚持下去并形成制度，同时，在干部选任工作中力戒突出等级、“能上能下”机制逐步成熟，那么，即便“唯上”观念仍在，但开诚布公、自由平等自会在高校中进一步成为主流，不同意见充分发表、平等讨论的氛围会日益浓厚。

(六)杜绝程序性民主

一是走群众路线，除了现有的上级监督和同级监督外，在干部选任过程中实施“阳光工程”，通过公告栏、校园网等信息平台，通过设置意见箱、聘请监督员等监督载体，及时将有关政策规定、程序步骤、公告通知等向全校教职工发布，通过各种途径让一般教师参与到过程监督中去。二是进一步突出领导和组织部门在干部选任中的考察识别责任。要“把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用”[8]；十八届三中全会《决定》中也提出“强化党委(党组)、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任”[9]。发扬民主能促进平等，能让大家敢于讲真话，进而使干部工作依托更真实的民意表达，并使干部队伍具有更坚实的群众基础。但在干部工作中“为民主而民主”，忽视党组织把关作用、弱化党的领导和组织部门的考察识别责任，将使干部工作走上“歪路”“邪路”。因此，“程序性”民主问题会随着我们党的干部工作的调整和完善被进一步消解，而大家会更多关注程序所产生的干部究竟是否经得起实践、群众和历史的检验。

[1]丁忠毅.干部工作民主质量的内涵与评价指标[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2013(6).

[2]陈尧.民主质量评估：现状和问题[J].学术界，2012(11).

[3]冯梦成.理想民主与现实民主[J].西南交通大学学报(社会科学版)，2010(3).

[4]李桂秋.干部选拔任用工作中的民主质量问题探析[J].福建省社会主义学院学报，2011(6).

[5]丁忠毅.提升干部工作民主质量:探索与成效[J].社会科学研究，2014(1).

[6]李德.对健全党内民主、提高干部选拔公信度的若干思考[J].政治学研究，2010(5).

[7]祝福恩，张舒.推行新提任领导干部有关事项公开制度试点的思考[J].探索,2014(2).

[8]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[J].党建研究,2013(8).

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013:11.

2015-09-17

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.038

G647

A

1000-2359(2015)06-0182-04

许天心(1980—)男，河南商水人，河南师范大学教育与教师发展学院讲师，主要从事高等教育管理研究。