法国成人教育立法的特点及其启示

侯龙真

（曲阜师范大学 职业与成人教育学院，山东 曲阜 273165）

法国被公认为世界上最早为成人教育立法的国家。在完备的法律保障下，法国规定了国家、地方、学校、企业雇主、成人等多方法律践行主体的权利与义务，依法保障成人的学习机会，大力支持成人教育，着力倡导终身教育，建立了比较完善、独具特色的成人教育体系。法国成人教育的发展史也是一部成人教育的法律践行史。“二战”前，政府掌握成人教育管理权，通过立法加强对成人教育的监督和控制，使成人教育走向制度化和体系化；“二战”后，法国成人教育管理权下移，地方更加注重成人教育的区域服务功能，更加关注终身教育体系的构建。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，法律是成人教育发展的坚实保障。“他山之石，可以攻玉”。在坚持依法治国方略以及建设学习型社会的大背景下，我国亟需借鉴法国的经验，加强成人教育法制建设，这对于确立成人教育的重要地位，构建学习型社会具有重要的现实意义。

一、法国成人教育立法的特点

（一）以法彰显成人教育的重要地位

在成人教育的立法方面法国应该说是一个多产的国家。据统计，20世纪70年代以来，法国颁布或修订了近20部与成人教育相关的法律法规。［1］正是因为具有完备的成人教育法律法规才使法国成为世界上成人教育、终身教育实践的楷模。对法国乃至世界有影响力的法律有1919年颁布的《阿斯蒂埃法》、1971年颁布的《职业继续教育法》、1984年颁布的新《职业继续教育法》等。近年来法国依然借鉴先前立法的成功经验，相继出台了《关于工作、就业和职业培训五年法》、《关于终身职业培训和社会对话法》、《关于终身职业培训和就业指导法》、《关于与培训基金组织达成授权协议实施管理决定的法令》、《重建基础教育规划与导向法》、《高等教育与研究法》等，一系列的法律法规促进成人教育的不断发展，彰显成人教育的重要地位。

（二）以法保障成人教育的经费来源

法国非常注重教育经费投入，年教育经费一直占国内生产总值的6%以上。充足的经费是法国成人教育顺利开展的物质基础，依法保障成人教育经费来源是法国成人教育立法的特点之一。1919年法国颁布的《阿斯蒂埃法》规定，为国民提供职业教育是国家义不容辞的责任，国家和雇主应该各承担一半的职业教育经费；［2］1971年颁布的《职业继续教育法》确定了国家资助与企业投资相结合的成人教育资金筹集原则，并规定了资金的使用范围。国家对以下培训活动提供资助：成人转岗培训；企业新进员工的岗前培训；为更新职业知识与技能而开展的培训；为尚无工作合同的青年人所提供的就业培训。同时，规定雇用10名以上员工的雇主，每年应当对继续教育以及上述培训活动提供资助。［3］1984年法国又颁布了新的《职业继续教育法》，在经费方面规定，国家按照参加培训的人数、培训时间、培训水平、培训内容等标准提供资金援助。雇主除了上缴职工工资总额0.1%的职工培训税外，还应拿出职工工资总额的1%，用于本企业的培训计划。［4］任何教育活动的开展都需要有充足的资金作保障，借助法律的强制手段来确保经费来源是保障资金及时到位的关键。法国颁布的一系列成人教育相关法律大都规定了成人教育的经费问题，这是成人教育顺利开展并取得成功的基础。

（三）以法规定成人教育参与者的义务

法国成人教育的顺利开展充分发挥了中央政府、地方政府、企业雇主、学校以及成人的积极作用，并以法律的形式将各方法律主体的责任确定下来。1971年颁布的《继续职业教育组织法》规定继续职业教育应由中央政府、地方政府、企业雇主以及学校共同筹办。中央政府制定成人教育法律法规，协调各方法律主体之间的关系，监督成人教育实践，在成人教育的开展中发挥主导作用。“二战”后成人教育的管理权逐渐下放到地方政府，《职业培训分权法》规定国家必须与地方委员会协商决定任何新的资助活动，地方政府有权广泛参与成人教育的各个领域。［5］进入新世纪以后，成人教育管理权进一步下移，关于成年人终身学习和职业训练的《职业训练发展的地方规划》出台，赋予地方独立制定地方性发展规划的权利。1971年与1984年颁布的《职业继续教育法》都规定了企业雇主有为雇员提供培训的责任，包括保障雇员享有接受培训的时间和资金。2009年颁布的《关于终身职业培训和就业指导法》规定，企业必须为员工实现终身学习提供资助。1960年颁布的《高等教育基本法》规定，大学应助推终身教育，增设职业继续教育类课程。终身教育理念提出后，一系列与终身教育相关的法律颁布，规定成人有参与学习的权利与义务，企业职工应享有最低脱产学习的时间。成人教育的相关法律法规以强制手段明确了政府、企业、学校、成人在成人教育实施中的义务，确保了成人教育规划的有效落实。尤其对于以盈利为目的的企业或部分私立学校而言，如果没有法律的强制作用，雇员参与学习所必需的时间与资金将无法得到保障。

（四）以法确保成人参与学习的机会

作为终身教育的故乡，法国成功践行着终身教育理念，究其原因在于法国通过法律手段来确保成人参与学习的机会。一是保障企业雇员享有休假培训的权利。1971年颁布的《职业继续教育法》确立了“带薪休假”制度，成为成人教育的创举与特色。规定所有员工均有接受继续教育的权利，凡在职员工愿意接受国家认可的职业培训，均有向雇主提出参加职业培训并获得休假的权利。“带薪休假”制度在保证企业员工基本收入的前提下，确保了员工学习的时间。同时，还规定雇员有权利按照自己的意愿选择学习内容，这就以法律的形式将成人学习的自由选择权固定下来，这是法国在终身教育领域中的伟大创举。［6］2004年法国颁布的《终身职业培训和社会对话法》规定，在职成人有接受培训的权利。二是保障未就业青年群体的学习权利。1984年颁布的《职业继续教育法》规定，成人教育是一项特殊的社会福利制度，青年人有权接受就业培训，并明确国家资助的群体包含16岁—25岁的青年人以及25岁左右的待业者。20世纪90年代，为了解决就业矛盾，法国颁布了《职业培训与就业训练法》，规定要免除企业雇主的社会保障税，并要求企业将该费用用于吸纳18岁—25岁没有资格证书的青年人就业。［7］三是法律保障老年群体的受教育权利。1972年通过的《终身教育法》规定设立专门的终身教育机构。随后，法国在大学内开设老年大学，被称为“第三年纪大学”，旨在帮助老年人减少孤独情绪，延缓身体衰老，提高学习的主动性。

（五）以法扶持成人职业教育的发展

成人职业教育是法国成人教育的重要组成部分，它之所以得以顺利发展，一方面得益于政府积极成立职业培训机构，另一方面得益于成人职业教育法律的大力支持。为了提升离校青年、失业人员以及在职雇员的职业技能，法国颁布一系列成人职业教育法律鼓励企业雇主开展职业培训。相关法律并没有明文规定企业有承担职业培训的义务，而是规定企业可以从上缴的税中扣除一部分作为培训费，否则要缴纳另外一部分费用。通过这种手段提高了企业筹办职业培训的积极性。［8］1919年法国颁布的《阿斯蒂埃法》规定：国家有承担职业教育的任务；全国每一市镇必须设立一所职业技术学校；职业技术教育主要提供三方面的课程：补充初等教育的普通教育，作为职业基础的各门学科和获得实际技能的劳动实习。并强制要求凡是已经脱离学校教育的14岁—18岁青年均应接受每周至少4个小时，每年至少100个小时的职业技术教育。［9］该法还强调职业技术讲座是开展职业培训的主要方式；参加至少3年的职业技术讲座者可以参加考试并获取职业能力证书。［10］1958年颁布的《职业教育法》规定企业劳动者只有接受各种各样的职业培训，才能提高劳动技能和为经济社会发展服务。1971年颁布的《职业继续教育法》对政府、企业的责任以及职业教育经费等各方面做出了明确规定。总之，一系列成人职业教育法律法规引领了成人职业教育的发展方向，确立了成人职业教育在法国教育系统中的重要地位。

二、启示

（一）注重成人教育专项立法，稳固成人教育地位

作为教育大国，我国出台了不少教育法律法规，但是仅局限于义务教育、高等教育、职业教育领域，尚没有成人教育的专项立法。虽然有些法律条文对成人教育有所涉及，但是多是宏观上的顶层设计，缺乏具体的可操作性。相关成人教育规定大多散见于各种教育法规中，法律条文分散，缺乏强有力的法律约束力。

十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，这为我国成人教育法制建设带来了机遇。我国有必要从法国成人教育立法实践中借鉴经验，加快成人教育专项立法的步伐。应该尽早出台《成人教育法》，将成人继续教育、成人职业教育、老年教育、社区教育、远程教育、妇女教育、终身教育等各种成人教育类型的法律规章及管理规范制定出来，以法保障成人教育的战略地位，使其走上“法治”的轨道。我国成人教育的专项法应该包括以下三个方面。一是成人教育立法的依据、目的、适用对象。二是成人教育、成人继续教育、成人职业教育、老年教育、妇女教育、终身教育、终身学习等相关概念的内涵和外延。三是成人教育的地位、行政管理体制、经费保障机制，包括成人教育办学机构、企业、政府、成人教育教师、成人学习者在内的成人教育参与者的权利与义务等。［11］

（二）增加成人教育投入，确保经费支持

法国成人教育经费主要来自政府的财政支持、企业出资和公民缴纳的培训费用。充足的经费来源是法国成人教育顺利开展的物质基础，而经费不足是长期困扰我国成人教育发展的瓶颈之一。据统计，我国目前的成人教育经费仅占教育事业总经费的0.6%左右。［12］我国要借鉴法国成人教育的经验，增加成人教育经费投入，建立以政府出资为主、多渠道的筹措成人教育经费体制。首先，加大政府财政支出力度，各级政府部门要着力优化财政支出结构，把教育经费作为财政支出的重点，把成人教育经费作为教育经费支出的重要方面。同时，成人教育管理者是保障成人教育顺利运行的人力基础，各级政府要依法保障成人教育管理者的工资水平。其次，根据地区经济发展、市场状况以及成人学习者的可承受能力制定成人教育学费标准，消除政府单一定价的弊端，建立包括政府、企业、社会机构、成人学习者等在内的多元定价机制，适度调整学费标准，并依法明确政府、企业、成人学习者共同承担培训费用的责任。再次，鼓励社会力量参与成人教育，对办学规范、特色明显的办学机构给予奖励和支持。针对我国成人教育资源地域分布不均的客观事实，成人教育经费应向中西部边远贫困地区倾斜，以促进成人教育的均衡发展。

（三）鼓励多方参与，实现成人教育主体的多元化

法国成人教育的发展一方面得益于政府积极筹办成人教育机构，另一方面，政府通过法律手段积极鼓励工商企业、私立培训机构、普通学校教育机构等参与办学。我国要借鉴法国的经验实现成人教育的多元化参与，实现成人教育投资主体的多元化、办学主体的多元化以及评价主体的多元化。首先，政府发挥主导作用，增加成人教育的经费支持力度，发挥成人教育的公共服务功能。各级政府应出台适合当地发展的成人教育规定，依法明确成人教育参与者的资金扶持义务。其次，实现成人教育办学主体的多元化。成人教育机构与市场需求对接，根据市场需求合理调整人才培养结构。建立产教研相结合的一体化办学机制，加强校企合作，企业发挥自身的物质资源优势，积极为成人教育机构提供实习场所和实践设备。企业还可以发挥实用性人才资源优势，鼓励管理人才、技术人才以及有技能专长的人才到成人教育机构担任专、兼职教师。此外，国家应鼓励社会力量兴办成人教育，调动全社会的积极性，使更多的人积极投入到成人教育事业中。再次，实现成人教育评价主体的多元化。改革成人高校信息公开工作监督检查机制，引入第三方对成人高校的信息公开情况开展评估，评估报告要向全社会公布。［13］

（四）保障成人的学习机会，构建学习型社会

法国成人学习机会的获得很大程度上得益于完备的法律保障体系。1919年颁布的《阿斯蒂埃法》、1971年颁布的《职业继续教育法》以及1984年颁布的新《职业继续教育法》都详细规定了接受成人教育是成人的权利，政府、企业有责任保障成人学习的权利。在我国，成人学习机会的缺失是一个不容忽视的问题，主要表现在法律保障缺乏、学习机会不平等以及学习经费不足。增加成人的学习机会，要采取以下几个方面的措施。首先，颁布成人教育相关法律，以法确保成人学习的权利，制定“带薪休假”制度，以此保障成人学习的时间。其次，确保教育机会公平，公共继续教育资源优先向弱势群体如残疾人、老年人、失业者、青年待业者、贫困地区劳动者、进城务工人员倾斜。加快探索公共继续教育资源配置的新模式，如面向弱势群体的“继续教育与培训券”制度等。［14］再次，完善成人教育投资制度，保障成人学习的经费来源。学费是影响个体参与学习活动的物质基础，减轻成人学习的经济负担有利于调动成人参与学习的积极性。因此，针对我国的具体实际，应当建立以政府为主体的多元投资体制。最后，更新教育观念，打通各级各类教育壁垒，实现各级各类教育之间的有效沟通，使各级各类教育都服务于成人群体的终身学习。政府要积极倡导各种类型的成人教育，例如，针对社区是居民终身学习的便利场所，大力发展社区教育；随着老龄化社会的到来，大力支持老年教育；在新型城镇化建设的大背景下，新型职业农民培训及新生代农民工培训更加紧迫。

（五）重视成人职业教育，提升职业水平

成人职业教育是法国成人教育的重要组成部分，法国出台了一系列法律法规来保障其顺利开展。随着信息化社会、知识经济时代的到来，相当一部分在职人员需要及时更新知识才能胜任工作岗位。但当前我国的成人职业教育发展依然不完善，有两个方面的原因。一方面，成人职业教育没有脱离传统学校教育的藩篱，办学形式单一，教学内容陈旧，实践环节流于形式。另一方面，在传统教育、升学模式的禁锢下，部分人观念陈旧，对职业教育存在偏见，认为职业教育是差生的选择，毕业后主要从事脏、苦、累的工作，这种落后的思想观念严重阻碍了成人职业教育的发展。

2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，对构建现代职业教育体系提出明确要求：“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。”这一决定为我国成人职业教育的发展指明了方向。基于这一要求，我国成人职业教育的发展要立足市场需求，根据产业发展要求适度调整个别专业的人才培养规模；推动产教融合与校企合作常态化，推动建立一批卓有成效的职业教育集团；充分发挥新媒体在职业教育中的优势作用，加强职业教育信息化建设，推进职业教育的网络学习平台建设；大力支持农村职业教育，面向农村转移劳动力和失地农民开展新型职业农民培训。

［1］李继刚.法国成人教育立法及对我国的启示［J］.继续教育研究，2007（6）：38－39.

［2］［9］吴式颖.外国教育史教程［M］.北京：人民教育出版社，1999：546，547.

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［5］朱华山.传统与变革的抉择：细读法国教育［M］.沈阳：辽宁人民出版社，2011：154.

［6］李 瑜.法国终身教育立法及其对我国的启示［J］.湖北大学成人教育学院学报，2009（2）：31－33.

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［8］毕淑芝，司荫贞.比较成人教育［M］.北京：北京师范大学出版社，1994：381.

［10］日本世界教育史研究会编.六国技术教育史［M］.李永连等译.北京：教育科学出版社，1984：208.

［11］柳士彬，朱 涛.现代成人教育管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2014：136.

［12］李凡荣，田名成，彭雷明.发展农村成人教育推进科教兴农战略［J］.继续教育研究，2001（1）：20－23.

［13］教育部办公厅.教育部办公厅关于发布《2014年教育部政府信息公开工作年度报告》的公告［EB／OL］.http：／／www.moe.gov.cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／s7048／201503／xxgk＿185340.html.2015－03－30.

［14］国家教育发展研究中心.2009年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［M］.北京：教育科学出版社，2009：103.