政府对生态旅游区的财政支出责任——基于财政支出的公平性研究*

李展硕,赵 博

(中国人民大学法学院，北京100872)

政府对生态旅游区的财政支出责任
——基于财政支出的公平性研究*

李展硕,赵 博

(中国人民大学法学院，北京100872)

生态旅游产品的核心旅游资源具有整体性、不可分性；加之此类旅游产品的连动效应和强溢出效应，致使生态旅游区地方政府之间在事权和支出责任配置上的不平衡。对此，应当采用财政支出责任的公平性标准，明确旅游区地方政府间的支出责任。在具体操作层面，可以根据目的地社区居民利益原则和地役权原理，通过设立政府间地役权契约，实现事权和支出责任的公平配置。

公共产品理论；受益范围；政府支出责任；财政公平；政府间合作

一、财政改革背景下的生态旅游发展

生态旅游(ecotourism)，是指采取生态友好方式,以可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以统筹人与自然和谐为准则，并依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统开展旅游的方式[1]。国际旅游组织(TIES)将生态旅游定义为，“前往自然区域，并对保护环境和提高当地居民福利负责的旅游形式”[2]。在具体内涵上，生态旅游既包括以自然生态系统为依托开展的自然生态旅游，如扎龙湿地生态旅游、乌龙国家森林公园生态旅游等；也包括依托独特的人文资源、以保护环境为前提开展的人文生态旅游，如西双版纳 “傣族园”民俗生态旅游、云南泸沽湖“摩梭家庭”生态旅游等。相应地，生态旅游区是指以生态旅游为主题，具有较大空间尺度和明确地域边界的旅游区[3]。生态旅游作为一种新兴业态，在转变旅游业发展方式中扮演着不可或缺的角色。对此，2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出,“编制全国生态旅游发展规划，加强对国家重点旅游区域的指导，抓好集中连片特困地区旅游资源整体开发，引导生态旅游健康发展”。

立足于当前财税体制改革的背景研究生态旅游的引导问题，有必要思考：随着财政支出在“量”上的扩张，如何在“质”上保障财政的支出适当、支出结构合理和责任明确？对这一问题思考，契合了“建立事权和支出责任相适应的制度”[4]的政策性要求，是调整政府间关系的重要一环。在生态旅游建设领域考量这一问题，要求明确生态旅游发展中政府间财政支出责任，以此推动区域旅游一体化建设、加强生态环境保护、明确生态环境保护责任等促进生态旅游发展政策的执行。

财政支出，又称预算支出，与财政收入概念相应，是指政府为了实现其职能，依照经审批的预算计划将财政资金用于提供特定公共产品、满足人民特定公共需求的活动。在内容上，财政支出主要包括公共财政支出、资本性支出、社会保障支出、财政转移支付等；在手段上，财政支出包括财政拨款、财政投资、财政采购和财政贷款等。依照《预算法》，我国实行“一级政府一级预算”，本级政府预算一般用于解决政府管辖范围内的公共服务问题。但是，如果公共服务跨越两个以上行政区划(比如南水北调工程、区域性雾霾治理)，或者公共服务需要多级政府公共提供(比如义务教育、社会保险)，预算支出需要不同政府间的责任分配，包括中央和地方政府间的支出责任分配以及地方政府之间的支出责任分配两方面。事实上，中央政府通过转移支付方式将大量事务委托给地方政府承担，这些事务究竟属于哪级政府的责任，当事政府之间如何划分责任，一直存在争议和讨论。因此，基于论述的需要，本文以生态旅游区为研究对象，重点探讨地方政府间支出责任的公平性问题。对这一问题的回答，可以为生态旅游的建设和支出责任的分担提供充分、可行的建议。

二、财政支出责任的公平性标准

财政支出的公平性内涵，可以从不同角度进行阐释:从本体论的角度，财政支出的公平性包括财政支出的手段、支出的数额等支出形式上的公平，其本质上是静态的公平；从运行论的视角，财政支出的公平是指财政支出对社会公平的影响[5]。前者(形而上学意义上)公平，是后者(辩证意义上)公平的前提和保障，是“看得见”的公平；后者是前者的目的和归宿，是公平内涵的实质体现。财政经由税收调节收入分配，其目的为达成结果公平；财政支出为社会成员提供平等的受教育机会和医疗保健机会，以实现起点上的公平，也为结果公平的达成创造必要条件[6]。财政支出在塑造公平方面的作用体现在财政支出的全过程中，包括起点公平、过程公平和结果公平，其本质上是财政支出从起点至终点的动态公平。本文所述 “财政支出责任的公平性”，也是从财政支出的动态、实质角度对财政支出公平性的探讨，是起点公平的体现。

财政公平的讨论离不开政府事权和支出责任的界定：所谓事权，是指政府承担的提供公共产品和公共服务的职能；所谓支出责任，是指各级政府为了履行职能而承担的财政支出，也称作“事责”[7]。根据公共产品理论，以受益范围为依据，可以将公共产品划分为全国性公共产品、区域性公共产品以及准全国性的公共产品，此即公共产品的层次性[8]。公共产品的层次性在法律上表现为政府间事权分配的层次性。依据“事权与支出责任相适应”的原则，可以对支出责任的层次性作出如下界定：区域性公共产品应当由地方政府提供，支出责任由地方政府承担；全国性公共产品和支出责任相应地由中央政府提供和承担；对于中央和地方共享事权，应当在区分中央和地方事权比例的基础之上，明确中央和地方支出责任；对于地方政府间共享事权，应当依据相同原理进行支出责任划分。如果地方受益范围的公共产品由中央政府提供，抑或，溢出效应强、跨区域的公共产品由个别地方政府提供，则有违财政支出的公平性原则。据此，依据“受益范围-事权(公共产品)的划分-支出责任配置”的逻辑路径，政府间支出责任的公平性，要求在明确政府间受益范围的基础上，对政府间事权和支出责任进行明确划分，做到“谁受益、谁支出”。这也是责权利相统一的公平理念在政府间支出责任划分上的具体体现[9]。

三、对生态旅游区支出责任公平性的思考

根据《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等法规的规定，在地方政府的事权划分上，风景名胜区、自然保护区等生态旅游区的规划、保护、利用和管理，概括性地授予“风景名胜区管理机构”、“自然保护区主管部门”等地方政府或部门管理①。然而，这一概括性的规定在实践中可能面临诸多困境：一方面，同一个景区可能分属不同行政区划的政府管辖，对于跨区域景区的开发和管理，仅仅依靠条文的概括性规定无法实现地方政府间事权的明确划分；另一方面，对于一些溢出效应和连动效应较强的生态旅游公共产品而言，事权划分也不是单纯依靠法条的规定得以明确的。对此，依据上文提出的“受益范围-事权(公共产品)的划分-支出责任配置”的分析路径，以香格里拉旅游区②为例对该问题进行具体分析。

(一)旅游产品的跨区域性致使支出责任不清

由于地域、自然、人文等因素的影响，生态资源往往具有整体性和不可分性。因此，生态旅游区作为生态旅游资源的载体，亦具有生态系统的关联性和受益范围的跨区域性等特征，由此决定其跨区域公共产品的特性。根据公共产品理论，此类旅游区的开发、保护和管理，原则上应当由其所在区域的地方政府分担。但是，由于法律、法规对跨区域旅游产品的事权配置不明，加之实践中行政区划和地方利益的影响，致使事权上的重复开发、建设及地方间支出责任配置不公等现象屡见不鲜。以位于香格里拉生态旅游区核心的四川稻城为例，该城地处青藏高原南缘，横断山东侧，位置偏僻、交通闭塞、通讯不便[10]。自然地理条件的限制决定了其环境容量和空间开发上的局限性。据有学者统计[11]，在综合考虑环境生态承载量(EEBC)、资源空间承载量(REBC)、心理承载量(PEBC)、经济承载量(DEBC)四个方面的承载量以及其他因素基础上，得出稻城亚丁的环境承载力最大值和最适值：旅游者人数最大值为60万人，最适值为45万人；平均接待游人数为8700人/天，最适值为6000人/天；此外，从空间因素来看，稻城亚丁景区亦存较大限制。环境容量、空间等因素的限制，致使其旅游开发成本较高，且受益有限。然而，在实践中，四川却在该区域投入巨资修建了旅游直线机场，而且还修建了建设工期长、难度大的亚丁至泸沽湖公路，并且绕道木里增加里程100多公里。然而，与距其不到300千米的丽江相比，该区在游客接待量上一直很少[12]。根据公共产品理论，由于稻香亚丁在生态旅游开发中受益范围有限且开发成本高，该区域政府在开发中本应承担有限支出责任，不宜责任过重。然而，由于旅游区政府间事权配置不清和支出责任不明，加之地区利益的影响，导致其投入巨资进行成本、效益不对称的开发，而且收效甚微，有违“谁受益，谁支出”的公平性原则。

(二)受益范围的广泛性引发的公平性思考

旅游产品不同于一般公共产品的特点在于其所固有的连动效应，它不仅媒介游、购、娱、食、宿、行六大产业，而且与环保、文化产业亦有很强的关联度，具有“兴一业，旺百业”的效果。据有些学者的统计显示[13]，1998年云南省中甸县开展生态旅游以来，中甸县城中心、碧塔海、松赞林寺等景区的环境质量得到了较大改善；1999年4月至8月间，碧塔海和松赞林寺景区的地下水质量由II类水质提高为I类水质，并且中甸城中心的噪声由2类降为0类，这不仅体现了香格里拉生态旅游区在改善区域环境方面强大的正外部性，也说明生态旅游区的保护性开发在净化区域环境、改善区域环境质量方面强大的生态效果。此外，政府其他投资项目，包括对旅游景区的宣传促销、基础设施建设等投资亦会产生强大的关联效果和溢出效应。可见，某一区域的旅游产品具有巨大的关联驱动力，可能会带动其他区域经济的显著增长。而且，生态旅游产品还具有生态公共产品的溢出效应，能够为一定区域范围内生态环境带来巨大的生态效益、人文效益。因此，其受益的边界不仅限于该旅游区所在的范围，应当籍由此区域延伸至邻近区域。除国家级生态旅游区外，与之相应的事权和支出责任亦应当在受益地区的政府或部门之间适当分担，这也是支出责任公平性的体现。

四、对生态旅游区支出责任公平配置的建议

在市场经济条件下，每一层政府都是一个具有经济利益的主体，当政府拥有可支配的资源时，在私利或者公共利益驱动下，就可能发生“府际间交易”[14]。然而，法律的高度概括性决定了因“府际间交易”产生的支出责任不可能通过法律加以明确。因此，地方政府间支出责任的公平配置有赖于政府间利益博弈，通过契约、合作备忘录、政府首脑联席会议等形式明确受益边界和事权划分，并利用转移支付等财政均衡手段，实现“竞争性均等”，以稳定政府之间竞争[15]。

“旅游本质上是一种融合了地理特点和各种区域性服务的产品和服务的集合”[16]，因此，旅游事权和支出责任的合理配置需要“府际间交易”中的合作决策。所谓府际间合作决策[14]，是指不同行政区划的政府基于诚信、合作原则，对于共同关注的社会问题进行协同决策，实现利益多赢共享的目的，其主要形式有：省际官员联席会议、流域纠纷调处机制、地区合作框架等。

然而,如同民事主体之间利益边界的确定和权利义务的公平实现，需要受到诚实信用、公序良俗原则的限制。政府间受益边界的明确、事权和支出责任的落实，亦应当受到相应原则的约束。除应遵循契约关系的公平、诚实信用等原则外，政府间旅游合作，尤其是生态旅游合作中，有必要以目的地社区利益原则作为府际间合作的约束性原则。所谓目的地社区利益原则，是指以目的地社区居民的物质利益和精神利益作为府际间旅游合作的考量要素，据此衡量府际间交易、支出以及补偿的公平性，具体包括目的地社区居民的生活改善、可支配收入提高、生态环境的优化和社区文化的继承等。该原则要求生态旅游合作开发应当尽可能避免目的地社区的物价上涨、生态破坏以及对社区、民族文化造成冲击等不良影响，且对于已经造成的不良影响予以补偿。

针对生态旅游区地方政府间旅游合作、事权划分及支出责任配置的公平性，社区居民利益原则及其适用之原理提供了具体的操作“指南”。

(一)社区居民利益原则和地役权原理

在具体操作过程中，以目的地居民利益原则作为约束契约各方的原则，要求支出责任的配置应当符合目的地保护性开发的要求。一方面，通过生态旅游合作开发增进旅游区社区的公众福利，这要求财政支出应当主要用于生活设施、基础设施的改善以及生活水平的提高等社区民生建设领域；另一方面，在开发过程中，应当注重目的地居民生态、文化的保护，由此决定了目的地受益的有限性及受益地区对目的地社区财政补偿的要求。对此，可以根据民法上的地役权制度，通过设立政府间地役权契约等方式，实现政府间事权、支出责任的公平配置。

“称地役权者，谓之以他人土地供自己土地便宜之用之权，故地役权系在他人土地上存有负担，以提高自己土地(需役地)价值之权利”[17]。在生态旅游开发中，旅游产品的公益性以及社区利益的原则，决定了保护性开发为主的旅游区开发方式。因此，旅游开发的最大受益者并非生态旅游资源所在地的区域，而是因环境溢出效应及连动效应受益的邻近地区。根据地役权原理，如果把生态旅游区的生态旅游资源视为地役权契约中的供役地，则依托生态旅游区开发的其他区域可视为契约中的需役地，二者之间存在“唇亡齿寒”的关系：需役地权利人因其产业、区域发展的需要，在契约安排中要求供役地权利人承担一定的义务，包括自然资源的保育、过度开发的禁止等，以使需役地权利人获益；由此为供役地权利人带来的成本和发展等方面的限制，可以通过政府间的地役权契约实现双方的财政支出补偿。此外，地役权的设立不以相邻地域为限，可以将直接关联的产业、地区均纳入地役权的效力范围；而且，地役权的设立亦受到强制性规则(包括地役权的相关规定、区域生态旅游发展规划等)的限制。可见地役权的原理为财政支出的跨区域补偿，提供了正当的法理依据和可资操作的标准。

(二)实例阐释：香格里拉生态旅游区的建设[18]

由于开发禁止、聚集规模等环境、政策因素的限制，滇西北香格里拉生态旅游区的发展以区域重要经济文化中心(包括丽江、林芝、阿坝等门户城市)作为旅游中转和服务地；并且，以小规模进入旅游目的地(包括昌都、迪庆、甘孜等核心区域)的形式为主，不适宜大规模大众旅游的开发。因此，在生态旅游开发中，核心区域的迪庆、甘孜等县在提供生态旅游产品的同时，不可能分享到旅游开发中的全部利益：生态产品的环境溢出效应，可以使得周边地区大气、水等环境的质量改善，以满足游客对生态和优美环境的需求；旅游产品的连动效应，使得游客集散中心(诸如丽江、林芝、阿坝等城市)在购物、住宿、交通等旅游产业链环节获得远超游览收益的不菲效益。以四川省的甘孜和阿坝两州为例[19]：2008年，四川省1091.52亿元旅游总收入中，作为核心区的甘孜州旅游总收入仅为7.77亿元，而作为门户区的阿坝州旅游总收入达17.42亿元；2009年，四川省旅游总收入为1472.48亿元，其中，甘孜州旅游总收入17.78亿元，阿坝州旅游总收入40.68亿元。显然，作为游客集散中心的丽江、林芝、阿坝等城市是旅游开发中的最大受益者，也是地方政府旅游收入的主要来源。这就产生了前文所述的事权划分和支出责任分担的公平性问题。

根据目的地社区利益原则的要求，政府间受益边界的确定、事权划分和支出责任配置，应当受到目的地居民利益的限制：一方面，核心区域的保护性开发模式，决定了该区域受益边界、事权和支出责任的有限性；另一方面，门户区域城市(甚至包括整个生态旅游区)在实现宿、行、购等产业发展和收益增长的同时，这些主要受益地区理应通过财政转移支付等方式，对目的地社区进行用益补偿。根据财政支出的公平性标准和目的地社区原则的要求，核心区的事权配置应当以带动本区居民生活、环境和收入为主要目的；相应地，支出责任的对象范围，应当限于建设排水、供电、环境卫生设施建设等民用基础设施和景区基础设施。至于带动区域经济发展的事权和支出责任，应当主要由门户区政府承担。除了本城市服务所需的基础设施建设外，还应当对核心区域的交通网络建设和周边集散城市的财政支出承担主要责任。原因在于，这些区域是生态旅游发展的主要受益者。在签订政府间契约的过程中，门户区政府以使用核心区生态资源为目的签订地役权合同，其内容可以包括[20]：供役地的权利人(即核心区政府)基于地役权人(即门户区政府)发展生态旅游的需要，应当负担一定的作为和不作为义务，包括容忍地役权人为连通核心区而建设必要的交通设施、不得从事破坏性开发生态资源(不作为地役权)、保育核心生态旅游资源(作为地役权)等；由此产生的对价，可以通过门户区政府对核心区政府转移支付等方式实现支出补偿，以实现竞争基础上的责任公平配置。

五、结语

生态旅游区兼具生态保护区和旅游区的双重属性，不仅具有生态保护区的环境溢出效应，而且兼具旅游产品的连动效应，可能为邻近地区带来巨大的经济、社会效益。此外，由于自然资源的整体性和不可分性，大多生态旅游产品具有跨区域性的特征。因此，根据“受益范围—事权划分—支出责任配置”的公平性分析路径，生态旅游区财政支出责任的配置，不仅限于旅游区地方政府之间，而且应当延伸至更广的范围。由此，产生了政府对生态旅游区支出责任的公平性配置问题。对此，根据目的地社区居民利益原则及地役权原理，设立政府间地役权契约，以实现地方政府间事权、支出责任的配置公平。

注释：

① 《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定，“地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理”；《风景名胜区条例》第二十五条规定，“风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的重要景观进行调查、鉴定，并制定相应的保护措施”。亦可见于《风景名胜区条例》第三章、第四章、第五章对风景名胜区规划、保护、管理的规定。

② 香格里拉生态旅游区跨西藏、四川、云南、青海四省区。西藏昌都地区、四川甘孜藏族自治州及凉山州的木里县、云南迪庆州是旅游区规划的核心。西藏林芝地区、云南丽江市、四川阿坝州、青海玉树州的玉树县、囊谦县和果洛州的久治县、玛多县、班玛县为规划的延伸区。参见中华人民共和国国家旅游局.中国香格里拉生态旅游区总体规划(2007-2020)[Z].北京:中国旅游出版社,2008:1-59.下文所述稻城亚丁和中甸县(现为“香格里拉县”)，分别隶属于四川甘孜州和云南迪庆州，属于规划的核心区域。

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(责任编辑：王佩)

TheFiscalExpenditureResponsibilityoftheEcologicalTourismZoneGovernments——Based on Research of the Fairness of Fiscal Expenditure

LI Zhan-shuo, ZHAO Bo

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The core resources of ecotourism products characterize integrity and inseparability.Moreover, chain effects and strong spillover effects on adjacent areas arise the imbalance of the powers and fiscal responsibilities among relevant local governments in ecotourism areas.To deal with it, the fairness of fiscal expenditure should be applied to define expenditure responsibilities among local governments in these areas.Specifically, the fair allocation of powers and sharing of responsibilities could be achieved by contracts among local governments according to the principle of community residents’ interests and the guidance of easement theories.

public goods theory; beneficial areas; fiscal responsibility; fairness of fiscal expenditure; intergovernmental cooperation

1673-2103(2015)06-0089-05

2015-10-20

李展硕(1991-)，男，山东枣庄人，硕士研究生，研究方向:产业法财政支出政策的衔接与协调; 赵博(1990-)，男，河南濮阳人，硕士研究生，研究方向：物权法。

D912.29

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