关于加快黄河滩区发展的路径研究——以山东菏泽市为例*

吴光炜

(菏泽市发展和改革委员会，山东菏泽274020)

关于加快黄河滩区发展的路径研究
——以山东菏泽市为例*

吴光炜

(菏泽市发展和改革委员会，山东菏泽274020)

鉴于黄河滩区具有面积大、滩点多和易被淹等特点，以及存在着土地资源质量较差、基础设施建设滞后和公共服务功能低下等问题，围绕加快黄河滩区的发展，要研究制定发展规划、加大政策支持力度、分类推进迁建安居、尽快完善基础设施、搞好农业结构调整、大力延伸产业链条、增强科技支撑能力和提高公共服务水平等，以确保黄河滩区居民与全国人民一道进入小康社会。

黄河滩区；突出问题；加快发展；路径研究

黄河滩区是在自然动力的长期作用下形成的，具有面积大、滩点多和易被淹等特点。据初步调查，黄河下游有120多个大小不等的滩地，滩区(含封丘倒灌区)占下游河道总面积的85%以上，涉及河南、山东两省15个市、42个县区、150个乡镇、1954个自然村。面积3818平方公里、人口194.27万。鉴于资料收集等方面的原因，本文以菏泽市为例，仅就黄河滩区发展的路径进行研究，以期为上级部门决策提供参考[1]。

一、黄河滩区的基本情况

菏泽市位于山东省西南部，在黄河沿线有13个大小不等的滩地，滩区面积518.79平方公里，其中耕地面积63.58万亩，涉及东明、牡丹、鄄城、郓城4个县区的16个乡镇、491个自然村，6.8万户、人口15.63万。经过多年的发展，黄河滩区生态建设有了长足进展，生产条件有了明显改善，居民生活有了较大提高。

一是为了避免洪涝灾害、减少财产损失和便于居民撤退等，利用国家政策资金，已修建村台和避水台180个，台顶面积3354.3万平方米；修建撤退道路37条，总长188.09公里，其中柏油硬化道路26条、总长163.6公里。

二是为了彻底消除黄河洪水对滩区居民的安全威胁，实施了黄河滩区移民迁建工程，将东明县的焦园、长兴两乡位于重灾区的19个村、4722户全部搬迁到黄河滩区以外，共新建房屋26908间、面积51万平方米，获得了良好的社会效益。

三是为了发展黄河滩区的农业生产，配套建设了部分供电、供水和排水等基础设施。目前，黄河滩区主要种植小麦、玉米、大豆、花生、西瓜、蔬菜等农作物，并成为滩区居民收入的主要来源。据调研，黄河滩区内除有中原油田部分油井设施外，基本没有其它工矿企业。

二、目前存在的突出问题

近年来，虽然各级政府加大了黄河滩区扶贫开发力度，但由于投资额度较小、补助比例偏低和基础设施滞后等原因，导致黄河滩区内外的经济社会发展差距较大，呈现几个突出问题：

(一)洪水侵扰隐患仍存。据黄河河务部门反映，小浪底水库经多年调水调沙后，黄河菏泽段平滩流量有了较大提高，但流量一旦超过400立方米/秒，部分黄河滩区将面临发生漫滩的危险；并且目前小浪底至花园口之间仍有2.7万平方公里流域面积尚无工程控制，洪水侵扰隐患仍然存在。统计表明，菏泽市沿黄河滩地掉入河道问题严重。2002年～2014年间，牡丹区郝寨村滩区累计损失耕地3000余亩；东明县近2年损失滩内土地1.3万余亩。鄄城县形成了“堤沟河”，一旦洪水漫滩，部分村台成为孤岛，居民欲退无路，生命财产将受到严重威胁。

(二)土地资源质量较差。黄河滩区土地资源沙化、盐碱化比较严重，土壤瘠薄，产出率低。一方面由于黄河防洪工程建设征占大量耕地，致使黄河滩区，特别是防洪大堤两侧人均耕地较少，有的村人均占有耕地不足0.5亩。另一方面由于受黄河水漫滩的影响，滩区土地多为沙质土壤，不少良田变成飞沙地，种不保收，有的地块是“无风三尺沙，风起黄浪滚”，成为不毛之地。同时，还由于黄河大堤两侧地势低洼，常年积水，近10万亩土地无法耕种。不少地块种粮水深、养鱼水浅，长期荒芜。2012年，黄河滩区粮食单产每亩仅为550斤，比全市粮食平均单产每亩796斤低246斤。

(三)基础设施建设滞后。黄河滩区的基础设施大多是70～80年代所建，由于年久失修，已出现老化、损毁和失效等问题，又加之建设严重滞后，可以说黄河滩区内外两重天。如鄄城县黄河滩区的村庄至今未接入电话和有线电视，居民信息十分闭塞；通向黄河滩区村庄的道路大部分为“砖渣路”，高低不平，崎岖难行，并且村内全部是土路，遇到雨雪天气车辆无法通行；黄河滩区的水利设施少、排灌能力差、有效灌溉率低，同时还受近年来调水调沙影响，黄河河床降低，引水相当困难，需水泵三级提水才能到达农户地块。遇到干旱天气，看着黄河水浇不上，庄稼该种的种不上，该收的收不成，靠天吃饭状况依然存在。

(四)返贫现象时有发生。目前，各种疫病严重危害着黄河滩区居民的健康，部分疫病患者因家庭困难，连生活、乘车和看病的钱都没有。并且他们的健康观念不强，健康意识薄弱，有病“一拖二扛”的现象普遍存在，有的延误了治疗时机，病情不断加重，导致难以治愈。新农村合作医疗从一定程度上解决了黄河滩区居民看病难的问题，对于高昂的医疗费用，虽然能报销一部分，但剩余的费用有些居民仍然无力承担。据调研，刚刚解决温饱问题的部分黄河滩区居民收入极不稳定，一遇到治病就医、子女上学和其他等高昂费用的开支就再度陷入贫困。

(五)公共服务功能低下。黄河滩区的医疗、教育和文化等公共服务功能严重不足，已制约了其加快发展的进程。如鄄城县李进士堂镇7个滩区自然村人口8217人，仅有残破卫生室2间、乡医5人，远远低于每千人口1名医务人员的最低标准。还如鄄城县左营乡滩区仅有完全小学1所，服务半径超过7公里；李进士堂镇滩区仅有2个教学点，其中1个有一年级、二年级2个班，另1个设置到四年级，并且教师极其匮乏。再如黄河滩区的文化站、文化院和图书屋等文化设施较少，文化活动也开展的少之又少，导致黄河滩区居民的文化层次较低。

(六)相关政策落实困难。山东省在国家层面上属于经济强省，但菏泽市则是山东省经济最欠发达的地区。一方面国家在产业发展、项目布局和资金安排上，优惠政策总是向中西部地区倾斜，而菏泽市则成为部分优惠政策的“盲区”。另一方面国家支持经济欠发达地区的一些优惠政策，需要地方资金配套，而菏泽市由于地方财力所限，导致有些优惠政策难以落实，也就是享受不上。尤其是国家国土整治、农业开发和水利设施建设等部门总认为黄河滩区风险大，项目安排有顾忌，建设资金不愿向其投入，这在客观上也影响了黄河滩区的发展。

三、加快发展的路径建议

鉴于黄河滩区的基本情况和目前存在的突出问题以及保障黄河安澜功能等，各级政府要制定优惠政策、采取有效措施、加大投入力度，确保黄河滩区居民与全国人民一道进入小康社会。

(一)研究制定黄河滩区的发展规划。菏泽市黄河滩区的发展阶段、空间和要求，已具备研究制定发展规划的条件。所以，菏泽市要在认真调查研究的基础上，根据国家宏观调控政策，结合欠发达的实际，运用现代发展理论，研究制定黄河滩区的发展规划。规划要按照因地制宜、综合开发、集约发展的原则，充分体现项目支撑、科技先行和生态绿色的理念，进一步明确发展目标、发展重点和发展措施等，力争使编制的规划具有科学性、前瞻性和可操作性，真正起到引领、指导和定位等作用。

(二)加大黄河滩区的政策支持力度。实践表明，我国全面建设小康社会的难点在农村，而黄河滩区则是难点中的难点，既有特殊的历史原因，又有较大的现实困难。从理论上讲，黄河滩区的居民要实现脱贫致富，必须有各级政府的特殊扶持政策、长远的发展思路和因地制宜的可行措施。一方面中央需研究制定支持黄河滩区发展的优惠政策，从实际出发，安排必要的农业、水利、交通、教育、卫生、文化等项目进入黄河滩区，并取消地方资金配套，将优惠政策真正落到实处。另一方面菏泽市要抓住国家支持黄河滩区居民迁建的政策机遇，与上级部门积极稿好汇报、沟通和协调等，力争将菏泽市黄河滩区纳入国家居民迁建试点范围和国家集中连片扶贫开发区域，以最大限度地获得中央和省的支持[2]。

(三)分类推进黄河滩区的迁建安居。要按照分类指导、一村一策、以人为本的思路，切实搞好黄河滩区的迁建安居工程建设。一是对居住条件较差、易受洪水威胁、外迁意愿强烈的部分黄河滩区村庄列为外迁安置工作试点村，并出台外迁政策，确定外迁地点，制定外迁计划，千方百计加快迁建安居工程建设。二是对要求就近避洪呼声高的黄河滩区村庄，国家有关部门要整合项目资金，在实施防洪工程时，同步安排黄河滩区村台及台上基础设施，以提高村台的安全性和居民的生活质量。同时，对黄河滩区迁建安居工程的实施，要有长期性、困难性、艰巨性的思想准备，并制定路线图、时间表、责任制，分期、分批、逐步将黄河滩区的居民全部迁至滩外,从根本上解决洪水对居民的侵扰[3]。

(四)尽快完善黄河滩区的基础设施。要以补欠账为主，提高层次为辅，采取综合措施，合力攻坚克难，尽快使黄河滩区的基础设施状况有明显改善。一是抓好黄河滩区的桥梁、闸涵和沟渠等成龙配套建设，加快形成抗大洪、排大涝、旱能浇的水利设施体系。二是抓好黄河滩区现有道路的提升改造，并积极推进村庄内道路的硬化，同时要根据生产生活的需要再建设一批新的道路，力争使雨雪天能通行、生产劳作能便利和生活出行能保障等。三是抓好黄河滩区信息设施建设，重点搞好电话和有线电视接入工程，尽快改变其信息闭塞的局面，努力提高居民生活质量[4]。

(五)搞好黄河滩区的农业结构调整。要以充分发挥资源优势、提高生态效益和增加居民收入为方向，搞好黄河滩区的农业结构调整。一是依据粮食多、秸秆多和劳动力多等特点，突出抓好牛、羊和猪等规模饲养，积极发展一批养殖专业村、专业户和林下小区，努力促进黄河滩区畜牧业上规模。二是利用丰富的土地资源，积极搞好春季造林、雨季造林和冬季造林，突出抓好花卉苗木、名优果树和速生丰产林等的种植，并切实搞好绿色通道建设，努力使林木业成为黄河滩区居民增收的重要来源。三是加大以渔改盐碱综合开发力度，重点抓好优质渔、莲藕和菱角等水产品养殖，并积极推进无公害养殖基地建设，努力将水产业打造成为黄河滩区的支柱产业[5]。

(六)大力延伸黄河滩区的产业链条。要以农业为基础，推动二、三产业融合发展，大力延伸黄河滩区的产业链条。一是按照政策引导、市场运作、多元投入的思路，鼓励和支持黄河滩区的居民采取自办、联办与引进等多种形式，发展二、三产业，并将其链条延长、加宽和增厚。二是围绕黄河滩区的畜牧、林业和水产等优势资源，积极发展一批小而专、小而特、小而优的农产品加工群体，重点抓好名、特、优、鲜、活、嫩产品的生产，努力营造小规模、小产品、大市场的特色经济发展格局。三是依托黄河滩区优美的自然风光、优质的农副产品和良好的生态环境，结合悠久的黄河文化，积极发展黄河风光游、乡村自然游和农业生态游，并力争尽快形成精品旅游线路。

(七)增强黄河滩区的科技支撑能力。一是将黄河滩区发展的科技支撑问题作为科技专项，尽快研究并积极组织实施。集中推广一批先进实用技术，如间作套种、节水灌溉、保护地栽培、水果优质高产、畜禽和水产精养、林木速生丰产等农业新技术，努力提高科技在其发展中的贡献率。二是采取多种方式，搞好科技帮扶。如科研机构可选派科技人员深入到黄河滩区，开展科技指导，并重点搞好黄河滩区盐碱地及沙化地治理、黄河富营养水利用和生态农业发展等问题研究。还如可支持和鼓励科技型企业到黄河滩区发展，以带动居民依靠科技脱贫致富。三是建立符合黄河滩区特点的科技发展风险基金，帮助其抵御发展中遇到的一些特殊风险。如新良种栽培、新产品生产和新方法应用的风险等。同时，对黄河滩区的居民还要积极开展好科技培训，努力提高其科技文化素质。

(八)提高黄河滩区的公共服务水平。在医疗卫生方面，要搞好医疗卫生设施建设，配全医务人员，确保每千人口达到1名以上医务人员；并普及卫生知识，提高健康意识，加大困难群众的医疗补贴，努力为黄河滩区居民提供良好的医疗卫生服务。在教育提升方面，要完善一批寄宿制完全小学和初中，对困难家庭子女发放生活补贴，保证每一个适龄少儿都完成义务教育；同时鼓励职业学校在黄河滩区的县区设立校区，便利初高中毕业生接受职业教育，努力为黄河滩区居民提供良好的公共教育服务。在文化共享方面，要建设一批文化站、文化院和图书屋等文化设施，并积极开展一些多形式的文化下乡活动，将文化信息、文化知识和文化精品及时传递到居民手里，努力为黄河滩区居民提供良好的公共文化服务[6]。

就黄河滩区发展而言，是一场复杂的系统工程，它涉到经济、社会和生态诸方面，具有周期长、困难大和政策性强等特点，使得其路径也要多元化、多层次、多方位。因此，各级各部门一定要认真研究、超前规划、强化实施，努力将黄河滩区发展成为生态优美、产业发达、居民富裕的家园。

[1]九三学社中央.让黄河滩区群众尽早摘掉“穷帽子” [N].人民政协报，2015-4-27(4).

[2]韩侠，贾新平，何予川,等.黄河下游滩区运用补偿机制研究[J].水利经济，2005(6).

[3]赵世来，刘桂玲.对山东黄河滩区移民安置的探讨[J].人民黄河，2000(10).

[4]刘筠，李永强.黄河滩区安全建设和开发模式探讨[J].中国水利，2012(6).

[5]郭清根，程建华.黄河滩区农业产业化问题探讨[J].河南师范大学学报，1998(3).

[6]程建华.黄河滩区经济与社会发展的主要问题及对策[J].河南大学学报，1998(2).

(责任编辑：袁宗建)

OnAcceleratingBeach-districts’DevelopmentalongtheYellowRiver>——Taking Heze City of Shandong as an Example

WU Guang-wei

(Heze Municipal Development and Reform Commission, Heze Shandong 274020, China)

In view of the large beach area, so many beach points, the fact of being easily flooded, the poor quality of land resources, the backward infrastructure construction and low public service functions, the city of Heze should formulate the development planning, increase policy support, promote the relocation housing by classification, rapidly improve infrastructure, make a better adjustment of agricultural structure, vigorously extend the industrial chain, enhance the ability of science and technology support and improve the level of public services in order to ensure that local residents in beach-district will step into a well-off society with the whole nation.

beach districts of the Yellow River; outstanding problems; acceleration of development; path research

1673-2103(2015)06-0030-03

2015-07-16

2014年度菏泽市社会科学规划重大课题“关于促进菏泽市农民工返乡创业的对策研究”

吴光炜(1959-)，男，山东菏泽人，高级工程师，研究方向：区域经济。

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