新型城镇化背景下农村宅基地退出模式研究综述

于 辉

(西南民族大学 管理学院，四川 成都 610041)



新型城镇化背景下农村宅基地退出模式研究综述

于 辉

(西南民族大学 管理学院，四川 成都 610041)

随着中国社会经济的快速发展和新型城镇化的需求，在计划经济体制下我国已经形成的农村宅基地的使用制度已经不能适应城镇化和市场化趋势的发展需求，也不能适应农村产业结构调整。因此，专家学者对于我国农村宅基地退出机制进行了全面和广泛的研究。围绕农村宅基地退出模式，就建立宅基地退出模式中的难点、必要性、模式机制分析以及政策建议等展开探讨。

农村；宅基地；退出机制；研究综述

1 农村宅基地退出机制的必要性

在农村宅基地退出模式构建的必要性研究上，国内很早就有学者从法律角度和社会可持续发展等方面阐述了退出的必要性。在农民增收、农村社会保障事业发展、农村户籍制度改革推进过程中，宅基地的退出对于解决“空心村”问题、一户多宅问题以及土地征用问题是非常有必要的。在李文谦、董祚继(2009)看来，如今农村宅基地的价值越来越被各方面重视，农民在各种利益诱惑的驱策下宅基地退出的现象将会广泛出现。同时，农村宅基地的合理退出机制的建立可以推动我国城市化进程，提高城市建设用地集约利用水平以及农村土地资源配置效率和促进农村经济有效快速发展，进而提高农户的生活水平。朱烨辛(2008)认为，加强农村宅基地的合理改造，可以减缓土地资源使用的紧缺的问题，推进城市化及郊区工业化进程，也是实施“三个集中”战略的重要措施。罗伟玲(2010)等认为，合理地实行宅基地退出对于保护农村耕地资源、统筹城乡发展及生态空间、建设社会主义新农村、提高建设用地集约使用的整体水平非常重要。赵侠(2008)认为，合理的农村宅基地流转，可以激活农村经济发展的潜力，充分调动农民的积极性，能够促进农村经济发展，增加农民收入，提高农村土地的合理利用的效率以及保护土地使用权。在张恩碧(2008)等看来，宅基地退出有利于农民提高消费水平，改善农民的居住环境和提高农民生活质量。并且，流转农村居民的宅基地可以有效利用城市化带来的机遇，促使城乡二元分割的逐步减少。

2 农村宅基地退出机制的难点

农户宅基地退出机制建立中，也存在不少难点。韩立达、李谱(2009)认为农村宅基地所有权的问题有待合理解决。他们在对部分农民的调查结果发现，农村宅基地界址缺乏有效的勘测,很容易造成宅基地和房屋产权的纠纷,四成以上的被访农民因为房屋改建等与邻里间发生过摩擦纠纷，部分农村的宅基地和房屋没有完成确权。罗伟玲，刘禹麒(2010)在研究中发现农村宅基地退出补偿的不合理性亦是宅基地退出的一个重要难点。李树生(2013)认为当前我国宅基地的回收的政策和制度不够健全，在实际操作中，很难将退出的宅基地复垦为耕地。何祖普(2013)认为，当前农村宅基地的不合理利用和开发的主要原因是我国目前的法律法规的不健全，并且农村宅基地的退出补偿机制也处于不合理状态，更加重了退出难度。当前，建立合理有效的激励制度和法律约束是解决农村宅基地使用权流转的有效途径。

3 农村宅基地退出机制的模式分析和建议

在农村宅基地模式机制的分析上，已有省市对本区域内农村宅基地退出机制的建立进行了试验和探究。戴燕燕(2012)在对上海市农村宅基地退出机制的研究中指出，农村宅基地退出机制的合理建立，可以使农村居民的闲置资产得到有效利用，在建设用地总量不增加的前提下，能够有效地缓解城乡土地供需矛盾、应对耕地占补平衡的难题，对实施社会主义新农村建设、实现现代高效农业以及维护农民利益等方面具有重大意义。在上海市农村宅基地退出机制建立过程中，应当把村民、集体经济组织和政府在其中的重要作用相结合；并认为在经济发达和城市化水平较高的地方，三农问题尤为突出的城市，应当分批次推进农村宅基地合理有序退出。卢艳霞(2011)指出，引导农村宅基地有序、有效退出，应该因地制宜，让农民拥有更多的自主权；并要进行整体规划，逐步推进农村宅基地的退出；严格控制、规范结余指标的使用和收益分配；最后是加强监管，维护农村土地管理秩序。黄晶晶(2014)指出，重庆市作为农村宅基地退出的先驱，采用了增减挂钩模式和地票模式，将两种流转模式结合起来；并将其纳入整个制度去研究,从中找出各流转模式之间、与制度之间的内在联系,分析其运行机制，对于全国各地的农村用地流转方面，提供了成功的借鉴方式，能够促进农村集体建设用地流转改革的持续发展,使农村土地的流转研究成果更好地为统筹城乡发展建设提供有益的借鉴和参考。

在建立农村宅基地退出模式的研究中，陈先鹏，谭永忠(2014)等认为，在进行农村宅基地退出时要针对适宜性进行分析，注重宅基地退出的效率和效益。要针对影响宅基地退出适宜性的因素，包括自然地理、社会经济、人文习俗等，对各类因素进行综合考虑。宅基地退出要有充足的资金保障，特别要为退出宅基地的村民制定合理的拆迁补偿标准。同时，要因地制宜，为农民提供多样化选择空间。朱新华(2014)指出，当前的社会制度现状，不能很好地促进农村宅基地的功能转化，影响了农民对于农村宅基地退出的意愿。刘红梅，段季伟等(2014)提出，宅基地继承的明确性并没有体现在我国现行土地制度当中，不仅法律体系存在内部矛盾，也与当前新型城镇化建设的发展大势不相符合。中国现行土地制度在实践过程中，容易损害农民利益。要走出这种困境，一方面要建立健全宅基地使用权的实物继承和货币继承制度；另一方面要继续推进户籍制度改革，明确“权随人走”，保护农民合法权益，让农民能够放心进城居住生活。孔东菊(2014)也认为，户籍改革背景下，农户在政府的有效合理引导下，自愿有序地退出空闲宅基地，能够有效地提高农村土地利用效率和加快新型城镇化建设的推进。黄贻芳(2013)认为，在农村宅基地退出模式建立中，应该加大宣传力度，保证农民在对政策充分理解的基础上，自主决策并能积极参与。在财政投入方面，加大其配套设施建设力度，制定合理、公平的补偿标准，充分考虑不同农户年龄和家庭的特点，促进转化方式由单一向多元化的发展，以满足不同农户的退地需求。黄璐水,罗海波(2014)等认为，在一个地区建立农村宅基地退出方式可以分别设置不同的模型进行可行性分析，最终找到最适宜本地区的宅基地退出模式并进行推广，这样才能有效促进土地的集约利用和城乡建设用地布局的优化，保证耕地总量的动态平衡，破解城镇化发展和保护耕地总量红线的两难问题。

综观上述文献，所有文献都在理论上研究得比较透彻，有些文献所研究的农村宅基地退出机制已经在局部地区进行探索和试验，但是总体来看还是缺乏大量的事实依据。有部分文献对于农村宅基地退出机制的建立研究缺乏政府政策和法律法规的合理指导。因此，在政府政策方面，还需要加强探索研究。首先，宅基地退出和承包经营权退出与户籍改革相结合，建立多元化的村民社会保障体系，提高对进城务工经商农民的公共服务水平，切实改善其生产生活条件，解决其住房、就业、医疗卫生、社会保障、子女入学等问题；其次，整合增减挂钩、宅基地置换、小城镇试点、土地整治、土地流转等政策，建立健全宅基地退出有偿使用制度，形成统一完善的政策体系；最后，还需要对于农村宅基地的回购以及储备进行合理的建设，按照社会主义新农村建设和统筹城乡发展的基本要求，使合理的土地市场体系尽快地建立。土地集约利用是构建和谐社会和发展循环经济的必然要求，也是发展中国特色社会主义和建设社会主义新农村的必然要求。根据当地经济与社会发展的情况和人文地理环境，反映农民的愿望和要求，从现实出发，充分考虑农民的利益和期望，推动农村宅基地退出机制合理设置，使农村宅基地退出顺利实现。

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责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.017

2015-09-21

西南民族大学研究生创新科研项目(编号：CX2015SP105)

于辉(1989—)，男，山东日照人，硕士研究生。研究方向：土地规划。

F301

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1674-6341(2015)06-0037-02