中国特色社会主义法治体系视野下的人民陪审员制度

戴燕玲，黄璜

(广西卫生职业技术学院 社会科学和卫生事业管理系，广西 南宁 530023)

中国特色社会主义法治体系视野下的人民陪审员制度

戴燕玲，黄璜

(广西卫生职业技术学院 社会科学和卫生事业管理系，广西 南宁 530023)

人民陪审员制度是我国一项基本司法制度，是我国全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的进程中的重要一环。人民陪审员制度当前存在的制度缺陷和现实困境可以总结为制度、操作和观念三个层面的形式主义。将现行的共职共权模式改为分职分权模式、遴选机制，并回归大众化路线，才能体现人民陪审员制度的公民权利属性，有可能改变人民陪审员制度存在的一些不足和不力状况。

中国特色社会主义法治体系；人民陪审员；监督权；司法权

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》指出“全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，要“完善人民陪审员制度”。[1]这一重要论断，让人民陪审员这一充满争议的司法制度，迎来了新的发展契机。

一、人民陪审员制度基于公民监督权而合理存在

自20世纪50年代制度化以来，我国人民陪审员制度在不断的争议声中经历了“法律初步肯定、恢复和淡化两个阶段”[2]后，国家投入巨大的公共资源进行建设和完善，2004年专门订立实施了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)，人民陪审员制度已然成为我国一项基本的司法制度。

然而，在实践中不管是实务界还是学界，对这项司法制度都存在巨大的认识分歧。人民陪审员制度存在缺陷和现实困境、急需改革已成为基本共识，甚至主张废除这一制度的声音也不罕见。由于立法规制上的某些不完善和运行过程中出现的种种问题，学界对人民陪审员制度有各种否定性的评价，如认为这一制度直接违反我国宪法的“违宪说”[3]、认为1982年宪法取消关于人民陪审员制度的表述是将其“降格”[4]为普通法律制度的“降格说”，等等。在中国法制现代化的进程中，人民陪审员制度的法律地位是否下降，这一问题具有重要意义，因为弄清这一问题是解读其命运前途的关键。

人民陪审员制度的基本性质是公权力还是私权利？即人民陪审员参与司法审判，行使的是国家司法权还是公民监督权，是这一问题的关键。《决定》第一条：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”从全国人大常委会的这一文件的表述来看，人民陪审员拥有与法官同等的权力；而对我国法官的定义，根据《法官法》第二条，“是依法行使国家审判权的审判人员”。由此似乎得出结论：人民陪审员行使的是国家审判权，即国家司法权。而当我们试图在规定公民基本权利和国家权力的宪法中寻找支持这一结论的论述时，却发现行不通。我国现行1982年宪法删除了1954年、1975年和1978年宪法关于人民陪审员制度的规定，对司法权的行使主体则有明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。也就是说，我国宪法在第二章规定了公民享有的是包括平等权、生命健康权、宗教信仰自由、监督权等在内的一系列基本权利(Right)，并未授权公民作为个体可以行使国家司法权(Power)。针对作为下位法的《决定》与作为最高位阶法的《宪法》存在冲突的问题，《关于<关于完善人民陪审员制度的决定(草案)>的说明》作出了说明：“第一，立法完善人民陪审员制度，是司法工作实践‘三个代表’重要思想和‘立党为公，执政为民’要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障；第二，立法完善人民陪审员制度，是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要；第三，立法完善人民陪审员制度，是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要，对于向广大人民群众进行法制宣传教育，加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，也具有良好效果；第四，立法完善人民陪审员制度，是解决实践中存在的问题的必要措施。”由此可见，《决定》的立法意图在于通过人民陪审员制度这一载体，使公民对司法活动进行监督，从而达到推进司法民主、公正、廉洁和权威的效果，其立法依据，就是我国《宪法》第四十一条规定的公民监督权。试问，如果人民陪审员行使的是司法权，根据“不能当自己裁判员”基本的法理，如何“强化对司法活动的监督”？因此结论就是，人民审判员行使的是公民监督权，而非司法权。

我国最高司法部门对人民陪审员制度的性质及作用的认识，也是一个演进的过程。历年的最高人民法院工作报告，一般将人民陪审员制度放在“司法改革”这一部分，表述各有不同：2012年之前的工作报告没有直接说明人民陪审员制度的目的，仅列举基本情况；2012年和2013年在列举基本情况之前，加入了“推进司法民主”的表述；2014年报告在保留了上述内容的同时，首次加入了“畅通人民群众依法参与、监督审判工作渠道”的表述 。[5]可见，我国人民陪审员制度的性质及作用已经逐渐清晰、成型，那就是保障公民通过参与司法过程、监督审判权。

综上所述，将人民陪审员制度作为公民监督权的体现，不仅符合公民基本权利广泛性、平等性、真实性和权利与义务一致性的特点，也更加与权力机关的立法意图完美契合。由此，“违宪说”与“降格说”的疑问亦可以迎刃而解：监督权是我国现行宪法确定的公民基本权利，这一点并没有因为其取消了关于人民陪审员制度的表述而改变，公民作为人民陪审员参与具体案件的审理，正是在行使公民监督权，何来违宪一说？其次，宪法性制度必须通过下位法得以实施，所谓“普通司法制度”也得有宪法制度作为前提；《决定》作为下位法确定的人民陪审员制度的宪法依据，正是我国《宪法》第四十一条规定的公民监督权，完全符合宪法至上的法治原则，又何来“降格”？

这一结论的重要性在于，可以解释为何人民陪审员制度会在争议中不断得到发展和完善，也能证明为何人民陪审员制度是建设中国特色法治体系的重要一环。这一制度体现、保护的是公民的基本权利，更与建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标完全吻合。

行使公民监督权这一基本属性，在微观上表明人民陪审员的陪审行为与审判员的审判行为是有本质区别的，前者是对后者的监督，以保证公平正义的法治精神得到落实；从宏观上表明随着我国依法治国工作的推进、公民维权意识的提高，人民陪审员制度作为公民行使权利的具体保障制度必将得到进一步的完善和加强。人民陪审员的监督，与法院独立行使审判权并不冲突。在当前我国社会转型的时代背景下，影响法院独立审判的因素往往来自公权力的非公益性使用、媒体的不当报道和社会舆论的过分关注，作为个体的人民陪审员既无必要也无能力干涉审判员正常履行职责，相反其非“体制内”的身份可以对外部力量起到制衡作用。因此，随着我国社会转型进入关键节点、司法改革进入攻坚期，进一步完善人民陪审员制度是维护人民权益、推进公正司法的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

二、人民陪审员制度在制度、操作和观念三个方面的“形式主义”表现与原因分析

形式主义即应然与实然不相吻合，事物的形式和实际相互脱节，是当前中国社会转型的基本特征之一 。[6]处于转型期的中国，几乎所有的制度都或多或少存在制定意愿与实践效果的不一致，即形式主义。如公务员应该是依法行使国家权力、为人民服务的职业群体，当出现权力寻租、贪腐等现象，相关的制度规定就是停留在纸面的规定，这就是形式主义。在当前我国司法领域，人民陪审员制度存在理由与状态的表述混乱、“陪而不审”、“可有可无”[7]等现象也可以总结为制度、操作和观念三个层面的形式主义。

首先，人民陪审员制度在制度层面上呈现出表里不一、似是而非的特点。从立法渊源的角度来看，我国的人民陪审员制度移植于西方的陪审制度，但不管是制度目的还是运行模式上都与后者有所区别，可总结为脱胎于英美法系陪审制、借鉴了大陆法系参审制，希望毕其功于一役的特殊制度。英美法系如美国的陪审制是根据美国宪法第六和第七修正案确立的一项宪法权利，本质是公民权；大陆法系如法、德两国的参审制则是作为本国司法制度内的特殊法官，用其专业知识完善审判过程，行使的是完整的国家司法权 。[8]根据我国宪法和相应的规范性文件，我国陪审员一方面具体工作包括认定事实和适用法律，区别于英美陪审制；另一方面我国陪审员没有法官身份(甚至排除了其他法律从业人员的参与)，又区别于大陆法系的参审制。可以说我国的人民陪审员制度在立法精神上与英美陪审团制度相近，而与法官共职共权的实际工作内容又借鉴了法德的参审制。这种将两大法系融合于一身的制度设想，造成最高指导思想的宪法、负责具体实施的人民法院组织法与三大诉讼法之间对人民陪审员制度表述的混乱。制度性质是公民权利，在制度的实施上却参照国家司法权，可谓“名不正言不顺”。

制度制定的形式主义又必然在具体制度实践中得到体现，这种体现首先是实施效果的形式主义。自1998年最高人民法院提出积极探索人民陪审员制度改革，到2004年《决定》的通过，再到2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》的发布，国家权力机关始终对人民陪审员制度报以极大热情。从宏观数据统计来看，我国人民陪审员制度工作可以说是“重焕青春、欣欣向荣”。[9]

上表表明：第一，2009年至2013年，我国人民陪审员数量逐年增加，这说明2004年《决定》的实施效果是明显的；第二，参审案件数量在近5年都保持了两位数的增长，说明我国人民陪审员制度的发展势头很猛；第三，2013年我国我国人民陪审员参加一审普通案件占比达到73.2%，说明人民陪审员已普遍参与到我国司法审判过程中。

以上我们仅从宏观层面考察了我国人民陪审员制度的发展，微观层次的操作层面表现则展现出不一样的情形。自2004年《决定》颁布后，根据学界的诸多研究成果和媒体的报道，我国人民陪审员制度存在诸多的实际问题：一是代表性不足，首先表现为陪审员在文化程度、职业结构等方面不具代表性。根据2008年5月《人民法院报》的一篇报道，全国陪审员大专以上学历占87.31%；[9]而我国国民受教育程度普遍不高，根据2010年第六次全国人口普查的数据，内地人口中具有大学(指大专以上)文化程度的人口为11963.679万人，仅占总人口的8.73%，每10万人中具有大学文化程度的为8930人。[9]同一篇报道同时指出，截止到2008年5月，企事业单位、科研院校、农民工、无业人员担任人民陪审员的比重分别占25.31%、6.41%、2.53%和2.87%，[9]即非党政机关的仅占37.12%。人民陪审员的代表性不足，最后的表现就是往往由少数固定的陪审员参加审理，随机抽取形同虚设。二是由于陪审员缺乏专业知识，难以在事实认定和法律适用上提供有用信息，往往是“陪而不审”。法官是训练有素、依法行使国家审判权的职业群体，根据1995年《法官法》，我国法官必须经过严格的法学教育并要求具备至少一年的法律工作经历。而我国人民陪审员一方面排除了法律职业的参与，另一方面又因为与职业法官共职共权的工作方式，要求必须拥有与职业法官相同的工作能力，结果易成为仅满足合议庭开庭人数要求的“摆设”，或者成为法官的助手做一些辅助性工作，实践操作中的状况就与制度目标相距甚远。

最后在观念层次上，人民陪审员制度作为我国一项基本司法制度，其制度目标体现了保障公民基本权利、维护社会公平正义的重要价值，而现实是不管是法官、还是社会，甚至是陪审员本人，对陪审制度的认同度都不高，轻视人民陪审员工作价值的观念普遍存在。

我国人民陪审员制度在制度、操作和观念三个层面的形式主义，可以用社会分工的理论解释。涂尔干认为，不协调的分工是反常分工的一种，是由不适当的分工组织的出现导致社会成员行动不和谐、劳动积极性缺乏所产生的。[10]社会从传统社会向现代社会转型的一个方面，是个体社会功能从复合走向单一，即职业化、专业化。我国人民陪审员从事陪审工作是兼职，他们在日常生活中还需承担另外的分工，缺乏必要的训练却被要求承担复合的社会功能，这就导致了社会功能、社会角色之间的冲突，进而效率下降、造成资源的浪费。

专业法律职业群体是我国构建中国特色社会主义法治体系的重要内容，目前职业化的改革路线是符合中国社会转型期一般规律的。反观人民陪审员制度在制度、操作和观念上与大趋势存在相背离的状况，这就要求，进一步完善我国人民陪审员制度，必须解决好上述三个层面的形式主义。

三、完善我国人民陪审员制度的若干思路

对于我国人民陪审员制度的前途问题，即要取消还是要继续完善？人民陪审员制度在建设中国特色社会主义法治体系过程中有其特殊价值、承担着独特任务，非但不应取消，还应得到进一步加强和完善。这一论断已作为事实上的决定，被载入了作为下一阶段我国全面推进依法治国基本指导思想的《中央发布全面推进依法治国若干重大问题决定》这一重要文件。我国的法制现代化是典型的外发型模式，在这一进程中政府由上而下的推动占主导地位。作为执政党的中国共产党更可认为是中国法制现代化的实际领导者和主要推动者，不仅设计形成了若干法治目标，还可以利用包括公权力在内的政治资源来实现法治目标。因此，在接下来的一个时期，我国人民陪审员制度会得到进一步发展而不是取消，这是确立无疑的。

(一)扩充陪审员队伍的绝对人数

目前，有限的人数制约了我国人民陪审员这项保障公民监督权的重要制度的实现，随着推进依法治国工作的深入，人民陪审员队伍必须得到极大的扩充。2013年我国人民陪审员为12.3万人，仅占我国总人口的十万分之九；与此同时，根据近期的报道，我国目前法官人数为19.6万 ，[11]人民陪审员与法官之比例不够一比一。人数的短缺使得人民陪审员无论是在微观层面监督法官公正审判，还是宏观上代表人民监督审判权，都是心有余而力不足。作为对比，性质类似的美国陪审制度则不存在这样的问题：美国公民理论上都有当陪审员的义务(Jury Duty)，不履行陪审义务甚至会遭到逮捕；在具体的庭审中，陪审员的人数根据案件需要来决定，可以是12人的小陪审团(Petit Jury)到16至23人的大陪审团(Grand Jury)。[12]抛开美国陪审团制度消耗大量社会资源等弊端，从人数而言，美国陪审员相比中国人民陪审员显然更具代表性，在具体庭审过程中起到的监督作用也更强。当然，必须强调美国陪审团制度是与其当事人主义诉讼模式的配套制度，其确定的人员比例也并非我国陪审员制度所要达到的目标。中美两国的比较得出的结论是公民参与审判行使监督权，不管是美国陪审团制度还是中国人民陪审员制度，人数的保障是重要的前提。这个结论与我国结合具体实际推进司法改革、建设中国特色社会主义法治体系并不矛盾。

人数的扩充会引出另一个问题是人民陪审员的遴选机制是否需要改革？根据《决定》，排除了法律工作者、因犯罪受过刑事处罚和被开除公职的人员后，只要符合“拥护中华人民共和国宪法；年满二十三周岁；品行良好、公道正派；身体健康；一般应当具有大学专科以上文化程度”的条件即可通过法定程序担任人民陪审员。表面上看，获取我国人民陪审员资格的门槛并不高，实际上我国人民陪审员的遴选机制走的是精英化路线，受教育程度的限制已经排除了绝大多数公民担任人民陪审员的可能。精英化的遴选方式，结果必然是我国人民陪审员呈现出少数化和固定化的模式。这种遴选机制对于我国进一步推进司法民主、畅通人民群众依法参与和监督审判工作，在实践中是不利的。特别要指出，这种遴选机制还直接将我国广大的受教育程度低的农民(包括农民工)排除在外，使其无法享受到基于公民资格应有的权利和机会。当然，这种现状并非司法部门有意为之，而是我国当前转型期农民遭受较为广泛的社会性和制度性歧视的一个体现，但对于司法部门更重要的应该是如何消除这种歧视。

(二)去除人民陪审员“精英化”要求，使其适当平民化、大众化

体现人民陪审员制度的公民权利属性使其具有最大代表性，要求人民陪审员在遴选机制上必须走大众化的路线。我国广大国民受教育程度较低的这一事实表明，“一般应当具有大学专科以上文化程度”的要求既不现实也无必要。不现实指在这种标准下遴选出的人选不具代表性；无必要指随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》精神的逐渐落实，我国人民陪审员将“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。凭借“公道正派”的道德观念判断是非曲直，这与文化程度并无直接联系。此外，在如农村宅基地、土地流转、农民工劳动争议等涉农纠纷中，还应通过普法宣传、名额保证等制度性安排主动吸纳农民群体参与人民陪审员工作，让农民这一“典型的结构性弱势群体”可以平等行使基本权利、切实感受到公平正义的法律精神。有学者指出，应建立“双轨运行机制”，即在平民陪审之基础上比照职业法官的标准选任专家陪审员；案件当事人在平民陪审和专家陪审中择一选择 。[13]笔者认为，这种观点意识到了陪审制度平民化、大众化的重要性，但本质上还是企图将英美陪审团模式与法德专家法官参审模式合二为一的老思路；这种模式不但与我国职权主义诉讼模式相悖，也不符合社会分工专业化的趋势，更不能回应这样的问题：当事人为何要抛弃更具权威性的专家陪审选择平民陪审？平民陪审缺乏竞争力、吸引力的结果当然是因为无人问津而被架空，人民陪审制度的平民化、大众化自然就无从谈起。

扩大候选人群、吸纳较低文化程度人群担任人民陪审员并不会当然地损害审判工作的严肃性和公信度。首先，前述的人民陪审员制度主要职责为行使监督权而非行使司法权，那么就意味不需要太高的法律专业知识和素养。另一方面新任人民陪审员在参与审判工作之前要接受培训，以了解有关工作职责、流程、法律责任等必要知识，以保证审判工作顺利进行。在只参与审理事实认定问题的前提下，任前培训的内容并不会过多涉及具体的法律适用问题，不存在可行性的问题。再次，人民陪审员在具体案件的审理过程中扮演的是“保险”的角色，职责是确保案件不会受到案外因素的干预，法官做出合乎“公平”的裁判，最终的司法文书签署者仍然是人民法院，并通过国家强制力保证其公信力。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[DB/OL].新华网：http://news.xinhuanet.com/ttgg/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[2]王敏远.中国陪审制度及其完善[J].法学研究,1999(4)：23-46.

[3]吴丹红.中国式陪审的省察——主要以<关于完善人民陪审员制度的决定>为对象[J]. 法商研究，2007(3)：182-197.

[4]谢晓斌.公民参审：我国人民陪审员制度探讨[J]. 盐城师范学院学报，2010(4)：14-19.

[5] 2009～2014.最高人民法院工作报告[DB/OL].中华人民共和国最高人民法院官网：http://www.court.gov.cn/.

[6]刘祖云.中国社会发展三论：转型·分化·和谐[J]. 社会科学文献出版社，2007：33-35.

[7]丁爱萍.人民陪审员制度的立法现状及其存在的问题[J]. 人大研究，2003(4)：40-42.

[8]彭小龙.人民陪审员制度的复苏与实践：1998-2010[J]. 法学研究，2011(1)：17-34.

[9]国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报[DB/OL].中央政府门户网站(2012-4-20)，http://www.gov.cn/test/2012-04/20/content_2118413.htm.

[10]涂尔干.社会分工论[M].渠东，译，北京：三联书店出版社，2000.

[11]欧阳开宇.中国内地法官人数已达到19.6万人[DB/OL].中国新闻网(2013-7-25)http://www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml.

[12]程翔.美国陪审团制度的晚近发展[J].司法改革论评，2007(1)：239-255.

[13]廖永安.社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析[J].中国法学，2012(3)：149-161.

[责任编辑 韦志巧]

Review on People Assessor System: in View of the Rule of Law in China

DAI Yan-Ling， HUANG Huang

(Department of Social Sciences & Medical Management, Guangxi Medical College, Nanning, Guangxi 530023, China)

As a fundamental part, people assessor system is greatly significant to the comprehensive promotion of rule of law and the development of socialist judicial system in China. The existing defects and realistic difficulties of this system can be summarized as formalism on system, operation, and concept. Therefore, future reform efforts should be made to change the operation mode from so-called “unseparated power” into “separated power”. Consequently, the people assessor system can be enhanced and truly embody civic rights.

socialist system of the rule of law; people assessor; the supervision right of citizens; jurisdiction

D925

A

1672-9021(2015)01-0100-06

戴燕玲(1966-)，女，广东五华人，广西卫生职业技术学院社会科学和卫生事业管理系副教授，主要研究方向：法学、思想政治教育。

2015-01-10