中国共产党依宪执政的基本要求与着力点论析

柳礼泉，黄 瑶

(湖南大学，湖南 长沙 410082)

宪法是党和人民意志的集中体现，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力。2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[1]，进一步强化了作为国家根本法的宪法在我们党依法执政中的重要作用。在新的形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据宪法治国理政，坚持依宪执政是我党全面落实依法治国方略的根本所在。

一、依宪执政的重要意义

所谓依宪执政，就是中国共产党依据宪法规范、宪法原则和宪法精神治国理政。其实质是侧重于处理党与国家政权的关系，要求执政党必须在宪法和法律的范围内执掌和运用国家权力。[2]依宪执政既是中国共产党面对国内国外复杂局势新挑战的主动选择，也是实现“四个全面”战略布局的必然要求，体现了中国共产党对执政内容、执政经验和执政规律认识的不断深化，其重要意义主要表现在以下几个方面。

第一，依宪执政有助于全面落实依法治国基本方略。依宪执政是依法治国的核心问题，由于我国宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，其他所有法律都必须以宪法为规范和价值依据，任何法律与宪法相抵触都是无效的。只有依据宪法建立的政治制度来治理国家，才能保证社会主义法律体系能够约束国家机关、社会组织和个人权力。党领导人民制定宪法法律，又领导人民遵守和实施宪法法律，是社会主义民主法治建设的题中应有之义，如果没有中国共产党的依宪执政，任何法治都可能不复存在。

第二，依宪执政有助于提高党执政能力和执政水平。执政方式科学与否直接关系到党的执政能力和执政水平的高低。新中国成立几十年来，我们党在领导社会主义革命和建设中长期依靠政策和行政手段治理国家，这在某个特定的历史时期具有一定合理性，但也带来诸多弊端。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，强调“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。2004年9月在首都各界纪念全国人民代表大会成立50 周年大会上，时任中共中央总书记胡锦涛进一步明确指出“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。从鲜明地提出依法执政到鲜明地提出依宪执政，表明党对执政方式的认识进一步深化，标志着法治国家建设与政治文明建设在深入。

第三，依宪执政有助于实现公民基本权利保障法治化。宪法是以人的基本价值和尊严为基础的，我国宪法和法律规定了公民享有的广泛权利，宪法中“公民的基本权利和义务”一章，就规定了包括选举权和被选举权、宗教信仰自由、人身自由权等在内的一系列基本权利。中国共产党“全心全意为人民服务”的价值追求和宪法所追求的人权保障的基本价值是一致的，依宪执政，就是要更好地尊重和保障公民权利，维护和实现最广大人民的根本利益。古今中外的历史和实践都证明，只有依据宪法法律治国理政，公民权利才能得到最有效的保障；只有确保宪法法律权威神圣不可侵犯，才能确保公民权利神圣不可侵犯。

二、中国共产党依宪执政的基本要求

依宪执政理念的提出，是党治国理论的重大发展，凝聚着党为建设社会主义法治国家所作的努力。依宪执政，要求党的执政地位由宪法确定、党的执政理念应凸显宪法至上、党的执政行为不能超越宪法法律，党应该推动宪法与时俱进。

(一)党的执政地位由宪法确定

从法学的视角来看，政党执政地位的合法性就是指其执政是否有宪法或者法律依据，只要一个政党地位由宪法确立，其执政就具有合法性。[3]首先，宪法是党执掌政权的最高依据。我国现行宪法确认我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主，国家的一切权力属于人民。因此，中国共产党的政权一定来源于人民，中国共产党执政必须以最广大人民群众的根本利益为旨归。其次，宪法明确规定了党的执政地位。现行宪法序言规定了中国共产党的领导地位：“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”；对中国的政党制度做出了明确规定，强调“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”第三，宪法还明确提到了政党保证宪法实施的职责。宪法序言中规定“各政党和各社会团体、各企业事业组织，必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[4]由此可见，我国宪法确立了中国共产党的领导地位，规定了中国共产党必须在宪法和法律的范围内执掌和运用国家权力。

(二)党的执政理念应凸显宪法至上

宪法至上是法律至上的核心。法治的一个重要含义便是法律至上，而法律至上的核心在于宪法至上，这是由宪法的内容、性质、地位、作用及特征所决定的。执政理念是执政党围绕执政目标所确立的基本理论原则和行为准则。[3]党的执政理念应该凸显宪法至上。第一，要体现对宪法权威的尊重和维护。宪法是党执政地位和执政活动最具权威性的根本依据，党的执政行为必须表现为依宪办事。宪法至上要求党员干部树立宪法信仰，模范地遵守宪法和法律，在宪法规定的范围内活动，为全社会树立遵守宪法的光辉榜样。第二，要使权力受到宪法的约束。党的十八大以来，在全国部分地区查处的系统性、塌方式腐败案件启示我们，只有从体制机制设计上加强对权力的制约和监督，才能从根本上惩治和预防腐败。习近平总书记强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子”。依宪执政的实质就是要使权力处于宪法之下，受到宪法的约束，使宪法具有至高无上的法律地位。

(三)党的执政行为不能超越宪法法律

党是法治的领导者，更是法治的践行者、示范者。党依宪执政不仅意味着要高度尊重宪法，更意味着要循法而行、据法追责。1957年反右以后，特别是由于“文化大革命”十年浩劫，使我国社会主义法制遭到严重破坏。党的十一届三中全会以来，党的第二代领导集体深刻总结了新中国成立以来党执政的经验教训，并将“党必须在宪法和法律范围内活动”这一深刻认识，写入党在十二大修改的党章中。之后又在党领导制定的“八二宪法”中规定“政党必须以宪法为根本的活动准则”，将这一深刻认识上升到国家宪法原则的高度。[4]强调党的执政行为不能超越宪法法律，其核心要义是反对党在法律领域的特权。党的十八届四中全会《决定》明确规定，“任何组织和个人都必须遵守宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”[1]

(四)党应该推动宪法与时俱进

宪法不是从来就有的，它只是一定历史阶段的产物，具有历史性。由于社会实践总是处于不断的发展变化之中，这就决定了宪法与社会实践之间的矛盾和冲突是永恒的。[2]实践永无止境，创新永无止境，只有与时俱进的宪法才更具权威性。“八二宪法”颁布实施后，随着我国改革开放和社会主义现代化建设不断推进，党确定的很多方针政策都通过修改宪法的方式按照法定程序变成了国家意志，现行宪法的31 条修正案，都是党解放思想、开拓创新的产物，都是党领导人民建设中国特色社会主义伟大实践的科学总结和经验概括。“八二宪法”分别在1988年、1993年、1999年、2004年经历了四次修正，这使我国宪法更加符合深化改革开放、实行社会主义市场经济、建设社会主义民主政治的时代特征，保证了宪法能够始终充满生机和活力，适应社会发展的需要。由此可见，党依宪执政，不仅要求党要在宪法和法律的范围内活动，又要求党负有推动宪法与时俱进，使宪法符合时代需要的重大责任。

三、中国共产党依宪执政的主要着力点

现阶段，要推进依宪执政，必须把握四个着力点，即坚持中国共产党的领导，保证宪法法律有效实施，保障公民合法权利，提高领导干部宪法意识。

(一)核心：坚持中国共产党的领导

中国特色社会主义法治最基本的特征，就是旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导，是否坚持中国共产党的领导，是区分我国依宪执政与西方宪政的本质区别。我们所说的依宪执政是在坚持党的领导这个基本原则的前提下，通过尊重宪法权威、推进宪法实施、加强宪法监督来实现党治国理政的各项目标。只有在党的坚强领导下，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。离开了党的领导，社会主义法治建设就会偏离正轨，国家就会成为一盘散沙，苏联东欧等社会主义国家取消宪法中关于共产党领导地位的规定，最终导致亡党亡国的惨痛教训就是前车之鉴。推进依宪执政，必须进一步改革和完善党的工作机构和工作机制，规范党委与人大、政府、政协以及各人民团体的关系。要加强和改进党对立法工作的领导，从制度和法律上保证党的路线方针政策得到贯彻落实，支持人大依法履行国家权力机关职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。[5]要支持和保证政府履行法定职责、依法行政。要支持政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，更好地开展协商民主。要确保国家审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权，推动以保证司法公正为目标的司法体制改革。进一步加强和改进群团工作。

(二)重点：保证宪法法律有效实施

宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施。再好的宪法，如果不能真正得到切实有效的贯彻执行，那么宪法所确认的各项制度，只能是虚幻的空中楼阁而已。[6]要保证宪法法律的有效实施，必须做到以下几点：一是要大力开展经常化、制度化的全民宪法宣传教育活动。十八届四中全会《决定》提出将每年12月4日定为国家宪法日，这是推进宪法宣传教育、弘扬宪法精神的重要举措。习近平总书记明确指出，“要以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识。”从宣传的措施看，要充分利用各种媒体普及宪法知识，阐释宪法精神，传播宪法理念，要把宪法教育纳入国民教育的全过程，从青少年抓起，从小培养宪法意识。二是要完善宪法监督制度。全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要保证宪法法律在本行政区内得到遵守和执行。三是要健全宪法解释程序机制。强化全国人大及其常委会宪法解释功能，以增强宪法的可操作性和适应性。四是要建立规范性文件备案审查机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。[7]

(三)基础：保障公民合法权利

尊重和保障公民权利，是我国社会主义法治的基本原由，推进依宪执政，需要更加注重人权保障与发扬民主，正如胡锦涛总书记2006年6月29日在主持政治局集体学习时所说，科学执政、民主执政、依法执政，核心是要为人民执好政、掌好权。改革开放以来特别是近年来，我国保障公民权利的法律制度建设取得重要进展。比如，2004年把“国家尊重和保障人权”写入宪法，郑重宣告尊重和保障人权在我国的政治地位和法律地位，但同时也要看到，由于历史和现实诸多原因，我们保障公民权利的法律制度体系还不健全，在执法、司法等环节中漠视甚至侵害公民权利的现象依然存在。因此，必须加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。必须加强司法人员队伍建设，严格规范司法人员行为，保证各类司法活动不受权力、金钱、人情、关系等法外因素干扰，让人民群众在每一个执法活动和司法案件中都感受到公平正义。

(四)关键：提高领导干部宪法意识

各级领导干部在遵守和维护宪法中具有重要引领和示范作用，在推进依法治国方面肩负着重要责任，坚持依宪执政，必须抓住领导干部这个“关键少数”。依宪执政作为党的执政理念，需要通过各级领导干部的自觉行动才能付诸实施。然而，依宪执政的意识不会自发产生，作为一种内在的信念力量，需要培育和磨砺。一要建立健全各级领导干部学习宪法法律的制度。把宪法法律作为党委(党组)中心组学习内容，作为领导干部教育的重要方面，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课，把宪法法律教育纳入各级干部教育培训规划，加强对领导干部上岗前的宪法知识培训。二是要建立宪法宣誓制度。宪法宣誓，是指国家公职人员就职时依法公开承诺忠于和遵守国家宪法。这是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度，在142 个有成文宪法的国家中，规定某些国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97 个，占总数的68.3%，[7]通过宪法宣誓，引导各级领导干部掌握宪法基本知识，切实树立忠于宪法、维护宪法的自觉意识，带头遵守宪法法律，带头依法办事。三是建立完善的考核制度。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。要坚持正确的选人用人导向，把遵守宪法的情况作为考核干部的重要内容，努力造就一支宏大的具有法治素养和法治意识的干部队伍。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]宋海春，于泓.依宪执政：以宪法思想的与时俱进为先导[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2011，(2)

[3]韩大元.中国共产党依宪执政论析[J].中共中央党校学报，2014，(6).

[4]宋海春.依宪执政与党的宪法理念的更新研究[M].长春：吉林人民出版社，2011.

[5]肖北庚.湖南省“六五”普法2012 读本[M].海口：海南出版社，2012.

[6]殷啸虎.论依宪执政的内涵及其完善[J].东方法学，2008，(5).

[7]党的十八届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：学习出版社、党建读物出版社，2014.

[8]依法治国七讲(图解版)[M].北京：人民出版社，2014.