社区自治的语义分歧及其现实弥合之可能*——基于社区准物业管理经验的考察

赵春燕

(北京石油化工学院，北京 100260)

一、社区自治：语义上的分歧

在现代社区研究的主导话语体系中，社区自治一直占据着核心位置，甚至是一个不证自明的元话语。但是，到底什么是社区自治，对于不同的话语主体而言，它是否具有不同的含义？这些问题在理论研究不断推进的同时有必要进行认真的反思。关于居民自治的政策性表述，首次出现于1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》，其规定“居民委员会是群众自治性的居民组织。”1990年实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在此基础上做了进一步的明确界定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”2000年11月3日，民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中将“扩大民主、居民自治”作为社区建设的一项原则，并明确指出，“社区居民委员会的成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。”2002年，党的十六大认同了民政部提出的“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，进一步提出了完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区的目标要求。2005年，民政部部长李学举对“居民自治“做出了解释：”就是社区党组织核心领导作用得到发挥，社区各项民主制度健全、规范，居民群众在基层经济、政治、文化和其他事务中切实能够当家作主，形成党领导下的充满活力的居民自治机制”。[1]

对于社区自治的学术表述比较成熟。一种意见认为，社区自治就是政府管理之外的“社会自治”；[2]第二类意见认为，社区自治是“地方自治”；[3]第三类意见认为其是“社区治理”。陈卫东认为：“所谓社区自治，是指在一定的时空范围内居民采取集体行动自主表达、维护权利的制度安排和过程，凡是与居民权利有关的各类活动都应该纳入居民民主参与和民主监督之中。”其具体涵义包括三方面：“社区自治的主体是居民。社区自治的核心是居民权利表达与实现的法制化、民主化、程序化。社区自治的对象包括与居民权利有关的所有活动和所有事务。”[4]徐永祥的表述也与此相近：“社区自治，顾名思义就是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其时间过程，是居民社区参与的高级形态，是民主精神在城乡基层社会的必然要求和体现。”[5]p241

从上述内容来看，居民自治在政策与学术上的表述实际上并不完全一致。总体而言，对社区自治的政策性表述有些接近于社区民主，趋向于将其作为对公共管理末端的补充；学术性的描述则更为强调社区发展，目的在于追求精神家园的建设。政策性的表述侧重于社区民主与政府服务的结合，居民参与较为被动，是党组织与基层政权引导之下的民主；学术性的表述则侧重于社区居民自主自觉进行的社区发展，较为积极、主动。

进行两种语义之间的比对不是为了而且可能也显示不出彼此之间的等级优劣。但是，对两者进行的解析却有助于发现两者之间的差别与影响。从根源上看，政策性的描述与新中国建国之后的一系列治国方略相一致，如人民民主制度、基层政权建设等；学术性的描述则多来自于公民社会理论。西方公民社会理论的形成背景是：经过近代以来的资产阶级市民社会革命，对于现代政治国家来说，国家权力在形式上恢复公共属性的同时，应从属和服务于公民社会的需要。而人民把参与政治看成是自己固有权利，并要求对这种权利进行保护的同时对政府的权利加以限制。[6]

不过，如果我们将这一语义置于当代中国具体的社区现实之中，很容易就会发现，居民对于基层自治这一话语体系实际上并不存在多大的认同感。无论是政策性的推动还是学术性的感召实际上对于基层社会并没有多大的现实影响。社区居民更多的只是被动的在受到影响，而不是主动去进行选择，或者实现什么目标。

进一步的学术论证很容易将相关问题和责任与政府联系起来，认为政府权力膨胀、干预太多是造成目前局面的主因。[7]实际上，如果我们对公民社会理论在当今适用的现实基础进行考察，就会看到这里存在的“实际性的误置”。[8]p49如果考察西方社会工业革命之后的社会发展，应当说这一理论逻辑确有其现实对应性。但是，将这种归纳性的成果随后进行演绎性的再运用，可能就会导致一种本质主义的错误。这不仅仅对于中国当今的社会现实不适用，即便对于西方的具体情况也会出现在诸多的“误置”。中国当今的社区自治甚至社区本身均具有自身的特殊情况，应当具体分析。理论界对社区概念进行的语义梳理实际上也说明了这一点，“社区在现代社会已发展为功能多样、结构丰富、内涵复杂的社会实体”。[9]p6社会现实在不断充实和丰富着其语义内涵，而不是语义本身在对社会现实进行剪裁和修整。现实状况是我们的理论逻辑起点，而不是我们改造的对象。社区自治的形成必须要发端于这样的基础。

二、社区物业服务困境及突破：基于需求开展的自治

既然社区自治不是公民社会理论具体化运用的结果，在很大程度上也不是国家机器或者其它的社会组织外在推动的结果。那么，其如何或者是否会运转的动力又源自于何处？实际上，如果从一种生成性视角来看的话，这种动力只可能来自于社区自身，来自于社区主体的内在需求。当然，我们不排除这种需求可能是基于外在压力进行的被动选择，也完全不排除某些社区在静态化的发展之中根本就不会产生这种需求的可能。不过，幸运的是，我们在今天还是发现了某些自治性需求的实践。

2000年之后，全国不同地区均出现了社区物业服务缺位的难题。其形成的原因是多方面的，可能是因为社会改制，由此导致以前由政府房管部门提供的物业服务无法持续，或者原先提供该服务的产权部门因为能力上的不足开始退出，或者是市场主体因为供需纠纷进行主动撤离。而这一问题在一些老旧社区表现的更为突出，社区居民在承受能力上的限制导致其重新发现替代性的市场主体存在很大的困难。

杭州市对该问题的解决方式较为规范，效果也比较明显。杭州当时在老旧小区改造中所面对的物业服务难题主要是：业主因为经济能力和思想意识方面的原因对现代物业服务的认同感差；老旧小区的物业服务投入较大，管理难度大；现行的多元化的管理模式不利于开展商业化的物业服务；当前的物业收费率过低。[10]2009年，杭州市委杭州市人民政府发出了《关于进一步加强住宅小区综合管理的若干意见》(市委〔2009〕14 号)。《意见》在管理体制上明确提出要“规范业主自治管理”，要求“符合条件的住宅小区要及时成立业主大会、业主委员会，健全业主自我管理、自我约束机制，发挥业主自治作用”。在具体的管理模式上，《意见》明确提出两种管理模式，即专业化物业管理模式和准物业管理模式，并对准物业管理的具体运行形式做了一般性的要求：“推行社区化准物业管理模式的住宅小区，可由当地街道(乡镇)、社区居委会组织社区公共服务工作站具体开展物业管理，也可采取‘社区牵头、党员骨干发挥作用、社区居民共同参与’的居民自治物业管理。社区公共服务工作站或居民自治物业管理小组可分别聘请保洁、秩序维护等人员负责开展住宅小区物业基本服务，包括公共区域保洁服务、小区内安全秩序维护服务、停车秩序维护服务、共用设施维保服务、公共绿化养护服务、小区内道路保养服务、房屋共用部位维修管理服务等。”随后，颁布的《杭州市老旧小区物业管理改善工程社区化准物业管理指导手册》对“准物业管理”进行了概念上的界定：“社区化准物业管理是在社区党委的领导下，以社区公共服务工作站(以下简称工作站)为实施主体，组织社区居民共同参与，为小区居民提供公共区域保洁、公共安全秩序维护、停车秩序维护、共用部位及共用设施设备维修养护、绿化养护和小区内道路保养等基本服务的活动。”通过这一机制创新，杭州市基本上解决了老旧住宅小区物业管理上所面对的各类难题，形成了“低收费、有补贴、广覆盖”为特征的特色化物业长效管理体系。[11]

杭州市的经验取得了很强的社会反响。随后，济南、南昌、天津、呼和浩特、包头、鞍山、黄石、丹东等城市开始在不同程度上借鉴这一做法。2010年，北京市朝阳区也开始尝试引进该模式。2012年之前，针对区内的408 个无人管理的老旧小区，全区已陆续在26 个小区建立了“准物业”管理试点。2012年，朝阳区社会建设办发布《朝阳区街道系统老旧小区准物业管理工作指导意见(试行)》，将该模式推广到另外30 个老旧小区，随后发布了相关的《指导手册》和配套的规章制度。《指导手册》规定“准物业管理是指在不具备物业管理条件、暂时无法推行正规物业管理的老旧小区，成立居民准物业自治管理组织，按照低于一般物业管理标准的物业收费标准和服务标准，为居民提供基本的物业服务。”它明确地将准物业与商业化的物业服务开始区分开来，“准物业管理不以盈利为目的，对居民的收费较低，一般是服务成本费。”其具体的管理方式主要有三种，一种是通过社区资源统筹，引进市场资源与居民监督相结合；一种是专业性服务外包与居民自我管理相结合；还有一种是在政府扶持的基础上进行居民自我管理。随后，2013年，北京市社会建设工作领导小组办公室出台了《关于开展老旧小区自我服务管理试点工作的意见》(京社领办发[2013]12 号)，开始在全市范围内推行这一做法。全市准物业管理坚持的基本原则是：居民自治、共建共享、问题导向、分类指导、创新实践、试点先行。相对而言，北京市通过居民自治开展物业服务的模式显得更为规范，更具有操作性。

应该说，就社会认同而言，准物业服务这种模式对于相关问题的解决提供了很好的方案，至少在相当程度上有所促进。借助于对自管会建设的考察，我们前述的社区自治的问题或许也会在此找到答案，至少能够得到某些启示。首先，这种自管会建设的动力来自于社区的实际需求。这种需求源自于社区面对物业服务缺位等具体问题时产生的功能性障碍，以及由此对社区居民形成的现实压力。受此压力影响，居民开始产生创新性突破的动机。而这些动机正是社区自治的基础性动力。北京市在全市范围内推行这一做法之前，即曾在全市范围内对物业服务缺失的老旧小区进行调研，调研发现，全市16 个区县实际上已经存在某些社区居民自发进行的自治性活动。其次，政府对相关的自治活动起到了必要的支持性作用。这一点与部分学术论述有所分歧，政府的介入并没有对基层自治形成干扰。实际上社区的自发性自治如果没有基层政府以及街道等派出机构的直接扶持，就很难有实质性的发展。杭州市推行准物业管理建设的前奏是政府投入进行的老旧小区改造工程，北京市则具体在机制建设、技术扶持等软件服务上提供了相关支持。

需求是前提，支持是条件。除此之外，作为集体的社区居民的行动尚需要通过具体的代表予以落实。这也是大多数社区尽管存在相关的需求却并没有形成具体实践的主要原因。实践中，北京市的自管会建设主要通过发现和树立社区精英的方式予以完成的。实际上，只有在社区精英身上，我们才可以多少发现学术舆论所提倡的“公民治理意识”和“公民精神”。[12]这些社区精英一般均是本地区之内的意见领袖，他们的意见具有很强的代表性，行动上也具有很强的地方认同性。调研发现，可以作为自管会领头人的这些社区精英往往具有三方面的优势：其一是时间上均为充裕，多数是50 岁以上的已退休人员；其二是个人经历较为丰富，其中有原物业公司的管理人员，有机关事业单位管理人员，他们均具备处理相关问题的能力；其三是具有很好的声望。有的社区精英曾是相关企事业单位的管理人员，有着很好的人脉；有的长期在小区业委会中任职，为小区维权做出过一定贡献；有的原先就在居委会、街道办事处等相关部门任职，对于社区内外情况非常熟悉。在自管会实际的运转过程中，这些社区精英也确实以低报酬和高奉献的精神赢得了社区居民的信任。

三、社区发展中的社区自治：延续之中的解决

长远来看，社区自治如何推行？政策性表述和学术性表述之间也存在明显的不一致。最近几年，国家相关机构对社区自治进行的最新的政策性论述出现在2011年民政部部长李立国在《强化城乡社区自治与服务功能促进社会管理和服务创新》的讲话中。在此，他对我国当前的社区自治工作进行了集中论述：社区建设的承担者是“多元主体”，要“建立健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为主体、以政府部门派驻社区力量和服务机构为依托、以物业管理机构为补充、以社区信息综合管理平台为载体，社区群团组织、社会组织和驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体系。”另外，在社区民主制度保障的基础上，进行街道、乡镇基层管理体制改革，培育社会组织，“实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。”[13]

从李立国的讲话中，我们明显的可以看到国家关于社区自治的政策导向：一方面，当前的社区自治必需在我国当前的民主政治体制之内进行，不能脱离实际进行制度创新；另一方面，社区自治与基层政府管理活动可以相互合作、相互支持，实现良性社会互动。

学者们则提出了明确的变革性主张。部分学者认为当前社区自治推进的焦点在于对基层权力关系的改变，简单的来说就是政府的放权与居委会的赋权，并进一步主张政府在社区中的角色应逐步从管理主导型走向服务主导型，而社区居委会则需要逐步从政府行政事务的承担者转变为居民权利的代言人和维护者；[14]还有学者进一步把这种基层政府与社区之间的新关系界定为“一种委托代理式契约关系”，借此希望从制度上规范政府权力与社区权力的边界。[15]这种主张实际上是延续着之前的国家、社会相分离并进发展的思路，认为受管理则无民主，权力之下的社区自治“具有相当多的操纵性和虚假性”。[16]还有部分学者还从地方自治角度提出建议。不过，结合中国当前的社会实践，其认为地方自治只能逐步的予以实现：“中国城市社区自治演变的路径是：从‘小社区局部自治’到‘小社区全面自治’，再从‘小社区自治’到‘大社区自治’”，进而认为，“只有当条件趋于成熟时，中国城市社区自治才可能从小社区自治走向大社区自治，从居住区社区自治转向地方自治，从小社区民主转向地方民主。”[4]

实际上，通过前述自管会建设的例子我们已经可以看到，在社区自治活动过程中，政府是社区自治的推动者，而不是自治的障碍，在其它类似的或者相当多的自治活动中实际上也是如此。政府管理与居民自治实际上都需要有成本支出。政府的退出和居民的消极可能基于同样的原因。多数情况下，政府会以前期投入为代价来争取退出。因为没有前期投入，自治就无法进行，只有前期的有效投入才有可能使政府摆脱之后更多的付出。

社区自治的真正的决定性因素在于社区居民。社区自治的实行可以没有理论指导，也可以没有政府的支持，但是没有居民的参与却是绝对不可以的。居民当前的社区参与活动，多属于一些娱乐性的文体活动，或者受动性参与的志愿活动。而对于有着明确的行动目标、有着确定的价值追求的社区参与活动目前一般仅出现在某些社区精英，或者社会组织身上。上文提到的自管会活动可以算作该类性质。因此，如果有社区自治的话，其也不是规范性安排的自治，也不可能是为了实现什么理念而存在的自治。其如果可以存在，那只是为了解决社区的实际问题。因为问题而产生需求，有了需求才会形成动力。当前，之所以自管会的经验在部分地区推行较为顺利，恰恰是因为我们当前的绝大多数社区在物业管理和服务上存在突出的问题，才会有相关的自治管理的社会需求。随着今后社区的逐步发展，随着人们精神性生活追求的一步步提高，我们不排除社区中会出现更多的文化性需求，之后会出现高端的文化服务活动，会形成更多的有着明确的实现性目的的社区自治。但是，这尚需社会发展来予以验证。但是，另一方面的情况也是存在的。某些社区问题的存在可能是阶段性的，因之而出现的社区自治活动可能也会表现为阶段性现象。

当然，还需要补充的一点是，我们上述的阐述并不是为了排斥理论研究者的理论贡献和政府机构的指导和支持。社区自治并不仅仅是社区居民自己的事情，可以不需要社会的支持就能独立进行健康有序的发展。但是，我们需要的是尊重社区的实际情况、尊重社区居民自主自愿选择的基础上进行的扶持和推动，而不是根据我们自身的认识，主观性地为他们施加某种目的。恰恰也就在这一点上，学术研究和社会管理可能会发现某些契合。研究者和管理者所应该做的是去发现，去了解社区实际存在的问题；去动员、鼓励有积极性的社区居民积极参与到相关活动之中来；去促进、通过相关的制度性建设，保障相关活动的顺利进行。

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[11]社区化准物业管理在老旧小区大有作为：翠苑之窗.http：//cuiyuan.zjol.com.cn/detail.aspx?id=1042960[EB/OL].访问日期：2015-3-10.

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