基层税务机关纳税评估的问题和对策——以绩溪县国税局为例*

□ 杜昆雷

(安徽省绩溪县国家税务局，安徽 绩溪 245300)

一 绩溪县国税局纳税评估工作现况

该局自2013年9 月起按税源专业化管理改革要求进行了部门及业务整合，成立税源管理股专门开展纳税评估工作。其主要负责该县中小税源的评估，评估对象以省局下发风险等级三级的纳税人为主，同时包括市局通过补充风险分析，认为确有必要开展评估并经省局同意的纳税人。

(一)专设部门执行上级下达任务

为加强税收风险应对工作的组织领导，县局成立税收风险应对工作领导组，专门负责税收风险应对工作的组织、落实、监督和检查。下设三个风险应对工作小组，具体有综合组、专家评审组、数据分析组。确定征收管理股为牵头单位，税源管理股专司纳税评估工作，其他业务股室为协作单位，细化分工，明确责任。

上级税务机关通过税收风险等级筛选下达评估任务，评估部门对部分需调整的评估对象说明理由并上报上级进行调整，调整后，上级通过工作流下达评估任务，明确时限要求。接收任务之后，县局由税源管理股牵头，组建评估工作小组，对应评估户的户型逐一进行分析，按照同行业集中评估的原则进行分类分组，并依照“各税统评、票税同查”的原则开展评估。

(二)团队协作引入主辅评机制

各评估小组严格遵照《安徽省国家税务局纳税评估工作流程(试行)》(通用流程)实施评估，实行主辅评工作机制，对每个评估预案优劣进行评审，每个评估工作小组确定一名主评人员，明确各评审人员工作职责，主评对评估的质量和结果负责。为节约评估时间，简化程序，该局按各评估人员的业务水平和实际工作情况，采取一次性确定主辅评的办法，每个评估小组先行确定主辅评，之后由专家评审组对评估预案、评估报告进行严格的评审。

(三)评估结果通过工作流反馈

评估组在每户风险应对任务结束后，安排专人进行评估数据的录入、资料的收集、审核和把关，及时将税票号码、评估预案、评估报告、评估文书、证明资料、账簿凭证等相关信息录入到税务工作流系统中，确保工作流系统录入数据的准确性和规范性。同时将工作中发现的问题，也一并在工作流中向上级征管部门反馈。

二 评估工作存在问题及原因分析

(一)评估选户对象分散，评估效果有待提高

截止2014年底，绩溪县国税局共注册登记开业纳税人4586户，其中企业类1443户，个体户3143户，一般纳税人460户。2014年全局共组织税收收入24378万元。通过税源监控分析平台查询2014年该局共完成评估户数18户，评增税款9.96万，滞纳金1.77万元，合计11.73万元。评估户数占总户数的0.39%，占企业类户数1.25%，占一般纳税人户数3.91%。评估入库税款占总税款的0.05%。可以看出无论是评估户数还是评估金额的占比都是微乎其微，评估质量和效率有待提高。同时，对当地纳税人的影响力也较小，导致纳税评估的导向作用减弱。

在评估对象选择上，县局在开展评估时基本以上级下发的风险等级在三级的纳税人为主。由于模型指标在区间设置及得分设置方面的问题，一次性下发到县局评估部门的纳税人基本覆盖各类行业，评估对象杂乱无章，评估部门在开展工作时需评估一个户解剖学习一个行业模型，耗用了评估人员的大量精力，同时由于不是全行业评估也弱化了纳税评估促进其他同行业纳税人对税法遵从的引领和示范作用。

(二)纳税评估指标运用难度较大

现行开展的纳税评估工作流程较为繁琐，特别是一些模型指标，公式复杂、深奥，造成部分评估人员在具体实施环节中，不能够准确理解和运用，更谈不上向纳税人正确传达指标所揭示的疑点信息，客观上造成征纳双方对指标分析的疑点无法统一，这也降低了风险应对工作的质量和效率。

2.5 病虫害防治：注重田间观察，清理田间杂草，发现杂株、病株及时清除；在做好预防的同时，现蕾期至叶片枯黄前20天，及时用药防治病虫害，田间发现杂窝、病窝及时清除。

目前建立评估指标体系的思路是对某个行业某些指标进行测算，以某种数学模型得出一个区间，并以此为标准来判断企业是否存在税收风险。而由于现实企业经营情况各有差异，行业细化、产品各异，加之缺少第三方信息支持，往往模型指标及风险分值比较笼统，具体对某些地区、某些企业并不适用。因此，在具体的评估实践中，常常发现部分纳税人的风险识别报告与纳税人实际情况出入较大，针对性、准确性不强，给基层评估人员准确评估带来一定难度。

例如下列指标:1.本期增值税修正税负:(本期修正税负税额计算+本期存货增减税额* (1+行业本期平均毛利率))/(本期应税销售收入+本期存货增减金额* (1+行业本期平均毛利率));

2.本期近似原材料:存货月初数-存货月末数+NVL(申报抵扣金额，0)-NVL(抵扣运费金额，0)-NVL(抵扣电费金额，0)-NVL(固定资产进项金额，0);

3.(1)投入产出变动率:((本期近似原材料/本期近似产值)-(同期近似原材料/同期近似产值))/(同期近似原材料/同期近似产值);(2)本/同期近似原材料:本/同期存货月初数-本/同期存货月末数+NVL(本/同期申报抵扣金额，0)-NVL(本/同期抵扣电费金额，0)-NVL(本/同期抵扣运费金额，0)-NVL(本/同期固定资产进项金额，0);(3)本/同期近似产值:本/同期存货月末数-本/同期存货月初数+本/同期主营业务成本

这些例举的指标大都较为复杂，取数范围大、时间长、精度高，而且有些指标数据在基层所处的位置及范围来看数据采集较为困难或数据精度不高，若按这些指标公式推算，一方面与实际情况差异较大，纳税人无法理解，另一方面也造成税务人员在运用指标时验算困难。这些指标模型公式显得比较“高大上”，但违背了纳税评估内涵变化所代表的趋势，总局在《纳税评估管理办法》征求意见稿中将“税务机关运用数据信息对比分析的方法”修改为“税务机关利用获取的涉税信息”，开始侧重信息来源及原始信息的完整引用，意味着未来的评估中要减少信息比对分析等这类抽象性的复杂评估指标。

(三)评估结果运用出现逆反现象

开展纳税评估工作，对帮助纳税人消除税收风险，提高税法遵从度有着积极意义。但在实际工作中，我们也发现有少数纳税人明显地存在税收违法行为，但结果往往只是仅就上级指标疑点进行评估，部分纳税人甚至在评估疑点及评估数字上与税务机关讨价还价，后续执行较为困难。由于对纳税评估的后续管理工作没有跟上，对少数纳税人不但不能起到帮助作用，反而助长了其今后的不诚信纳税行为，同时也增加了税务人员的执法风险。

(四)评估工作与基层横向联系较少

当前基层的纳税评估部门直接按上级征管部门下达的任务开展工作，任务结束又直接将评估结果通过工作流反馈给上级部门，除移交案源外，与同级日常管理、纳税服务、税务稽查等部门几乎不发生联系。由于部门职能分割，往往一户企业的税收管理档案分四个地方存放，办税服务厅、日常管理部门、评估部门、稽查部门各有一套，造成检查资料无法快速共享、有效借鉴，为检查管理工作带来了难度和风险。基层部门内部的信息如何快速有效共享，仍是基层税收信息管理亟待解决的重要问题。

(五)评估人员年龄结构偏大，检查手段方法落后

开展风险应对纳税评估工作，是当前通行的税收征管手段，未来只会加强不会削弱。但目前基层税务干部普遍存在年龄老化现象。同时少数税务干部对这种先进的风险管理方式还不能正确理解和对待，弱化了风险应对纳税评估工作的开展。

该局目前从事纳税评估工作的税务干部共7人，除一人40 岁以下外，其他6 人均为50 岁以上，部分已临近退休。部分税务人员不能熟练使用信息化评估手段，年轻税务人员虽然学习能力强但由于自身知识结构的不同，无法快速与税务实践工作接轨，年龄结构与知识结构均出现断层。这种现象造成老同志丰富的实战检查经验得不到传承，新的现代化模型指标不能有效运用。

三 评估工作存在问题的对策与建议

(一)全面强化纳税评估审核评价职能

上级部门在下发评估对象时应多征询基层部门的意见建议，充分发挥基层纳税评估部门的主观能动性，按照行业特点，结合所在地纳税人集群特征及时调整评估对象。基层部门应重点从评估审核评价职能来定位评估工作，在广泛开展评估工作的同时注重对某些重点行业的解剖式审核，充分发挥纳税评估工作的对纳税人的引领和示范作用。在时限要求内注重纳税评估结果的准确评定及评估结果的快速处理，不缺位不越位，不拖泥带水。对不能处理的按规定移交稽查或转给日常管理部门进行专项核查及后续管理，发挥出纳税评估部门“体检站”的作用，做到重点指标“体检”到位、快进快出。

(二)厘清纳税评估职能定位

在实际工作中应厘清纳税评估职能，以对纳税人纳税申报情况的合法性和合理性进行审核评价为主，而不是抱着评出多少税款的目的，评出多少税款只是“作出相应处理结果”的一种。对纳税人出现的税收违法违规行为应以事实为依据，以法律为准绳，能够在评估职责范围内处理的及时处理，达到移送稽查标准的，不管信息来源渠道如何，都应及时移送稽查部门，这也是“作出相应处理结果”的一种。纳税评估工作只是税收管理的一个环节，后续管理有日常管理部门，打击惩处有稽查部门。评估人员不能大包大揽，大包大揽的后果只会带来更大的风险。

现行征管程序中，纳税申报是纳税人的自我评价，而纳税评估是税务机关利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报情况的合法性和合理性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理行为。按照现代民主法治制度以纳税人诚信推定为原则，同时也基于经济效率考虑，只对纳税人申报数据合法性和合理性明显有误或未申报的纳税人，才通过纳税评估作出确认或更正决定，更多的是一种形式审查，只要申报信息不违背合法、合理原则，就对纳税人的申报信息予以确认。所以，纳税评估应该是税务机关受理申报后，依法对纳税人(包括扣缴义务人)纳税申报的计税依据和应纳税额等作出的确定或调整。因此，纳税评估职能彰显了国家征税权力对纳税人自我评定结果的确认或调整，同时也是税务机关对纳税人适用税法自我评定过程的一种复核服务行为。

(三)构建科学合理、简便易行的模型指标体系

模型指标体系的建立完善要以实际评估工作的开展来检验，按照优胜劣汰的原则不断改进。上级部门应从近几年的实际运行情况出发，进一步改进纳税评估方法，规范纳税评估程序，建立科学合理的纳税评估模型指标体系，特别是要减少使用那些弹性指标、近似指标，多使用大家较为熟悉、通俗易懂、综合性强的指标，提高基层纳税评估人员的工作质量和效率。模型指标在风险应对中主要起指导及参考作用，由于各地产业集聚效应，在全省范围内虽然同属一个行业，但产品及工艺流程会各有差异。如绩溪县链条制造业、宁国耐磨材料制造行业虽都属金属制造业，但均有一定特殊性和地域性。因此，上级局在下发疑点指标时可以以县(市、区)为单位，将该地区同行业企业指标及行业指标平均值一并下发，作为补充参考资料，这样更具有针对性和可比性。

建立由政府主导的公共资源信息共享平台，进一步拓宽模型指标信息来源的采集渠道。在暂不具备公共资源信息共享平台情况下，应建立与地税、工商、海关、银行、外管及政府经济部门的信息共享渠道，最大限度地利用好第三方信息。未来指标设计上要加大第三方信息的使用力度，通过一系列具体真实的第三方信息数据让评估人员有的放矢，减少征纳双方的推诿扯皮，减少检查人员的执法风险。

(四)加强纳税评估与内部其他部门的联动机制

正确处理评估与稽查、日常管理的关系。在切实落实好上级分配的纳税评估工作任务的同时，对在评估过程中发现纳税人存在偷、逃、骗、抗、虚开发票等情形的，立即依照税源专业化管理工作规程的规定，从快办理移送稽查手续，为稽查部门提供精准案源，增强税务稽查威慑力，营造公平正义的税收环境。同时加强与日常管理的联系力度，及时将评估结果及风险建议传递给日常管理部门。日常管理部门通过这些针对性的建议来加强后续管理，以此增强纳税人的风险防控意识，进一步提高税法遵从度。

要建立高效便捷的信息共享机制。目前该局已经做了有效的尝试，通过建立办税互动平台，在日常管理部门和办税服务部门之间实现了信息有效共享，但还应加大力度，将所有业务部门都纳入进来。除去按保密要求不能公开的资料外，各部门要将有助于提升税收管理质量和管理效率的所有信息予以共享。例如稽查部门将已形成结论的稽查报告、处理决定等上传至办税互动平台，评估部门将评估报告、处理情况、风险建议书等上传，日常管理部门将风险核查结果、发票检查结果、出口函调情况等结论性的材料上传。这些在综合征管系统中无法查询的资料如果能够得到有效共享，对各部门的工作都将会有一定的借鉴和促进作用。

(五)加强人力资源管理，加强业务培训交流

纳税评估工作是税收业务中比较有挑战性的工作，也是一项朝阳工作，不应被边缘化。从省局岗位能手竞赛出题趋势看，综合性、实践性也越来越强，因此纳税评估部门是一个培养人才、锻炼人才的地方。基层县局机关应从长远考虑合理配置人力资源，调整评估部门的人员年龄结构，建立老中青结合、优势互补、各有所长的评估团队，为今后纳税评估工作提供人才储备。同时要加强业务培训力度，按照评估人员自身知识结构的特点，结合税收管理岗位职责的不同需求，分级分类开展针对性强、贴合实际的专门业务培训，重点加强财务会计知识(包括会计电算化知识)、相关法律法规、综合征管系统信息查询应用、税源监控分析平台查询操作、税务工作流系统操作等内容的培训，提高纳税评估人员岗位技能和业务素质。部门之间要经常开展税收业务交流，通过召开案例剖析研讨会等形式，解析一些有代表性的评估案例，从中吸取经验和教训。