高校管理行为的司法审查——以法治为视角

一、问题的提出

1998年田永诉北京科技大学案成为我国首例学生起诉高校获胜诉的行政案件，高等教育领域从此告别了“无讼”的历史。随着“依法治国”方略的持续推进，社会个体的法律意识和权利意识不断增强，高校行政诉讼大有雨后春笋之势：1999年北大博士生刘燕文因学校拒发学位证，与北京大学对簿公堂，轰动一时；2011年郑州航空工业管理学院李放（化名），因夹带形似“橡皮”的电子接收器进入大学英语四级的考场，被学校依据本校相关规定予以开除；2013年12月某大学现代学院为抵制洋节，禁止学生圣诞节私自组织活动，要求学生必须按照学校的要求参加有关活动。这一系列问题凸显出高校管理不当对学生权利造成的侵害，同时也显示出规范高校自由裁量权的必要性，适度的司法审查尤为重要。司法权能否介入高校自治领域，成为高校学术权力和行政权力之外的第三方权利？如何节制司法权的行使，才能避免其影响正常的教学秩序？厘清上述问题，不仅有利于保障司法审查的公正性，并且对高校行政工作走上科学、法治的轨道也大有裨益。

二、司法审查高校管理行为的必要性

司法审查是人民法院对行政行为的审查活动，是公民与行政机关之间建立起的有效法律监督制度，通过法院的审判活动从而对行政相对人予以救济。近年来，高校被卷入诉讼浪潮之中。一方面，我国立法并没有直接规定对高校的司法审查制度，诉权本身并不能使纠纷归于无形。另一方面，各地法院在处理高校纠纷案件时谨慎却步、摇摆不定，这也折射出当下行政诉讼的困境和法官的无奈。 [1]因此，为保障学校的办学自主权和师生的合法权益，明确司法审查的必要性尤为重要。

（一）权力的滥用与监督

孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力”。高校主要活动在于教学、科研，因此高校管理更具有专业技术性，法律法规仅仅做出了原则性规定，因此高校自身具有一定的自由裁量权。但是过度的裁量权会引起高校行政权力的泛化，个别学校则出现内部管理失范、有“法”不依的现象。随着高校与学生之间的教育纠纷逐渐增多，高校在自律的同时更需要他律的约束。司法是实现法治的最后一道闸门，更是对权力的监督机制。司法审查作为高校行使公权力的他律监督正发挥着不可替代的作用。与此同时，司法审查对于高校的自律也起到促进作用，它势必会促使自治管理者更加审慎的行使手中的权利，自觉依法管理。

（二）高校的规章细则存在瑕疵

高校在管理过程中，主要依据的是《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《学位条例暂行实施办法》、《普通高等学校学生管理规定》等教育类法律法规。 [2]高校依据以上法律法规自行制定管理细则，但由于高校自身情况参差不齐，对法律法规的理解也不同，因此各高校的管理细则千差万别。囿于片面追求管理效率，起草人员不够专业等原因，高校管理细则普遍呈现笼统、粗糙的共性特征，这也是诱发诸多高校诉案的根源之一。

（三）高校管理法治化的必然要求

随着我国宪政理论、人权理论、依法治国理论的发展，法治价值观念逐步进入高等教育领域。近年来一系列令人深思的案件反映出部分高校的失责并不在于无法律规则可循，而在于“有法不依”。同时，社会对高校管理工作的评价已从能否有效维护学校的管理秩序，转变为能否依法保障公民权利、尊重公民人格，从而实现自由、公平的教育管理。 [3]司法权的触角伸入到高校管理的各个角落是教育行政管理的必然发展趋势，而司法审查作为一种权威、中立的救济途径则成为高校管理法治化的重要标志，它将为高校依法治校提供最终的法律保障。

三、高校管理行为的可诉性

首先，高校特殊的行政资格为司法审查介入高校管理提供了理论支点。从法律性质的角度，高校是经《高等教育法》授权从事高等教育事业，不以营利为目的的公共性组织，是能够独立承担相应法律责任的公法人主体。法、德等大陆法系国家早在19世纪就把公立高校界定为行政组织，称为“公务法人”，并非所谓的“公法上的营造物”。 [4]在田永案中，北京科技大学作为法律法规授权的组织，法院认定其为行政诉讼的适格被告，依法纳入行政诉讼的监督，从而开辟了对高校行政行为进行司法审查的先例。从高校职能的角度，高校是履行国家教育职能的执行者，专门从事高等教育服务，是实现国家教育权的特殊行政主体。因此高校管理权具有一定的公权力性质，这就决定了学校与管理相对人之间并不是平等的，而是一种特殊的行政管理关系，从而引发行政诉讼而非民事诉讼。

其次，高校的部分行政行为具有可诉性为司法审查介入大学自治提供了法律依据。并不是所有高校行为都具有可诉性，判断的核心在于行为是否具有公权力属性，是否利用公共财政分配教育产品。高校内部管理中不涉及人权重要事项的处分，诸如警告、严重警告、记过等不具有可诉性。但是，开除学籍这一处分决定了学生能否继续留在学校接受高等教育，影响学生利用公共教育资源，此时学校的内部处分权转变为公权力，具有可诉性。类似的如高校的招生、学生退学的决定权、颁发毕业证书和学位证书等都兼具国家公权力的性质。

最后，从国际角度来看，高校作为行政主体接受司法审查已成为普遍的国际趋势。大陆法系代表国家德国认为，高校管理属于间接国家行政。 [5]在德国和日本，学生对诸如处分等会产生较严重后果的高校管理行为，可以针对学校向法院提起行政诉讼。在英美法系代表国美国，联邦法院将高校对学生的惩戒分为基于学术原因和基于纪律原因两种，并对两者区别对待。对于纪律原因开除学生的，法院普遍给予支持并以正当程序予以保护；而法院对学术原因的案件则持消极不介入的立场。 [6]

四、司法审查高校管理行为的基本原则

基于以上论述，高校作为行政主体，其独立性仅限于行政上的独立，不包括司法上的独立，因此将高校管理纳入司法权行使的范围是合法的。但同时还要做到“合理”，才能彻底开启司法审查的大门，这种合理性尺度成为司法介入高校管理所必须秉持的原则。司法对于高校而言既是保障又是监督，司法介入大学管理纠纷应建立在尊重大学自治的基础上。因此，结合我国行政诉讼的实践经验，笔者认为，法院审查高校行政行为必须遵循如下原则，以维持高校自治与国家司法权之间的平衡：

（一）正当程序原则

程序正当是贯穿行政法始终的基本原则之一，即事前要遵守回避原则，尽可能多的搜集相关证据，告知行为的理由依据。事中在做出决定之前应听取当事人的陈述和申辩，对于当事人的合理申辩予以采纳。事后应告知其救济权利。而在高校领域，对相对人做出处罚的正当程序是：高校成立学生申诉处理委员会，在做出处分决定前必须向相对人说明原因和理由，给予相对人充分陈述和申辩的权利。做出处分后，应将处分决定书送达相对人及利害关系人，并告知其享有的救济权利。针对不同案件审查重点也有区别：对于学术性权力的审查，即学校对师生做出的学术性评价，法院秉承不干涉学术自由的理念，应保持中立，坚持以审查程序为主；对于行政性权力的审查，法院既要审查程序是否正当，又要审查实体是否合法。现实中许多高校显然忽视了正当的法定程序，如田永案，法院创造性的适用了正当程序原则，以保障当事人的受教育权。此后，《最高人民法院公报》在案件判决理由中对高校应严格贯彻正当程序原则做出了突出的强调。司法审查制度的介入一方面可以增强大学管理的公开性和透明度，另一方面有助于加深高校管理者对法律程序独立价值的认知，提高对“程序瑕疵”可能带来的法律后果的关注，尊重和维护当事人的程序权利。

（二）司法审查的有限原则

高校行政权力和学术权力二者之间的关系处理问题及如何协调二者平稳运作，一直是高校治理的核心问题，二者有着本质的区别。行政权力在高校处于工具价值的地位，学术权力处于目的价值的地位，行政权力应当服务于学术权力，给学术权力应有的地位和权威。司法权作为第三方权力介入高校管理，更应在维持行政权与学术权良性运行的前提下，重构高校治理结构。司法审查作为事后权力控制手段并不是无限制的，而应当是有限和理性的。首先，按照“不告不理”的原则，司法权是一种消极性权力，司法机关只有在当事人主张权利后才能启动。其次，司法审查只能作为一种事后救济的方式，无权在事前或事中介入。最后，审查范围有限，司法审查的重点应落在行政权力的实体与程序上，对于学术权力应仅审查程序，避免对实质性教学和学术问题的干涉。正如因学术原因引发的刘燕文案，法院对学术专业领域持审慎态度，不愿以司法权力代替学术权力的判断，最终认定学位评定委员会的否决决定并无法律依据，判决撤消原具体行政行为，并责令高校重新做出处理决定。 [7]

（三）穷尽内部救济原则

该原则要求当事人在请求司法救济之前，必须先充分运用内部行政救济手段。对于高校而言，当事人与行政部门产生纠纷后，应先向学校申诉处理委员会提出复查等申诉意见。在高校拒绝复查或当事人不服处理决定的情况下，再交由司法机关裁决。之所以坚持这一原则，主要基于如下考虑：首先，要尽可能的尊重大学自治，对于学术问题的评价判断，高校往往更有发言权。充分利用学校内部争议解决机制可以给高校自由裁量权广阔的行使空间。其次，诉讼成本相对于尚没有经济收入的学生而言是非常高昂的，如果能在学校内部这个大家庭中化解矛盾，一方面为申请学生节省了花销，另一方面也避免高校内部救济机制成为虚设，使得高校的自治权得以实现。最后此原则可以减轻法院的诉讼压力，充分的节约司法资源。

五、结语

高校自治是大学的灵魂所在，司法权的介入是“依法治国”与“科教兴国”的必然要求，二者的结合点就在于寻求“自治”与“他治”之间的平衡，形成高校行政权力、学术权力与司法权力之间良性的权力制衡关系。因此，适度的司法审查不仅有利于维护学术权力的主导地位，为师生营造轻松、自由的学术氛围，更有利于形成对行政权力的外部监督，保障师生的合法权益和高校的办学自主权。司法审查制度全面响应法治理念的时代召唤，为高等教育法治化的实现起着巨大的推动作用。