严控楼堂馆所建设——改进作风常态化制度的重要组成部分

2014年8月25日人民网消息：监察部日前对5起违规修建楼堂馆所问题发出通报，陕西省米脂县委书记姚宏、黑龙江省宾县县委书记马旦曰、湖北省房县县委书记沈明云等多名县委书记受到党内严重警告、免职等处分。这是继中央印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》后处理的5起违规修建楼堂馆所问题。

自1988年国务院颁布《楼堂馆所建设管理暂行条例》，明确要求“控制楼堂馆所建设”以来，二十多年里国家共发布11个文件来管控楼堂馆所建设，但豪华超标办公楼等问题就是屡禁不止，奢靡之风积习难改，作风建设任重道远，常态化制度建设才是根本。

一、楼堂馆所问题的定义及表现

根据中共中央办公厅《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》中的定义，政府楼堂馆所主要所指的是：办公楼、会议楼、大礼堂、招待所、展览馆、纪念馆、俱乐部、干休所、疗养院、有较高级装饰的干部宿舍和干部病房以及以各种中心为名的此类项目。

楼堂馆所的问题主要是违规兴建楼堂馆所，其实质是奢靡之风、享乐主义的体现。许多单位以危房改造的名义改扩建楼堂馆所，以建技术业务用房名义搭车新建楼堂馆所，以城市改造、城市规划等理由在他处重新建设楼堂馆所，由此引发的楼堂馆所问题令人触目惊心。大搞特权，大摆“奢靡之风”，在培训、维修和业务需要的“隐形外衣”下，为所欲为，继续将享乐主义进行到底。

百姓对政府形象的评价，不是看其大楼如何气派、办公场所如何奢华，而是看它离百姓的距离有多远、是否真正为人民服务。当高大恢弘的办公楼、豪华奢侈的内部招待所和莺歌燕舞的机关培训中心背后是破败不堪的学校、缺少改造资金的棚户区和数量严重不足的图书馆时，奢华的楼堂馆所只会让老百姓更加痛恨腐败，这已经违背公共财政的本质，侵犯了纳税人的基本权利。当社会保障体系尚不能覆盖全体人民时，奢华的楼堂馆所只会影响政府的公信力，损坏党在人民群众心目中的形象，进而失去党的执政基础——人民群众的支持和拥护。

二、楼堂馆所问题屡禁不止的原因

（一）理想信念缺失，错误的世界观、人生观、价值观作祟

理想信念缺失，导致错误的世界观、人生观、价值观作祟，是楼堂馆所问题频发的深层原因。豪华的楼堂馆所，不仅损坏政府形象，还可能暗藏贪腐，甚至成为部分干部“捞钱”的手段。

1.一些领导干部认为盖大楼既是政绩工程，也是经济实力体现。有的领导干部觉得成绩斐然，盖一栋标志性办公大楼，作为自己政绩的永久体现；有的领导干部觉得盖一栋气派宏伟的大楼是财政实力雄厚的证明；有的领导干部为了赢得内部民心，给职工盖一座楼来改善大家的办公条件，在民主测评时得到赞成支持票。甚至还有干部认为，通过楼堂馆所建设拉动地方、区域的经济发展，因为盖高楼大厦，一方面能拉动内需、带动区域发展；另一方面，还能展示当地经济实力，树立地方良好形象，从而吸引更多的开发商来地方投资。

2.一些领导干部头脑中的封建迷信、享乐主义思想作祟。有些领导干部希望被提拔重用，又不想踏踏实实干工作，或者认为苦干、巧干都难干，只有风水大师是灵丹。所以在办公楼等设施的建设中不崇尚科学合理，而是迷信风水，拆拆建建、奢侈浪费，在社会上造成极坏的影响。还有些领导干部将办公楼视为炫耀地位、享受生活的工具，在兴建的豪华办公楼里，娱乐室、健身房、休息间等应有尽有，完全背弃了我们党为人民服务的宗旨，丢掉了我们党艰苦奋斗的优良传统。

（二）相关制度不完善

尽管国家三令五申严控楼堂馆所问题，不断完善制度堵住漏洞，但仍有地方政府迎风而上。主要是在制度建设上仍有不严之处。如，政府新建楼堂馆所支出很难直接在基本支出或项目支出开支，于是采用“打擦边球”的方式，对现有办公大楼进行翻新装修，化整为零，在基本支出里增加一部电梯，在项目支出中零星改造一个房间等，零打细敲的方式将费用开支出来。

（三）责任追究不力

事情发生后，相关的追责、问责没有落实到人，惩戒“力度”不强大，虽然有前期的内部通报批评，但相关力度还不够大，没有起到“不敢、不能、不想”的程度。许多人认为刮一阵风会过去，有些地方仅仅是收回超标房屋再统一调剂使用，有的干部也会重新安排异地为官，从而导致刹住这股歪风效果不好。

三、为何要严控楼堂馆所

楼堂馆所问题的实质是奢靡之风、享乐主义，严重背离我们党的优良传统。

（一）有违党的优良传统和优良作风

在部分党员干部之中滋长以楼堂馆所建设为标志的奢靡之风，是与党的艰苦奋斗、勤俭节约的传统相违背的，是当前开展“三严三实”教育活动的重要内容，也是当前党的作风建设面临的紧迫任务。

奢靡之风绝非小事，它大量浪费国家的宝贵财富，成为消极腐败滋生的温床，理会是严重侵蚀党的肌体，削弱党的战斗力和凝聚力。同时党风的好坏，影响着民心的向背，引领着社会风气的好坏。党内奢靡之风的蔓延，催生和助长社会上的铺张浪费、贪图享受之风，严重损害党同人民群众的血肉联系，是对党的形象和威信的一种极大伤害。

（二）有损党的执政基础与执政地位

艰苦奋斗是我们党的政治本色，也是我们党的精神支撑。“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢。”如果任凭奢靡之风刮起，不关心人民群众的利益诉求，不致力于改善人民群众的生活，必然引起群众不满，将人民群众推向党的对立面，破坏党群关系，最终失去群众信任和支持，对党的执政基础和执政地位产生损害。

（三）浪费自然资源和社会财富

奢靡之风造成财富的浪费，加大贫富差距，引发老百姓的心理失衡，加剧社会矛盾，进而影响社会力量的凝聚，对中华民族伟大复兴中国梦的实现产生消极影响。同时，奢靡之风会带来自然资源的过度消耗和滥用，必然导致资源短缺。而我国是一个人均资源短缺的国家，这种资源的铺张浪费必然加剧人与自然的矛盾，使国家产生发展危机。

四、怎样严控楼堂馆所问题

严控楼堂馆所建设，杜绝奢靡之风，一要思想重视；二要健全制度，三要领导带头，四要追责问责

（一）思想重视是基础，源头防范很重要

杜绝奢靡之风，要从思想上引起高度重视，要着眼于党和国家的前途命运，着眼于中华民族伟大复兴的高度来认识奢靡之风的危害。通过坚守理想信念、坚定宗旨意识和坚持道德教育，树立正确的世界观、人生观和价值观。按习总书记要求，各级领导干部都要树立和发扬好的作风，加强党性修养，坚定理想信念，提升道德境界，追求高尚情操，自觉远离低级趣味，自觉抵制歪风邪气。通过学习我们党的历史、我们党艰苦奋斗的传统，牢记“两个务必”，自学消除认识上、观念上的误区，为抵御奢靡之风奠定扎实的思想基础。

（二）完善制度是保证，全程跟踪成体系

科学制定厉行节约、反对浪费的制度体系，是杜绝奢靡之风的保证。在制度设计上，以问题为导向，直面问题，直指奢靡之风的要害；在制度建设上，各个制度之间要互相衔接，形成严密的制度体系；在制度执行上，必须严格、有力，否则只会悬空挂起，破坏制度的权威性、严肃性，削弱制度的执行力。具体来说，要从预算制度的改革着手，建立完整的预算体系，从源头发力；辅之以跟踪审计制度，保证制度执行的效果。

1.严格执行新《预算法》。新《预算法》对原来的预算作了许多重要的修改，取消预算外资金，所有资金必须全部纳入预算。每年的政府预算编制与执行情况、决算情况必须报同级人大批准，同时实行预决算公开，进一步杜绝违规使用资金修建楼堂馆所。对动用公共财政资金的，严格依法办事。

2.对基建项目实施全过程跟踪审计。跟踪审计作为全新的审计理念，已在工程建设领域推行多年。在政府基建项目中，运用全过程跟踪审计理念，从发改委批复项目立项开始，同级或上级审计部门开始介入，同步监督。到国土、规划、设计、建设管理等部门批准开工建设，到招投标、合同签订，再到项目具体建设实施。审计部门全程进入，审查项目合法合规性，审计资金来源、运用轨迹，审核工程质量、规模和标准。充分利用现代审计手段，做好工程项目的全过程跟踪审计。

（三）领导干部是关键，体制机制要创新

楼堂馆所建设所引起的奢靡之风盛行，与部分领导干部的好大喜功有关。动辄上亿元的基建投入，如果没有领导干部的拍板，是难以动工上马的。所以，遏制楼堂馆所建设的解决，就必然要求领导干部带头，拒绝奢靡、崇尚节俭。领导干部率先垂范，坚守厉行节约、反对浪费的观念，在工作生活中，带头勤俭办事，真正回归到我党艰苦奋斗、勤俭节约的传统上来，才能真正杜绝奢靡之风。

（四）强化监督是重点，令行禁止出效果

杜绝奢靡之风，除了思想教育、制度设计和领导干部带头节俭外，还需要通过各种形式的监督检查，并将监督检查情况及时披露和通报。就当前而言，杜绝奢靡之风要选择一些群众反映强烈、社会关注度高的问题进行集中整治，找准靶子，抓住要害，抓细抓小，加大监督检查力度，及时曝光各种违规违纪案件，及时处理违规建造楼堂馆所负责人，使奢靡之风无藏身之地。同时在全社会倡导艰苦奋斗精神，以勤俭为荣，以奢侈为耻，形成奢靡之风“人人喊打”的局面。

总之，改进党的作风常态化制度建设，健全预算制度、实施跟踪审计、严控楼堂馆所是其中十分重要的制度和办法。只有建立、健全涵盖财务预算、审计制度在内的一整套制度体系，才能使得党的作风常态化建设有根本的保障。

（注：本文系湖北省纪委监察厅重大课题“改进作风常态化制度建设问题研究”的阶段性成果，课题编号：KT2015-04 -01，执笔人：杨凡，主持人：齐志坚，课题组成员：刘剑、杨凡、叶晓东、马翠兰、李燕、路杨、范文明）