试论问责制的核心理念及其与反腐倡廉的契合性

杨清华

摘要：问责制作为一种制度安排，无疑是当前反腐倡廉的利器。问责制的制度性与多元性的核心理念与反腐倡廉具有内在的契合性。结合我国当前公共治理中的问责状况，我们亟需改变党政内部单一主体的问责局面，形成制度保障的多元问责网络，以问责制度作为反腐倡廉的后盾，以多元问责拓展反腐倡廉的局面。

关键词：问责制；反腐倡廉；制度；多元

中图分类号： D922.29文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2015）02-0006-05

改革开放以来，腐败已成为我国社会的一大危害，它严重制约着我国经济社会的发展，甚至威胁到党的生死存亡。总结遏制腐败的经验，问责制无疑是当前反腐倡廉的利器。制度化的多元问责制度，既符合了社会杜绝腐败现象的要求，也是维护国家长治久安的策略。

一、问责制的缘起及其反腐功能：简要的述评

在西方，对问责制的研究与20世纪民主政治的发展相联系，有着深厚的政治文化底蕴。随着公共行政改革运动的深入，西方一些国家的问责制已较为完备。在我国，从1978年底到1989年，问责制处于萌芽阶段，缺少制度保障，体现为权力问责和事后追加惩戒。从1989年到2003年“非典”前，问责制处于创制阶段，国家出台了一些文件作为问责依据，但多是针对安全生产事故的“问责”。2003年的“非典”事件之后，问责制进入了推进阶段，我国行政领域掀起了一场“官员问责风暴”。与此同时，温家宝多次在政府工作会议上强调要强化行政问责制。相应地，有关问责制度的规定相继出台，如2004年公布的《中国共产党党内监督条例（试行）》、2007年通过的《行政机关公务员处分条例》、2009年通过并实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。逐渐地，问责的主体也由党政内部的同体单一问责转化为社会的异体多元问责。所有这一切，都对我国今后问责制实践的深入具有推动作用。

问责制作为一种制度安排，与反腐倡廉建设密切相联。目前，我国各级政府对问责制进行了积极有效地探索，各级政府官员如有滥用职权、行政不作为等不当行政行为时，会受到社会多元主体的问责。大量实践证明，通过问责制，能够对公共权力进行监督，遏制权力腐败。美国学者博瑞斯·尼科夫曾就问责制与反腐败的关系作过精辟的论述：“缺乏透明度和问责制是腐败泛滥的另一个原因——在缺乏这些制度的情况下，腐败行为更容易维系。如果人民没有问责政府官员的机制，他们就等于开了一张空白支票。腐败官员能安然无恙地待在办公室是因为无透明度使他们掩盖了腐败（拒绝提供任何信息或索性提供错误信息），缺乏问责制又使他们有机会滥用职权而不担心有严重结果。”[1]这一论述对于正确理解当前我国问责制的反腐功能有着重要的启示。

近年来，随着各级政府问责制的常态式地推进，国内学术界对问责制的研究也逐渐升温。目前，我国对问责制的研究较多的是对西方国家问责理念的介绍，或是对我国当前的问责实践案例作出描述，进而提出制度构建等基础性的观点。关于问责制与反腐倡廉建设之间关系的研究则较为罕见，有待进一步地深化与完善。

二、问责制的核心理念：制度性与多元性

关于问责制的定义，学界尚无统一定论。然而，把握它的内涵，必须抓住两个理念——制度性和多元性。制度性强调要制定相应的问责法规，实行制度问责；而多元性强调问责的主体必须广泛。美国学者谢菲尔茨于1985年在《公共行政实用辞典》中将行政问责界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”[2]。从该学者对问责制的界定来看，问责不仅仅是政府的一种执政理念，还必须通过科学的制度设计使之得以实现。单一主体的问责由于缺乏相对独立的监督主体，有可能陷入无人问责的境地。而多元主体的问责因主体处于各种社会组织和系统内，包括各政党、权力机关、行政机关、媒体、社会组织以及公众等，多元性的问责将使权力腐败无处藏身。如此，制度性与多元性使问责成为一种完善的制度安排，综合多种监督力量，尽可能地发挥多元问责效用。

为了克服政府的失责行为，我国在近十几年来大力推进了问责制度。问责从一开始的主观随意转为制度问责，问责的主体也由单一的内部上级问责不断演化为社会多元主体的问责，并已取得了显著的成效。因此，不断地从制度性和多元性这两个方面来改进问责，有望成为进一步深化我国问责工作的努力方向。我们考察问责制的内涵，很容易发现，作为问责制核心理念的制度性与多元性，同样也是反腐倡廉的治本之策。随着政府体制改革的不断深入开展，各级政府在社会管理中暴露出了较多的问题，其中，腐败问题就是一个焦点。因此，大力推进问责制是坚决同腐败行为做斗争的有力工具。

三、我国问责反腐的现状：任重而道远

问责制是指问责主体对其相应范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。因此，腐败问题必然成为其具体的指向，其结果也将导致各级各部门公职人员勤政廉政。然而，由于思想认识上未予以重视，我国的多元化问责至今发展缓慢。一方面，我国的问责依然是以政府内部自上而下的同体单一问责为主。同体单一问责由于缺少来自人大、民主党派、新闻媒体、司法机关、监察机关、审计机关及公众等外部问责主体及时、有效的介入，因此对最高层的权力监督与制约乏力。问责范围仅限于举报、工作事故、媒体曝光的事件上，对社会影响较小的事件常被忽略。这种自上而下的体制内的问责往往需要上级承担连带责任，或者是掺杂了个人感情，问责过程中则可能暗箱操作，或是避重就轻，问责力度弱化。倘若失责行为不予追究，更遑论承担责任。如此，问责的效用也难以全面发挥。另一方面，在问责制度的设计上，尚未形成健全的制度体系。相关的问责依据散见于党内条例和部门、地方政府规章之中。这些规范性文件存在着问责标准模糊不清，对行政失当的行为、追究事项的规定、责任追究对象、责任追究的步骤以及承担责任形式和惩处力度等的相关规定不尽相同，或过于笼统、缺少针对性和可操作性。这些制度上的漏洞和缺陷，使问责流于形式，形同虚设，执行起来也缺乏持续性和惩戒性。由于问责配套制度供给不足，问责制往往成为一种摆设，甚至蜕变为权力争夺与铲除政治异己的工具。

问责制作为一种制度安排，与反腐倡廉建设密切相关。大量实践证明，通过问责制，能够对公共权力进行监督，遏制权力腐败。由于腐败问题的多发性与危害性，使多方参与的问责制获得了更有力的支持。因此，问责制可获得很大的发展空间，既促进了民主监督的发展，又是反腐倡廉的一个有力助推器。在制度化的多元问责中，各政党、权力机关、行政机关、媒体、社会组织以及公众可以直接或间接监督有关政府部门的行政过程与行为，而完善的法规制度是多元主体监督问责的有力保障。加快由单一问责转变为多元问责的进程，提高问责的法制制度质量，充分发挥法制对问责的后盾作用，是当前我国反腐倡廉工作形势的迫切要求，事关我国现代化建设事业的成败。

四、以问责制促进反腐倡廉：理论与实践意义

腐败的根源在于缺乏对权力进行有效的监督制约。而问责制是对政府部门的责权职进行监督和制约的一项重要举措，是建设服务型的廉政政府的需要。问责制在我国实施以来，它在权力监督与责任追究方面发挥着强有力的作用。通过问责，我国各级行政部门有效地推进了反腐倡廉工作，整肃了行政作风。

从理论上看，当腐败成为经济社会发展的重大阻碍时，原有的同体单一问责限制了反腐倡廉工作的推进，不利于政府的治理。于是，通过不断地丰富完善问责来缓解反腐倡廉工作的压力。将问责制的制度性与多元性理念融入到反腐倡廉工作中，一方面深化并拓展了反腐倡廉的研究；另一方面，以往的反腐工作往往是东窗事发后才进行处理，而问责制则是一种对行政行为全过程监管、全方位追究责任的制度，在行政行为的每个阶段发生问题时，即可对其进行惩处。

从实践上看，我国当前的反腐倡廉工作形势依然严峻，单靠行政内部的反腐应对略显乏力，而以各政党、权力机关、媒体、社会组织以及社会公众为代表的各种新兴反腐力量日益引人注目。构建中国化的反腐倡廉体系可以寻求行政体系之外的生力军，通过制度化的参与途径，有机整合多元监督力量，充分发挥各自的比较优势，实现全方位多角度监督，为有效治理腐败问题提供更具针对性的导向。反腐倡廉建设已为社会所共识，社会各方对问责制的理念也不断丰富更新，问责制与反腐倡廉建设的有机融合有助于进一步规范政府治理工作。

在当前我国反腐倡廉工作如火如荼进行的情况下，以多元异体的问责制可为反腐败提供一个新思路。我们主张整合多元监督主体，形成制度化的问责，以提升问责效果，这与当前我国的问责制要求是一致的，也是其自身多年发展的必然结果。因腐败现象的社会危害性，社会各方的监督力量较容易形成，相应的规章制度也赋予了多元主体监督的权力，因此，制度化的多元主体问责制可获得很大的发展空间，既促进了民主监督的发展，又大力推进了我国反腐倡廉工作。

另外，反腐倡廉对保持我党与人民群众的血肉联系，扎实推进政风建设，加强对权力运行的制约和监督有着重要的实践意义。当今各国政府，都在推行勤政廉政，我国也日益面临国际社会的反腐败压力，寻找一条适合中国国情的反腐道路，既能有效应对群众反映的腐败问题，又能减少借腐败问题对我国进行攻击的国际声音。

五、问责制视角下我国反腐倡廉建设：形成制度保障的多元问责网络

制度反腐强调通过制度建设，以健全、完善的制度与法律的手段，制约、监督权力的运行来惩治和预防腐败[3]。在问责过程中，政府部门不再是高高在上的统治者，不能再凭借政府在群众中的威望进行违规操作，而必须理性地接受来自社会各主体的监督。各政党、权力机关、行政机关、媒体、社会组织以及公众应该以相关的制度为依托，对政府部门的不当或违法行政行为进行纠正和补救。在以制度为保障的多元问责网络中，各主体可以直接监督政府部门的行政行为，也可向政府部门提出社会诉求，进行间接的监督，更可以彼此联结成一个网络，全方位地监督政府部门的行政过程与行政行为。在这些监督主体的背后，是制度法规这一强有力的后盾。监督过程中，他们互相之间的关系，不是呈现一枝独秀的状态，而是平等的网络化的互动合作关系。任何一个监督主体都可与其他监督主体形成两两互动关系。

（一）以问责制度作为反腐倡廉的后盾

作为一个近年来倍受关注和逐渐完善的问责制度，为政府部门的责任与公共利益的贯彻落实提供了制度保障。问责制把对政府行为的监督和约束功能扩展到权力的周边范围，使公共事务的决策者和执行者都承担相应的责任，并对行政过程的事前、事中、事后阶段进行教育约束，做到防范于未然，把各主体的监督制度化，使各监督主体在行使问责时，能够有章可循，督促政府部门依法行政，这从制度上保证了对公共权力的制约和监督，有效地预防了腐败。

实施问责制是提升政府管理水平的一个重要突破口，是预防和惩治腐败领域、加强廉政的重要途径。加强对政府部门履职情况的监督问责，积极探索和科学设计问责制度，完善监督的方式方法，必将有力推进反腐倡廉制度建设和创新。“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大，甚至掩盖更大责任的工具”[4]。目前，我国已出台的一系列关于问责的规章和相关规定，使问责逐渐走向制度化，也使反腐倡廉工作取得了阶段性进展。然而，问责实践因尚无统一的具有法律效率的问责体系，因而使适用范围狭窄，难以最大限度地发挥以问责遏制腐败的作用。可见，我国与反腐败相配套的问责制度供给仍然不能满足形势的需求，这在一定程度上影响了反腐倡廉工作的推进，因而有必要完善政府的问责制度设计，实现制度问责。

着力以制度问责来遏制腐败问题，则必须完备问责制的法规体系，确保问责的稳定性与可操作性，实现问责的常态化与科学化，以铲除腐败滋生蔓延的土壤。为此，具体来说，方法如下：（1）科学界定问责的主客体，加大多元问责对行使职权的组织与个人的监督力度；（2）定性与定量相结合，将问责内容拓展到政府部门的各项工作，具体的问责范围从违法操作到循私枉法，从程序失当到决策失误，从管理松弛到效能低下，从用人失察到处置失当，等等，涵盖全面又兼顾个案；（3）问责追究时遵循一定的法定标准，根据工作职权、内容的差异，确定不同职位相应的责任形式；（4）根据问责主体与对象的不同来确定问责的顺序、步骤、方式和手段，实施有效的问责救济制度，充分保障问责对象的抗辩申诉权。只有把问责理念上升到制度层面，问责才能强力推行，否则，问责将有可能被扭曲、变形，甚至沦为选择性惩罚的极好掩饰。

（二）以多元问责拓展反腐倡廉的局面

近年来，问责制已经成为政府部门工作人员相关责任的一种基本的、常态的方式，许多公职人员因责任事故或是违纪违法被问责。问责实践从风暴式转化为常态式，问责制基本形成。然而，从目前的状况看，我国的问责主要是行政内部单一主体的问责。实践中，问责的内容是相当广泛的，如果仅靠单一主体垂直方向的问责，势必弱化问责效果。为了使政府部门在行政过程中能够更好地依法履职，问责主体的范围要适当拓宽；要实现不同内容的行政效果，必须通过各政党、权力机关媒体、社会组织以及公众等不同的问责主体发挥其应有的监督作用。多元主体问责的价值理念是人民当家作主的体现。因此，当前我国问责实践的问责主体理应体现出多元性。

异体多元问责是民主政治进一步发展的结果。由于行政权力自由裁量权大、能动性强， “行政权的行使与其公益目的相偏离的现象是无法完全避免的”[5]。“有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[6]。因此，必须通过赋予多元主体问责的权力来制约权力的扩张和滥用，以推进反腐倡廉建设。由于多角度的监督，政府部门行政过程公开透明，责任隐瞒几乎不再可能。而且，相对独立的监督主体，有效地解决了因“问责真空”而出现的腐败现象。

当前，反腐倡廉工作已到了攻关阶段，多元问责主体之间的合作与互动是反腐败的有效途径。因此，必须提供有效的参与渠道，充分发挥多元主体在反腐倡廉工作中的作用。应当重视各政党在问责中的作用，积极为他们提供问责的线索及来源，建立提案跟踪调查制，将处理结果及时反馈给问责主体，对相关部门及责任人进行主动问责，确保问责的落实；完善权力机关的质询和罢免制度，并落实其责任追究机制，建立操作性较强的质询弹劾机制，切实加强权力机关对政府部门及公职人员的监督，预防腐败；完善媒体监督立法，充分发挥媒体问责对反腐败的作用，规范媒体问责的合理性和合法性；调动社会组织和公众监督问责的积极性，打造政府和社会组织良性的问责互动机制，如建立专门的网站、电子信箱、投诉电话等互通途径。将多元问责主体凝聚成一股强大的合力，才能真正拓展反腐倡廉的新局面。

六、结语

以问责制促进反腐倡廉工作的开展。倚重多元监督问责主体，反映了我国问责制研究的新取向。我们亟需在制度化的多元化的问责理念指导下，突破以往仅限于党政机关内部垂直的同体问责的窠臼，以战略的高度重新审视腐败问题，进行面向各级政府部门的反腐倡廉工作的创新。

参考文献：

[1][美]博瑞斯·马尼科夫.打击腐败：私营部门的观点和解决方案[J].杨晶，黄旭江，编译.经济社会体制比较，2009，（3）：75.

[2]Jay·M· Shafritz.The faets on filedietionary of Publie administration[M].NewYork： Faets on File Publieation，1985：6.

[3]龙太江.反腐重在深化制度建设[J].领导之友，2008，（4）：20-21.

[4]刘军宁.中国如何走向真正的问责制[J].新闻周刊，2004，（17）：28-29.

[5]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996：85-87.

[6]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.上海：商务印书馆，1961：153-156.

On the Internal and External Interactions between the

System of Accountability and Anti-Corruption

YANG Qinghua

（Fujian Chuanzheng Communication College， Fuzhou Fujian350007， China）

Abstract：As an institutional arrangement， nowadays，accountability is undoubtedly an anti-corruption edged tool. The core element of institutional accountability and diversity inherent in the system of accountability and anti-corruption possesses the internal and external interactions . We urgently need to change accountability situation of the single subject within the party and government so as to help the formation of multi-accountability system network： the accountability system as the backing of anti-corruption， multi-accountability to expand the situation of anti-corruption campaign.

Key words： accountability；anti-corruption；system；diversity

编辑：鲁彦琪