高标准基本农田建设项目预算评审中的问题

□文/刘明星

（重庆市财政投资评审中心 重庆）

一、引言

党中央、国务院高度重视土地整治工作，明确提出“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”。按照国务院关于“制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争‘十二五’期间再建成4 亿亩旱涝保收的高标准基本农田”的要求，国土资源部会同国务院有关部门编制了《全国土地整治规划（2011～2015年）》，并经国务院批准印发各地实施。

重庆市为贯彻落实《国土资源部财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发［2012］63 号）精神，确保在“十二五”期间建成520 万亩高标准基本农田建设任务。2012年6月21日，重庆市人民政府办公厅印发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（渝办发［2012］203 号），将2012年建成120 万亩高标准基本农田建设任务分解落实各区县人民政府。同时明确要求，各区县人民政府为高标准基本农田建设责任主体，要成立以主要负责人为组长，国土、财政和农业等部门为成员单位的领导小组，自此拉开了高标准基本农田建设的序幕。根据重庆市国土房管局、财政局《关于开展高标准基本农田建设项目立项申报及认定工作的通知》（渝国土房管发［2012］102 号），市级投资高标准基本农田建设项目按立项方式不同分为“基本具备”、“稍加改造”、“全面整治”三种类型。基本具备类项目指已于当年竣工并验收或当年年底可竣工验收，符合《重庆市高标准基本农田建设技术要求》（以下简称《技术要求》）相关技术规定的各种投资途径工程；稍加改造类项目为已竣工但需补充一定工程量才能达到《重庆市高标准基本农田建设技术要求》的各类工程；全面整治类项目指未实施土地整治、需全面建设才能达到《技术要求》规定的高标准基本农田建设要求的工程。因基本具备类项目不需再实施建设，故本文所指的预算评审仅针对稍加改造和全面整治类项目。笔者近年来一直从事高标准基本农田项目预算评审工作，2012年至今已完成高标准基本农田建设项目400 余个，涉及投资约27 亿元。

二、设计资料方面的问题

（一）设计范围界定不明确，设计标准高。根据《重庆市高标准基本农田建设技术要求》，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程，但个别项目中存在部分建设内容超出建设范围或过度建设的情况。如某项目设计建设内容包括河道整治5，429 米，其中主河道投资321 万元，支河道投资366 万元，占项目总投资的30%；某项目田间道路工程将土地整理资金与当地交通部门专项资金整合，修建11 米宽沥青道路；某项目设计方案包括提高农村生活环境水平的配套改造建设项目，如新建晒谷场、洗衣平台、观景平台、休闲区绿化景观等，购置仿木桩坐凳等设施设备。

市级财政各专项资金有其特定的使用范围，应该严格按照资金使用范围进行项目建设内容的申报，专款专用，如河道整治工程应纳入中小河流治理专项资金建设项目，村民居住环境改造应纳入农村环境整治专项资金建设内容。解决此类问题的关键环节在项目方案审查严格把关，国土部门作为项目建设的主管部门，同时也是立项和设计方案审批部门，应明确此类项目的建设内容、统一细化建设标准，并在方案审查时检查相关要求是否予以落实，否则不予以通过。同时，预算评审单位在预算评审时应关注设计方案中是否有超范围超标准的情况，若有应及时与国土部门沟通反馈，并要求设计单位对设计方案进行调整，修改后的方案报原审批单位重新审批后再报送财政进行预算评审。

（二）前期工程勘察未实施，设计依据不足。目前，本地高标准基本农田建设项目在设计前仅进行地形测量，多数未作专门的工程勘察，项目的土石类别及成分主要靠设计人员在现场踏勘过程中确定，其设计方案中的土石类别和成分的划分具有较大的主观性，同时也使预算评审定额套用产生分歧。尤其是涉及岩石类别的划分，本应根据土地整治定额中岩石类别分级表按勘察报告结论中的极限抗压强度、平均容重等试验数据确定石方开挖类别，但个别项目送审预算套用石方等级较高的定额且又无法提供勘察报告作为依据，仅凭口头解释或现场照片无法得到采纳，因石方类别不同单价差别较大，可能导致投资审减较多。

根据土地开发整理项目预算编制规定，前期工作费中的项目勘测费包括了项目承担单位委托具有相关资质的单位对土地开发整理项目区进行地形测量、工程勘察所发生的费用。既然预算编规包含了此项工作内容，项目承担单位应按要求完善相应工作，工程勘察结论不仅是预算评审的依据，还是招投标阶段、施工阶段的重要依据，故不能省略。

（三）设计深度不够，未达到施工图设计标准。重庆市高标准基本农田项目目前是初设方案和施工图设计二合一，用此设计文件进行工程预算评审设计深度不够。如软土地基处理抛石挤淤工程量应按设计抛石量计算，但设计未明确抛石率，无法计算工程量；灌溉与排水工程中灌溉管网PE 管道仅标注管径尺寸，未明确管道的强度等级，不同强度等级的PE 管道价格差异较大；装饰面砖、人行道砖等未明确主材的材质、尺寸、规格，预制空心板不标明荷载等级及采用的标准图集，配筋不明确；无块石条石的规格要求及强度标准要求无具体要求及技术说明等。

既然初设和施工图设计合并，即此设计是指导施工的重要依据，其设计深度应满足施工的要求。因为设计深度不够，导致项目在实施过程中经常变更，加大了项目施工管理和投资控制的难度。主管部门应针对此实际情况编制设计深度的具体要求，设计单位应严格按照要求深度细化设计，满足预算编审、招投标和施工各阶段的需要。

（四）设计文件不细致，准确性不高。因设计人员水平参差不齐、工作责任心不强、审查环节多次修改等原因，设计文件存在内容前后不一致、数据不准确的问题，如设计报告文字描绘与单体图中断面图、大样图不一致，单体图中的设计总说明与构筑物大样图说明描述不一致，单体图中单位工程量统计表中“工程量”和“计算过程及说明”两列的结果不符等。

预算评审前应认真阅读设计报告、图纸和批复文件，将其存在的所有问题进行记录和归集，要求设计单位以书面形式予以说明或补充。若设计文件中存在重大设计错误，还应要求其修改设计方案，报原审批单位重新审批后再报送财政进行预算评审。

三、送审预算方面的问题

（一）预算编制未与施工组织相结合。土地平整工程中表土回覆后，由于机械平土的局限性，虽然可以使旱地平整区的地面坡度整体达到设计要求，但是细部仍存在坑洼不平和泥土结块的情况；另外，为了避免机械平整过程中对临近的非实施区的土坎和耕地稳定性造成破坏，需用人工进行修整平土。因项目的特殊性，根据送审预算，各设计单位送审预算对人工修整平土的工程量计算方法各不相同，如有的项目按土地平整总面积的百分比进行估算，有的项目按土地整治面积扣除田坎、构筑物的净面积计算，有的项目甚至未考虑人工修整平土。田间道路工程中，基础土石方开挖、回填数量较大，项目普遍存在土石方外弃、借土回填、场内平衡的工作内容，但在预算评审的过程中发现，大部分设计单位没有对该部分工作内容引起足够的重视，处理方法也多种多样：有的将开挖的土石方全部外弃，运距几百米至几公里不等；有的考虑了场内平衡调配，但其运距未结合实际情况计算；有的甚至未考虑弃土外运，按开挖后就近堆弃计价。

预算评审时应根据设计文件中施工组织设计相关内容，结合实际经验，按合理的施工工序及措施进行组价。因项目的特殊性，其施工措施是否合理、措施工程量是否准确、有无施工工序的遗漏和重复计算是审核的重点和难点，需要重点关注。

（二）定额套用不够准确。个别项目送审预算土地平整全部按人工平土计算，套用定额10326。首先，其施工方法选择有误，一般高标准基本农田建设项目其实施区域基本可以使用机械施工，全部采用人工既不经济又无效率；其次，人工平土定额的适用范围为20m2以内、高差不超过±30cm，并不适用土地平整工程中的大面积修整。故预算评审按机械平土为主、人工平土为辅的原则进行调整，仅对机械无法施工的死角等部分区域工程量套用人工平土定额。

灌溉与排水工程中现浇混凝土沟渠定额选用存在分歧。现浇混凝土排水沟由于《土地开发整理项目预算定额标准》中无特定的定额子目可以选用，设计单位编制预算时有的套用渡槽定额，有的套用挡土墙定额、有的套用闸墩定额、有的套用渠道定额，笔者在预算评审时，现浇混凝土排、截水沟通常底板借用的涵洞底板定额、沟身借用重力式挡土墙定额，且基本得到各设计单位的认同。

（三）机械选型不够经济合理。《土地开发整理项目预算定额》土方工程推土机推土定额中，推土机功率给出55kw、74kw、103kw、118kw、132kw、176kw 共6 种型号，定额套用时应根据各项目实际情况进行选择。部分项目设计单位编制预算时选择单价最高的55kw 推土机，但是预算评审时除个别地形条件特别复杂的项目以外，多数根据地形条件、施工环境和以前项目经验，按74kw 推土机进行调整。因为55kw 和74kw 的推土机按功率等级分属于轻中型机械，仅从功率上看差别不是太大，但定额单位差别较大，以某项目为例，其综合单价见表1。（表1）

表1

推土机功率由55kw 变为74kw，一、二类土减少2.33 元/m3，三类土减少2.63 元/m3，因土地平整工程中土石方工程数量较大，故对投资影响也较大。该项目仅推土机功率选型调整就审减费用36.47 万元，占土地平整工程原送审预算投资的22.07%。

（四）费用归类不准确或重复计列。部分项目送审预算将应列入设备购置费的项目列入工程施工费中，如将排灌设备离心泵计入工程施工费中；土地开发整理项目标志牌及标识等设立费用已包括在其他费用中的竣工验收费中，以工程施工费与设备购置费之和为计费基数，按编制规定中的费率进行计算，但个别项目却将此部分内容又以定额计价形式在工程施工费中计列，导致标志标牌费重复计算。预算评审中除了对量价要认真审核外，还要严格按编制规定的要求对各种费用归类进行调整，对重复计算、漏算的费用进行修正。

［1］关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知（国土资发［2012］63号）.

［2］重庆市高标准基本农田建设技术要求.

［3］土地开发整理项目预算编制规定.