民族区域自治与地方治理：自治权为中心的分析——以恩施自治州为例

盛义龙

(武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430205)



民族区域自治与地方治理：自治权为中心的分析
——以恩施自治州为例

盛义龙

(武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430205)

基于地方治理视角以自治权为中心，通过个案展示分析我国《民族区域自治法》施行30年来民族自治地方治理中政治、经济、文化不同面向及其运行中存在的问题。认为应建构一个包容性社会文化与政治架构，注重民族地方治理中少数民族公民有效参与，进一步落实民族自治法制建设，最终实现民族地方治理现代化。

地方治理；民族区域自治；自治权

民族区域自治是我国协调和处理民族关系的基本制度，是中国特色的民族治理模式，也是保障少数民族权益的制度性机制。作为一种规则之治，自治权构成了其核心要素。自《民族区域自治法》颁布施行 30 年以来，其具体运行如何、治理绩效怎样以及如何进一步持续发展从而实现善治。这需要从实践层面加以检视分析。目前学界对此已有较多共识，但在具体操作层面仍存争议。多数认为民族区域自治制度适合我国国情，但也有不同看法[1]。自治权是“国家授予民族自治地方自治机关的一种附加于地方国家机关职权基础上的特殊权利，是实行区域自治的少数民族管理本民族内部事务的权利”[2]，并为宪法和法律所确认。但是，由于制度设计的不完善和社会快速变迁，自治权在实践中行使不够充分。学界就自治权本身讨论也较多(王传发，2005；熊文钊，2008；李安辉，2009；韩慧、徐会平，2010等)，而从其实践运行来反观分析则较少。一般认为主要原因在于主观的自治权意识淡薄、制度供给不足以及体制限制等。本论文通过一个个案研究，从地方治理的角度以自治权为中心进行分析，观察其30年来政治、经济、文化面向的运行情况，进一步分析其对地方治理的影响，以此揭示民族区域自治发展的内在逻辑及方向。

地方治理是伴随全球化而兴起的政府治理模式变革。传统由上而下科层式管理模式无法适应外部环境的快速变化，尤其是地方政府须更具弹性、创造力才能应对变迁。1995年全球治理委员会将其定义为：各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。既包括有权使人们行动的正式制度和规则，也包括各种人们同意的或以为符合其利益的非正式制度安排。其最明显特征为：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续互动。总之，作为一种过程的治理是需要与能力持续平衡的过程，治理层级不是传统政府统治的结构，而是呈现多层治理结构。民族地方治理则是运用不同群体认同加上地域认同作为地方公民认同的标志，是地方公民身份展现地方政府结构代表和加强个人和集体认同相互关系的潜在能力[3]。从地方治理的视角来看，中央与民族地方之间可被看作为一种合作关系。民族地方依赖中央政府支持，中央政府也依赖民族地方政府执行国家政策。因此，民族区域自治政策就须与地方治理相结合，透过地方治理才能妥善处理民族关系，从基层建立起各民族群众共同参与，将各项权利妥善分配给各地方组织和各少数民族群体，使之共同参与，以达成共存共荣目标。当然，这种伙伴关系是建立在中央与地方政府、政府与民间社会、主体民族与少数民族、群体与个人之间共同合作，彼此互惠的原则上。而自治在某种意义上可说是一种权力的转移，由国家将权力转移给被赋予自治权的个人、单位或地方政府，使其得以自由运用该权利。通过治理模式的改变，民族自治群体拥有自我管理的权利和权力，同时在行动者要求更多政治、经济资源与权力分享时，国家是否能在合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性这六个善治的基本因素[3]上给予少数民族真正的自治权利。

本文选取的个案——恩施土家族苗族自治州，位于湖北省西南部，成立于1983年8月，是湖北省惟一的民族自治州，也是新中国最年轻的自治州。恩施自治州自古以来就是多民族居住地，民族构成多样，以土家族、苗族聚居，侗族、白族、蒙古族、回族等散杂居为主要特征。截止“2011年，全州少数民族人口199.16万人，占总人口的52.6%。”[4]

一、 恩施自治州公民与政治权利运行

罗尔斯认为“政治的首要社会主题是社会基本结构，或者更准确的说，是社会基本制度分配权利和义务，以及从社会合作角度界定利益分割方式。”[5]7事实上，国家合法性基础在于社会多数同意和认可，政治权力源于公民权利，并以促进和保障后者为限。政治权力是工具性手段，公民权利才是目的性价值。因此，只能用权利来解释权力的存在基础。国家权力在民族政策制定过程中实际上是政策主体对各利益群体需求的分配、调整的过程。通过政策干预，协调各种利益关系，建立制度性的合理分配，以法律确保利益在合理规则中妥善分配。而少数民族也应通过政治参与表达需求，要求政策符合其需要，同时监督政策执行与完善，以满足自身及群体利益的实践。

(一) 自治条例与单行条例的制定

宪法和法律规定民族自治地方享有自治权，是一种“在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示，合法的独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力，是一种体现在社会团体内具有约束力和支配力的自主合法行为”[6]。各民族自治地方应妥善制定自治条例和单行条例，在国家认可前提下，妥善发挥该群体权利。其首要条件就是制定符合其各自特殊性的自治条例和单行条例。

1.自治条例制定。《宪法》116条和《民族区域自治法》19条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。恩施州自治条例经过多次修改于1991年5月31日鄂西土家族自治州第二届人民代表大会第4次会议通过，并8月2日报省第七届人民代表大会常务委员会第21次会议批准，直至向全国人大汇报并依指示修改后正式出台。2008年5月31日恩施自治州第六届人民代表大会第3次会议修订，11月29日省第十一届人民代表大会常务委员会第7次会议批准。2009年1月7日恩施自治州人民代表大会常务委员会公告公布，2月1日正式施行。该条例共有9章77条，其中总则13条；自治机关9条；人民法院和人民检察院2条；经济建设22条；财政金融管理10条；社会事业11条；人才队伍建设4条；民族关系3条；附则3条。总体上来看，该条例具综合性，也罗列部分具有民族特点的条文，但均较为原则性，难以达到规范效果。

2.单行条例制定。单行条例则是依据当地民族政治、经济文化等特点制定调整民族自治地方某方面事务的单项立法文件，是关于某方面自治权的规定。因应民族特性需要，当法律或者行政法规与其相抵触时，民族自治地方可予以变通或补充。截至2013年底，恩施州共制定13部。其中2000年前制定5部，内容皆为配合地方性公共资源维护或地方事务管理，不具民族特性。2000年后国家开始实施西部大开发政策，共制定了8部单行条例、并修订自治条例和1部单行条例，废止2部单行条例。内容多涉及经济方面、旅游产业的风景名胜与公共运输管理。令人可喜的是《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》(2005年)不仅着眼于历史遗迹保护，也开始关心民族文化和传统智慧的结晶，更具民族特性。

3.条例制定的困境分析。条例制定数量不足，内容不广，执法不力，监督不实是普遍现象。首先，自治条例内容未凸现当地民族特色，千篇一律。单行条例内容则仅涉及资源与环境保护、经济发展、文化保护或婚姻法、计划生育变通等，未涉及到民族利益的行政与事务性层面，更欠缺从国际人权角度保护群体权利的内容；其次，数量严重不足；再者，就是监督缺位，制定时被上级立法机构钳制导致时效延宕，执法监督则显不足。同时，在执法层面，传统人治色彩浓厚：一方面部分公民法律意识欠缺，个别地区用旧的规章、家规、族规代替国家法律；另一方面，执法过程中以罚代法现象时有发生，甚至以身试法、挑战法律、践踏法律。这些问题其实普遍存在于其他地方，问题关键在于中央与民族自治地方之间分权结构是否合理。

我国“是一种中央集权理念下的行政化分权模式”[7]，它认定权力属于居上位的特定机构，居下位的机构是否获得权力以及获得多少权力取决于上位机构的授予。《宪法》、《地方组织法》和《民族区域自治法》在规定中央与地方权限时，仅对各级地方政府权限作出原则规定，并未对中央与地方权限作明确法律规定。如哪些权力专属中央，哪些权力专属地方，哪些权力归中央与地方共享以及如何共享，从而导致中央与地方分权缺乏精确的、可预期的制度安排[8]374。在缺乏明确权力划分条件下，中央与地方政府或地方政府间经常出现利益竞争，各种讨价还价与寻租行为时有发生，民族区域自治实践中自治性大大消解。

(二) 人事自治权与民族干部政策

毛泽东在建政初期就指出：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。”[9]80-81民族区域自治法明确规定：自治机关依法行使自治权；自治机关由各级民族自治地方的人民代表大会和人民政府组成；人民代表大会常务委员会主任或副主任与人民政府首长应当由实行区域自治的民族公民担任；自治机关干部合理配备自治民族和其他少数民族等的规定。从规定来看，民族干部具有双重意义：一方面通过民族干部向国家传递群体需求；另一方面，中央政府借其传播国家意志。

恩施州民族干部政策实践上，呈现几个特点：一是民族干部人数比例基本一致，党员身份比例高。截止2010年，全州机关干部、国有企事业单位人才共5.5万余人，其中少数民族占60%以上，高出少数民族占总人口比例。在州一级“四大家”领导构成上，少数民族26人，占62%；全州机关担任正副县级领导职务和国有事业单位相应等级干部778人，少数民族534人，占69%。*根据恩施州人民政府门户网站数据资料统计计算，网络连接：http://www.enshi.gov.cn/zwz/index.html。其中，职级越高的民族干部党员比例越高，担任正厅级职务者均为党员身份，其余也有近90%的党员成员。因此，党员身份在少数民族干部任用中具有关键意义。二是各县市人大与各族人数比例相当，而非自治主体的少数民族超过千人以上的几乎都有选派代表，基本遵循适当比例原则，但是“一把手”书记或行政首长任用并未遵照人数比例原则。在通过基层民主选举任用机制不畅时，民族精英与国家权力之间日渐相互依赖。

二、恩施自治州经济与社会自治权利运行

制度设计的基本初衷在于通过赋予民族地方经济与社会自治权利，促其更好发展。然而，改革开放以来，随着国民经济快速增长，愈发显现出少数民族的相对贫困。

(一)经济社会发展现状

恩施州下辖6县2市，均为国家级贫困县。30年发展，总体经济水平确实有大大提高，但增速相对落后。2012年全州生产总值482亿元，占全省2.17%，较2005年(生产总值173亿元，占全省2.7%)所占份额减少即低于全省增长水平。全州财政总支出71.95亿元，一般预算收入31.89亿元，仅占44%，自给能力较低。人均生产总值10400元，仅为湖北省的72.3%，相当于全国平均水平的59.1%。农村居民人均纯收入3939元，恩格尔系数达51.4%。2005～2011年间，生产总值和人均收入的增速要大大低于全省平均增速水平，呈现出绝对贫困人口减少，相对贫困人口数量增加。依照国家统计局测算结果，2009年包括恩施自治州在内的武陵民族地区农民人均纯收入低于1196元的农村贫困人口301.8万人，贫困发生率11.21%，比全国高7.41个百分点。*国务院扶贫开发领导小组办公室：《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》。部分贫困群众就医难、上学难、饮用水不安全、社会保障水平低。自上世纪80年代开始推动各项扶贫措施，初期以救济式扶贫为主，随后推出开发扶贫、移民扶贫、劳务输出、以工代赈，并配合以村为单位的各项扶贫资金的投入。2011年则以连片特困地区为主要扶贫对象。然而实际运行中欠缺各种具体机制性支撑，贫困群体缺乏资源和权力竞争优势，加之地方财力不足，难以协力发挥作用，差距愈发拉大。同时，由于地方财政对于上级支持的依赖高，各项建设往往是“资金跟着专案走，专案又由官方定”。在“政绩”驱动下，许多专案不能有效满足当地少数民族实际需要，许多扶贫政策无法协调运转，政策执行、评估与监督都缺乏法律保障。

究其原因，除传统文化、自然环境等因素，但显然与国家政策密不可分。如不合理政策和发展思路会加剧农村贫困地区人口贫困化[10]。Amartya Sen认为贫困与权利有着莫大关联：一个人支配粮食的能力或支配任何一种他希望获得或拥有东西的能力，都取决于他在社会中的所有权和使用权的权利关系[11]189。贫困本质在于不平等，国家政策应该保障稀缺资源的合理分配，但任何一个群体都倾向于为自己争取更多利益，由于各群体掌握不同权力并占有不同资源，利益争夺必然会在不同群体之间产生不平等结果，也会使劣势群体陷入贫困状态或产生一种相对贫困感。因此，扶贫应更多解决资源分配的问题，解决相对贫困与边缘化的问题。从这个意义上说，扶贫更是社会正义问题，更是政治参与问题。

(二)优惠政策执行的影响

“政府政策偏好对于扩大还是缩小差距起到重要作用”[12]20。民族优惠政策能否发挥作用，特别需要有效切合实际。国家针对民族地方制定了许多税赋与财政优惠政策：

1.税赋优惠政策。20世纪50年代始实行税收减免和优惠税率，长期实行“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策。改革开放后，下达多项赋税减免优惠政策。如2001～2011年对设在西部地区国家鼓励类产业企业减15%的税率征收企业所得税；经省级人民政府批准，民族自治地方企业可以享受定期减征或免征企业所得税优惠；对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，业务收入占企业总收入70%以上的，可以享受企业所得税优惠政策；对为保护生态环境，退耕还林(生态林在80%以上)、草产出的农业特产收入，自取得收入年份起10年内免征农林特产税；对公路国道、省道建设用地，比照铁路、民航建设用地免征耕地占用税；对西部民族地区部分项目在投资总额内进口的部分自用设备，免征关税和进口环节增值税。但是，在实践中减免税收措施直接影响到地方财政收入，且中央政府往往采取“项目制”方式给予资金补贴，这种项目制的运作又会带来地方政府内部治理和科层体系深刻变化，并不为基层政府和民众所欢迎。[13]

2.财政优惠政策。20世纪50年代始对民族地方实行财政补助；60年代实行“适当照顾、必要补助”的三照顾政策；改革开放以来至1994年分税制前，仍然采取“适当照顾，国家规定对民族自治区补助数额每年递增10%”。直到1988年由于中央财政体制变化，在保留了历年递增财力实际数额后，原有大部分财政扶持政策相继失去作用，中央转移支付增加了税收返还和过渡期转移支付两项政策；1998年实施西部大开发以来，中央加大对西部及民族地区转移支付力度。财政部《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》明确规定标准财政支出考虑少数民族因素实行差异系数。*资料来源：《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》，中央政府门户网，2011年7月1日，网络连接http://www.gov.cn/zwgk/2011-07/01/content_1897693.htm。

从恩施州实践来看，首先中央政府补贴仍是重要财政来源。中央对恩施州现行转移支付主要有消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、出口退税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性民族地区转移支付等12项。这些转移支付构成其主要财政来源之一，成为其财政支付的主要部分。其次，就是各种项目制的资金补助往往是以地方配套为前提方才可获得上级批准，补助政策难以实际达成。特别是基层在无力配套资金情况下，使其陷入相对贫困中。再者，政策失当也产生深刻影响。长期以来，普遍认为发展经济就可以解决民族问题，所以在经济方面给予民族自治地方较多优惠，但是效果却大打折扣：一方面法律条文模糊，过于抽象和原则性表述，相应政策根本无法落实和制度化；另一方面，政策失当的不利。如民族自治地方拥有征收地方税的权力，但在各地方政府竞相降低地方税以吸引外来投资者，结果造成不得已而牺牲本地民族工业企业生存发展空间。

三、恩施自治州文化自治权利运行

文化是人类群体在代代相传中通过个体和集体努力而获得物质和精神积淀。一个民族就是一个文化存在，根植于文化和共同价值观的族体的社会联系，往往被看成文化统一与团结的主要源泉[14]。所以，文化权利在集体意义上是特有的，每一个文化群体都有权利保留并发展自己特有文化。各民族群体在维护传承独特文化时，国家政策势必会对文化变迁产生影响。恩施自治州原有各群体的独特文化在族际互动与国家政策引导过程中，一方面在经济与政治活动中被主流文化侵蚀，另一方面又要极力维护自身文化特性以保有身份的价值。

(一)“国家在场”的文化变迁

泰勒指出文化是一个复杂的整体，包括人类在社会中形成的知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗和作为社会成员者所具有的一切能力和习惯[15]。因此，文化特质会随着时间变迁和环境改变而产生相应的变化。其变迁形态既有内生的、渐进的文化变迁与自我更新，也有外力介入的被动变迁。在族际互动过程中，各民族倾向于努力保持自身文化完整，并借势去影响临近使之朝有利于自身生存方向发展。同时在遭遇外力时，自身仍试图维护自身文化完整和对文化诠释的主动权，从而形成一个持续演化过程。

恩施土家族的宗族制度是伴随着土司制度发展而成的，而宗族是由若干具有近亲血缘关系的家庭组成的亲缘集团。在变迁过程中吸纳了部分汉族宗族文化元素形成的复合体，建构成为分化社会中一个亲属组织与基层政治组织结合的层级，担负起维持社会秩序、祖先崇拜、教育和文化传承功能。国家往往通过有意识的运用正式教育、集体意识与传播整合公民意识并确保他们的忠诚。中原王朝要求承袭土司之爵者需学习汉文，各土司主、土官的汉文水平相当高，如容美司从田世爵以降历代土司子弟均努力学习汉文，并咏诗作赋，形成田氏诗人群体，有《田氏一家言》传世。清初改土归流后，土司制度逐渐瓦解，儒家的忠孝节义和汉族的宗亲制度逐渐渗入土家族文化。中共建政后，政治体制与社会环境的剧烈变迁，尤其是“单位制”的无所不包使得传统文化功能逐渐削弱，文革运动更是使得土家宗族文化丧失。改革开放以后，土家族传统文化得以恢复，但为了适应环境不免产生新的变迁，如土家族传统宗族文化逐渐被社会与政府取代，群体认同也会为国家认同部分取代。苗族自元朝就形成独有的社会阶层制度，清朝采取大量的“文教化导”、“申之以教”的文教政策，汉文化得以迅速进入苗族文化之中。历史上，恩施山区以外的汉族大量移入后，土家族守住了山脚，而苗族则逃至崇山峻岭之上。在社会环境中，优势文化群体形成文化中心散发出强大的影响力，配合使用制度与暴力手段支配着社会符号秩序、价值和信仰。一旦被引导朝向“中心”，也就意味离中心距离的远近会影响文化分化与资源数量。按照各个群体被整合与依附程度决定资源分配，形成中心—边缘结构。中共建政后，国家强制主导和历次政治运动造成了苗族许多传统文化被破坏。改革开放后，虽然出现了苗族传统文化的恢复和重塑，但在长期政策影响之下，许多苗族被涵化严重，他们已经开始习惯于用主体民族的经济社会情形对照评价自身文化落后与否。

因此，国家政治权力在当地土家族和苗族的文化变迁中扮演重要角色。Karin Backstrand认为新的参与治理关键在于参与的语言与其特权者的角色、牢固的主权、资本家和权力结构之上。*Karin Backstrand，Democratizing Global Environmental Governance?Stakeholder Democracy after the World Summit on Sustainable Development European Journal of International Relations,(Sage,2006),P471.这就提示我们，新的全球治理模式中，权力结构中使用语言的极端重要性。少数民族文化权利和政策安排须有双向的沟通，需要少数民族对自身文化权利有所认知和参与。

(二)经济开发与文化变迁

一般讨论文化与经济时，普遍将文化视之为经济发展的附属，但是文化才是一个民族的灵魂和生命。经济快速发展常常让文化难以追上，经济发展的开放性也让文化随外来潮流而改变。当然最好是认同自身文化的同时能够有效学习吸纳外来文化的优点。这不仅涉及到国家政策的维护，更需要民族群体的自我觉醒，从语言、习俗多层面加以保护，同时也能随着经济发展与日增的外来文化相映发展。

就恩施民族文化现状而言，以语言为例，50年代在土家区域，作为一个土家族人不会说土家语，族人就会反对。在外面读书的学生回家如果讲汉话被认为不光彩[16]68。到了2000年以后，随着与外界接触频繁，年轻人主动学习汉语。目前，许多年轻人根本不会讲土家语，“母语断层”现象突出，土家语正在走向消失。在教育政策上，1994年土家语区域积极推动“双语双文接龙”，使得讲土家语母语的儿童过渡到说汉语。在土家族地区普遍应用汉语教学，教学内容体现主流文化知识，课程设置是统一模式，使用全国统编教材，很少顾及地方性知识和民族语言传播教育。因此，在现代教育中这种语言传承的缺位实际上处于制度化状态，且得到民间社会的认可。即使在土家语留存区，土家族人也尽量不让自己的孩子讲“土话”，主动适应学校教育制度安排[17]。同样情景也发生在苗族文化变迁中，苗语在苗族聚居区本处于强势地位，推行双语教学主要是为使其通晓汉语。但是随着经济发展，苗语逐渐变为弱势。人口大量流动，加之经济发展的需求，政府推动劳务输出扶贫，苗族往往出现整村青年外出打工，而会讲汉语成为外出务工的基本条件。旅游产业的发展也吸引了外地人进入苗族地区经商或旅游，当地汉语已经完全占据母语地位。与之不同的是，改革开放30年后的今天，当地的双语教育却是学校推动苗语苗文的保护与传承。

民族区域自治法若干规定中第22条明确“国家保障各民族使用和发展本民族语言文字的自由”、“鼓励民族自治地方逐步推行少数民族语文和汉语授课的双语教学”等。当地政府也采取土家语、苗语传承和双语教学试点措施，并制定相应方案。如《全州双语文教学试点方案》等，并每年安排专项经费进行保障。从2010年到2012年的试点工作来看，要求以学生熟练掌握土苗语为重点，以学校教学与家庭传承、民族文化活动相结合为途径，做到“讲本民族语言、会写本民族文字、会双语双文互译、会本民族技艺”。总体而言，恩施州民族文化变迁既有内部自我调整，也有外部政治与经济环境的驱动：一方面，外部变化不同程度阻断了传统文化结构，传统组织的社会功能淡化，群体认同随之淡化；另一方面经济开放与发展对传统文化也形成极大冲击，造成文化最基本要素——语言的濒危。近年来地方政府虽极力挽救传统文化，试图恢复传统文化，但是收效甚微，且部分地方采取一些旅游经济发展模式也带来文化的变异。

四、结论与相关政策建议

利普哈特认为，异质性的社会经由特殊政治制度安排，也能达到政治稳定的目标[18]8。对于多民族国家最好的做法则是给少数群体更多包容，建构一个包容性社会文化与政治架构，允许不同文化民族群体拥有平等地位，各自群体归属和民族尊严，按照各自需求与活力永续发展。

(一)承认差异并尊重差异

应从多元文化主义角度肯定并承认民族差异，建构一个尊重差异的社会文化，并信守这个制度。我国民族政策自开始就承认差异，认定少数民族身份，给予优惠待遇。一方面充分尊重各少数民族群体的文化认同权，给予其形式上的平等承认。然而，尚有若干未识别民族群体仍然客观存在，需要政府正视。另一方面，就是要尊重差异，给予其实质上的平等权益保障。用尊重的态度、包容的政策，给予更多集体权利，使其建立自信与尊严，最终达致国家的包容性整合。部分少数民族公民，虽然被给予了优惠待遇，但个人感情和认同层面则并不一定归属到少数民族群体中，这说明少数民族并未在整体社会中建立尊严，连少数民族成员自己都不愿意被视为少数民族。如从教育入手，应该尊重多元文化，维持其民族传统历史、语言、习俗等，并将这些融入教育活动中，以民族语言授课；在各民族地区大学中设立民族研究发展中心，将学术研究与当地实际相结合；配合媒体以民族语言传播，设民族电视台，电台、报社，传播民族语言的戏剧；培训民族传统技艺人才，并对其予以认定表彰，并让相关的人才在民族社区内传承民族技艺，建构一个民族成员乐于参与的社群，社群成员自然会以自己身份为傲，也受其他群体尊重。

(二)坚持完善民族区域自治制度

首先要健全民族区域自治的顶层设计。民族区域自治制度作为基本政治制度，在国家政治体制架构中仍处于相对弱势地位。民族政策和工作体制上需要做好顶层设计，比如提升国家民族事务委员会的体制位阶，充分吸纳少数民族成员参与领导、决策。甚至应考虑在党的最高领导集体中，适当考虑少数民族代表，充分体现少数民族政治权力的平等分享。其次，就是让少数民族拥有否决权。现行宪法和法律虽然规定了民族自治地方变通权和停止执行权，但很难有实质性的实际运作。所以，当涉及少数民族权益的政策，不仅要在决策过程充分吸纳少数民族意见，更要赋予其有效否决权，从而使其可以做到积极的让少数民族参与落实，消极的让少数民族权益免于受到侵害。如现有立法或重大政策制定前有通过协商或者听证方式，广泛吸纳民意，并依民意制定法律或政策，确保其有效的参与。当然，这就需厘清权利与权力的界限，调和权力和义务的关系，使得少数民族政策和宪法精神真正得以落实。

(三)注重民族地方治理中少数民族公民有效参与机制建设

民族区域自治制度的实施和制度绩效的提升最根本在于少数民族公民的有效参与。当前，一方面要落实民族干部透过基层民主选举制度，建立一个真正有利于少数民族群体成员平等参与的问责和考核机制；另一方面要注重在民族政策制定和民族事务治理中少数民族公民真正拥有权利可以有效且有意义的参与政策制定、决策、监督与执行全过程。给予少数民族平等参与机会和适当表达意见的制度，使其拥有群体的尊严，是给予少数民族最佳的补偿。威尔·金利卡进一步说明，主流制度机构没有严守中立，而是或明或暗地偏向多数群体利益和认同。这种偏离给少数民族群体成员造成一系列负担、障碍、耻辱和被排斥，而这只能或者是最好由少数群体权利加以补救；再者假如政府忽视少数群体的承认、认同、语言和文化归属，人民就会觉得受伤害[19]90。因此，对于弱势群体补偿获得平等机会不仅仅是实质的机会平等，也是群体尊严的具体实践。国家和上级政府机关应更贴近不同文化背景的群体，满足和调和他们的利益与需求。使得其对国家的政治忠诚并不意味着对民族和文化的背信弃义，而政府对多样性的尊重不会导致不统一和分裂。

(四)落实民族自治法制建设

提升民族地方治理能力，首先是要强化民族法制建设。自《民族区域自治法》颁布以来，中央层级法律、法令尚少，其他部门配套立法更显欠缺。此外，相应法律条文不乏“适当”等模糊字眼，缺乏明确的救济惩戒机制，法律权威不足。地方立法上，近年来虽有增加趋势，但范围较为局限，内容上多有重叠之处，且除立法之外，尚需监督和执行。加强民族法制建设，可从改革完善立法与执法的监督制度做起，强化条例制定和运作过程制度化，再配合法治教育宣传，使法治观念深入人心。可在当地人大代表中设立专职代表，对地方立法进行监督。监督需紧密切合当地民族实际，是否具有可操作性，而非照搬照抄上级或其他地区法律规定；要监督执行过程，无论执法者抑或一般公民都要遵循法制。在此基础上，让民族自治的法治意识成为大众化和普遍化的自觉意识。

《民族区域自治法》颁布施行的 30 年正是民族区域自治制度不断巩固发展并取得显著成效的阶段。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，坚持和完善民族区域自治制度，推进民族自治地方治理体系和治理能力现代化，应以满足少数群体感情需要为首要。同时在民主政体和中央地方关系适宜的条件下，让少数民族获得平等参与机会，着眼经济发展过程中的公平正义，从民族关系到政治、经济、文化各方面做到一律平等，不仅符合当前治理的要求和趋势，也将增进各民族和谐共融。

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责任编辑：胡 晓

2015-01-03

国家社科基金重点项目“法治中国建设与民族区域自治——民族区域自治法颁布实施30周年评估研究”(项目编号：14AMZ001)；国家社科基金一般项目“自治州行政管理体制改革研究”(项目编号：13BMZ014)。

盛义龙(1979- )，男，侗族，湖北恩施人，主要研究方向为地方治理。

D912.15

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1004-941(2015)02-0069-07