上级国家机关履行民族法职责的问题分析与对策研究

潘红祥,曾冰洁

(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)



上级国家机关履行民族法职责的问题分析与对策研究

潘红祥,曾冰洁

(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)

上级国家机关的民族法职责就是指《宪法》和《民族区域自治法》确立的上级国家机关对民族自治地方自治机关的尊重和保障、支持和帮助的职责。在现实中，上级国家机关履行法定职责存在尊重和保障自治权不够、民族优惠政策执行不到位以及对少数民族干部人才队伍建设重视不够等问题。因此应提高上级国家机关依法履行职责的意识与能力，健全上级国家机关履责的监督机制并督促相关部门完善配套立法或政策，加强少数民族干部和人才队伍建设，以保障民族地区经济社会事业又好又快的发展。

中央与民族自治地方关系;法定职责;自治权

民族区域自治制度是我国调整民族关系的基本政治制度，但是“区域自治的实行，还不等于民族问题的根本解决。要根本解决民族问题，必须依据可能条件，积极帮助少数民族人民发展他们的政治、经济和文化，使其达到先进民族的水平。”[1]7732诚如习近平总书记所指出的：“把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生”，“全面实现小康，一个民族都不能少”。[2]因此，上级国家机关依法履行《宪法》和《民族区域自治法》规定的尊重与保障、支持与帮助职责，对于民族地区政治经济社会文化事业的发展具有基础性的意义。

一、上级国家机关民族法职责的理论阐释与规范解读

我国调整中央与地方关系的法律部门包括《宪法》、《地方人大和政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。在这些法律部门中，《民族区域自治法》是唯一一部明确规定上级国家机关职责的法律，这凸显了民族区域自治制度这种制度性保障机制的特殊价值和功能，体现了多民族国家调整民族关系制度安排的内在本质要求。

毋庸置疑，《民族区域自治法》规定的“上级国家机关职责”是一种上级国家机关对作为下级的民族自治地方自治机关的特殊责任和义务，它不同于上级国家机关对作为下级的一般地方国家机关的责任与义务。如果说上级国家机关对一般地方国家机关的责任与义务是通过为下级国家机关履行职能、行使职权提供一定的人力、财力和物力保障来完成既定的社会目标和政治任务，实现确定的社会功能——政治控制、经济绩效和社会稳定的话，那么上级国家机关对作为下级的民族自治地方自治机关的责任和义务则有更深刻的蕴意。简言之，《民族区域自治法》规定的上级国家机关对民族自治地方自治机关的责任与义务不仅仅是为了通过明确权责关系、分工协作来实现广袤地域的有效治理，更重要的是通过一系列的制度安排来发展民族地区政治经济文化事业以实现国内各民族平等——不仅仅是法律形式上的平等，更是政治经济社会全方位的实质平等，这是我国各民族共同发展繁荣和社会安定团结的法理基础。

众所周知，我国大多数少数民族居住区域山峻路险，交通不便，社会交往程度较低，经济社会发展较为迟缓，这客观上导致了不同民族之间经济发展不平衡问题的存在——不仅少数民族与汉族之间存在较大的发展差异，而且少数民族之间经济发展也不平衡。“如果少数民族在经济上不发展，就不会有真正的平等。所以，要使各民族真正平等，就必须帮助少数民族发展经济。”[3]123此其一。其二，由于各级代议机关奉行“多数决”原则，少数民族在公共事务的决策中处于不利地位。“传统的集体协商、共识，以及决策的机制可能使少数群体的每一个成员都充分享有参与政治并发挥其影响力的实实在在的权利。而这些权利却被主流群体以民主的名义剥夺了……少数民族虽然有投票权，但没有真正的影响力，注定永远是少数……。为了避免这种不公正，少数民族需要确实受到保障的权利，如自治权、群体的政治代表权、对直接影响其文化生存的事务的否决权。”[4]这些权利存在的实质是为了保障少数民族同主体民族一样享有平等的政治地位。其三，在长期的历史过程中，民族逐渐形成了属于该群体共同的惯习、语言、信仰和道德价值等文化，这种共有的社群文化构成民族认同的知识渊源。由于每一个民族都有自己独特的文化，保护少数民族文化就是保护少数民族这个群体本身。因此，尊重和保护少数民族文化也是实现民族平等的题中之义。

美国政治哲学家德沃金曾说，国家是由个人组成的，国家要成为一个真正的共同体就必须是一个原则共同体——平等主义的共同体。“平等的尊重和关切”是这个政治共同体应该始终贯彻的原则，它可获得真正连带社会的权威，能以博爱的名义获得道德上的合法性。国家必须为增强相互平等合作的社会关系即人人平等而努力。故此，“平等的关切是政治社会至上的美德”。[5]虽然说德沃金是从自由主义角度来阐释“平等尊重和关切”这一理论的，但是其理论对共同体中的少数群体同样适用。既然少数民族是中华人民共和国这个共同体和民族大家庭基本的构成单元，那么国家除了有责任保证这个共同体的完整和统一外，还必须履行社会公平责任，对包括少数民族在内的文化群体或其他社会弱势群体予以积极主动的关切和平等地尊重与保护。具体而言，国家不仅负有不对少数民族群体实行文化同化的消极不作为和尊重少数民族自我管理本民族内部事务自治权的义务，而且必须主动地履行法定职责，采取一切有效措施，创造各种条件，保障少数民族群体及其成员最大限度地实现实质上的平等，以此实现各民族公民对国家的认同和各民族的“美美与共”。由此可见，缘于少数民族的平等诉求和民族地区社会经济发展现状，上级国家机关积极履行法定的责任和义务，是确保民族团结和社会稳定，维护关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事，是构建平等、团结、互助与和谐民族关系的坚强保证。从上述角度而言，所谓的上级国家机关的职责就是指《宪法》和《民族区域自治法》确立的上级国家机关对民族自治地方自治机关的尊重和保障、支持和帮助的职责，是上级国家机关作为公共政策决策与执行主体拥有的动员社会资源促进民族自治地方政治经济社会文化发展的权能及其应承担的法定责任与义务。

从文本角度分析，上级国家机关的法定职责主要包括两大类：一是尊重和保障职责：二是帮助和支持职责。具言之，上级国家机关的法定职责有以下方面的内容：

(一)尊重民族自治地方的自治权并保障其有效行使

相比于一般地方而言，民族自治地方自治机关享有管理本民族内部事务的自治权和更多的自主权，这是缘于少数民族政治上平等诉求的结果。故此，《民族区域自治法》第八条规定，上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。

(二)支持和帮助发展少数民族经济和文化

我国《宪法》第四条和第一百二十二条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要”，“ 从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”《民族区域自治法》第五十五条也明确规定：“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”根据上述规定，中央政府和上级国家机关主要通过财政转移支付、税收优惠、基础设施建设、扶贫开发和对口支援等方式对民族自治地方的经济和文化发展给予支持和帮助。

(三)帮助和支持培养少数民族干部和人才

从公共政策角度而言，法律政策、公共组织和物质资源是民族自治地方经济社会和文化发展必不可少的结构要素。其中，少数民族干部人才是公共组织重要的构成内容，是保障民族自治地方经济社会文化发展不可或缺的基础条件。故此，《宪法》第一百二十二条规定：“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”相应地，《民族区域自治法》第七十条也规定：“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人；根据民族自治地方的需要，采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，参加民族自治地方的工作，对他们的生活待遇给予适当照顾。”

二、上级国家机关履行民族法职责存在的问题

改革开放以来，上级国家机关在履行《宪法》和《民族区域自治法》的法定职责，促进民族自治地方政治经济社会文化发展方面做了大量的工作并取得了举世瞩目的成就，但在实践中也存在一些问题。

(一)尊重和保障自治权不够

自治权是民族自治地方的基本构成要素，是实行区域自治的民族自我管理本民族事务的基本权利。但是近年来，中央与地方的分权改革或部分地方的改革实践却忽视了民族自治地方的特殊性，不同程度地存在着对民族自治地方自治权尊重不够的问题。

1．行政区划调整和管理体制改革导致自治权的流失

随着工业化和城市化的快速推进，为了满足有效配置区域资源和拓展城市发展空间的需要，不少民族自治地方撤自治县改为市(区)，如广西壮族自治区防城港市防城区、海南省东方市和重庆市黔江区。自治县改市(区)之后，不再是民族自治地方，自然也不再行使自治权和享受民族优惠政策。显然，上级国家机关在推动或批准民族自治地方行政区划调整时，忽视了民族区域自治制度的本质内容和价值意蕴。此外，在推进省直管县的改革过程中，上级国家机关将自治州下辖县(市)作为了扩权对象。如2008年，湖北省明确提出“赋予县(市)和参照县(市)管理的区行使地级市经济社会管理权限(这里的经济社会管理权限包括财政管理权限——笔者注)”。这样一来，原属于自治州的财政自治权受到挤压，这显然与《民族区域自治法》三十二条规定的“民族自治地方财政是一级财政、民族自治地方自治机关有管理地方财政的自治权”这一条款相悖。

2．分殊化的分权模式导致行政自治权的虚化

相对于设区的市和不辖区的市和县而言，自治州、自治县在行政管理权限方面有不少欠缺。如《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《中华人民共和国城市房地产管理办法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规，只对一般的市、县做出相关规定，而遗漏了自治州和自治县，直接导致自治州和自治县在城市规划及其审批、土地管理与出让、矿权设置、外商投资审批等方面不具有相应同级一般地方的职权，更不用说享有该项自治权。

3.税收体制改革导致财政自治权的削弱

1994年分税制改革后，民族自治地方一般预算收入总量被削弱，主要原因是消费税由原来的中央和地方共享改为全部上划中央；增值税由原来的大部分归民族自治地方财政改为75%上缴中央财政；原本属于地方税的营业税2012年后也改为增值税。此为一方面。另一方面，民族自治地方税收管理权限被削减。在原体制下，大部分消费税、增值税和营业税等都属于地方一般预算收入，民族自治地方自治机关可根据《民族区域自治法》的相关规定，结合本地方实际情况灵活地实施减免税政策，促进本地方经济社会的发展。实行分税制后，属于税额较大的地方税税种几乎没有，导致民族自治地方无法或不敢随意行使税收管理自治权。

(二)配套立法或政策执行不到位，导致不少帮助和支持政策无法落实

1．基础设施建设项目配套资金减免规定执行不到位

《民族区域自治法》和《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》(以下简称“若干规定”)规定，国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，要么适当降低配套资金的比例，要么免除配套资金，但是由于民族自治地方财政自给率低，财力主要用于“保吃饭、保运转、保民生”，根本无法拿出多余资金进行大规模的基础设施建设。即使上级国家安排基础设施项目，地方财政也无力配套，由此导致一些建设项目得不到及时安排。即使通过举债、虚假配套争取到项目，项目建设周期往往过长、质量达不到标准或拖欠农民工工资等。如青海省互助土族自治县2009年全县项目资金共计27889.06万元，其中中央支付5035万元，省财政拨付13963.06万元，配套8891万元，而该县2009年地方一般预算收入只有8000万元。青海省门源回族自治县2009年配套资金达3621.15万元，占一般预算收入3793万元的95.5%；2010年，该县配套资金达6738.06万元，占一般预算收入4248万元的158.62%。[2]

2．资源开发收益分配机制和生态补偿机制不完善

《民族区域自治法》第六十五、六十六条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，……，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”,“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”但是这些优惠政策只是停留在纸面上，实际中并没有执行到位。很多央企在新疆、四川、内蒙古等民族地区开发水电、油气和煤矿等自然资源时，不仅没有把所得税等税款上缴地方财政，而且给地方带来了环境污染和生态破坏。对这种资源开发在民族地区，耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持都由民族地区承担，而所得补偿却很少的做法，民族地区干部群众反映强烈。[6]

3．财政转移支付结构不合理，难以实现民族自治地方财力均衡的目标

我国转移支付制度主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三项内容，其中一般性转移支付主要目的在于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距。但是从转移支付实施的情况来看，税收返还占比最大，相反用于均衡地区财力的一般性转移支付比例小于税收返还和专项转移支付的规模，因此欠发达地区和民族自治地方财力还是难以得到保障。如2009年中央对地方税收返还是4942.27亿元，均衡性转移支付3918亿元；2010年中央对地方税收返还是4993.37亿元，均衡性转移支付4759.79亿元。另外，税收返还是以地方上缴中央的税款为基数按比例在中央与税收来源地之间分享的，因此，上缴税收越多的发达地区得到的税收返还越多，而经济发展落后的民族地区，由于上缴的税收少，得到的税收返还相应较少。如2009年中央对广东省的税收返还是526.5亿元，而宁夏只有21.88亿元，青海只有12.1亿元。[7]此外，专项转移支付主要用于特定政策目标支出，民族自治地方无法统筹使用。

(三)少数民族干部人才队伍建设重视不够

少数民族干部队伍人才的数量和素质是保障党和国家民族政策落实的关键要素，是促进各民族繁荣发展，解决民族问题的根本保证。因此，与现实要求相比，少数民族干部人才队伍建设仍存在以下问题：一是民族自治地方国家机关中合理配备实行区域自治民族的领导干部和上级国家机关中配备少数民族领导干部的规定需进一步落实。二是民族自治地方录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定需进一步落实。目前招考公务员对少数民族考生实行“加5—10分”的照顾政策，仍然解决不了一些边远贫困民族地区干部“招不进、留不住”的问题。少数民族后备干部来源减少，后备不足。三是在民族自治地方配备领导干部时，“可以划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部”的规定没有很好执行。四是少数民族人才数量总体不足，专业结构不合理，党政干部相对较多，专业人才数量较少，而且每年不少具有专业技术、技能和管理经验的技术人才流向外地，民族自治地方理工类技术人才十分匮乏。

三、上级国家机关履行法定职责欠缺的原因分析

上级国家机关在履行《宪法》和《民族区域自治法》规定的法定职责过程中，之所以会存在诸多问题，其原因不外乎两类：一是主观上的认知偏差，导致履行职责懈怠或简单化；二是客观上的制度缺位或失位，尤其是监督机制的缺位使得这些存在的问题长期无法得到根本解决。

(一)上级国家机关履行法定职责存在认知缺陷

上级国家机关履行法定职责存在的认知缺陷，主要表现为民族意识和法治意识淡薄，这直接导致上级国家机关在履行职责时不积极主动，选择性地履行职责或者在履行职责时 “一刀切”。

表现之一：一些上级国家机关和职能部门的领导干部缺乏对民族区域自治制度这一基本政治制度和“民族工作无小事”的深刻认识，对贯彻实施《民族区域自治法》的重要性、紧迫性认识不到位，没有把支持帮助少数民族和民族地方工作作为自身的职责纳入总体工作通盘考虑，依法保障少数民族权益和帮助民族自治地方加快发展的职责意识不强，缺乏主动性、自觉性。还有一些上级国家机关特别是有关行政主管部门民族政策观念淡薄、法制意识不强，尤其是对民族自治地方在立法和政策执行中的变通缺乏必要的理解和支持，放权让利做得不够，致使一些有利于加快民族自治地方发展的法规和规章不能适时出台。

表现之二：一些上级国家机关和职能部门对少数民族和民族地区的实际情况考虑不够，片面强调地方事务的共同性而忽视少数民族和民族地区的特殊性，不是从实际出发保护和照顾少数民族和民族地区的经济利益，而是为了方便自己管理，执行政策“一刀切”。比如说在安排“整村推进”扶贫工程资金时，没有考虑到内地与民族地区的差异，在标准上搞“一刀切”；在决定全国合并小学教学点时，没有考虑到民族地区的特殊性，导致一些牧区的适龄儿童上学要跑上百公里，造成新的上学难等。[6]还有，自2002年实行法律职业资格证以来，少数民族公民司法考试通过率较低，使得民族地区少数民族法官、检察官严重短缺。同样，自1999年实行《执业医师法》后，从事医务工作或民族医的少数民族公民要取得行医资格，必须参加医师资格考试，但是由于少数民族公民基础教育水平普遍偏低，汉语水平程度不高，从业人员很难通过国家医师资格考试，客观上限制了一部分少数民族医务工作人员合法从事医务工作或民族医疗服务的机会。

(二)相关制度缺位或失位

1．监督机制和责任机制缺位

列宁曾说，国家法律制定后，要使之得到有效实行，“一是对法律的实行加以监督，二是对不执行法律的加以惩办”[8]，但是，我国现行法律法规规定的监督上级国家机关履行职责的机制尚不健全。如我国现行宪法规定，全国人大常委会和地方各级人大常委会监督法律(包括《民族区域自治法》)的实施，还有国务院《实施<民族区域自治法>若干规定》规定，各级人民政府民族工作部门对若干规定的执行情况进行监督检查，上级行政机关或监察部门可责令不依法履行法定职责的行政机关改正其违法行为。乍一看，这一监督体系似乎做到了国家权力机关监督和国家行政机关监督、上级国家机关监督与同级国家机关监督的相互结合，但在实践中却暴露出不少问题。一是国家权力机关的监督没有做到经常化和制度化。如《民族区域自治法》自1984年颁布实施以来，2006年全国人大和地方各级人大才对《民族区域自治法》作了一次较为全面的执法检查。最近这几年，也有部分民族地区的省级人大也作了一些执法检查工作。二是民族工作部门的执法检查机制尚不完善，尚需要从监督内容、监督程序、监督方式以及与国家权力机关如何对接开展监督工作等方面进一步完善操作规程。三是相关法律法规缺少法律责任条款，对监督检查中暴露的上级国家机关不履行法定职责的问题追责无据，这直接影响到《民族区域自治法》等相关法律法规的实施效果。

2．法律解释机制失位

虽然《立法法》第四十三条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”，但时至今日，尚未有有权主体提出过法律解释的议案。应该说，《立法法》赋予省一级人大常委会提起法律解释议案的权力，为民族自治地方利用法律途径争取自己的自治权留下了空间。例如，不少法律法规在对下分权时，只将一般的县、市作为授权对象，忽视了自治州、自治县应该享有的权力。这时候，自治州、自治县所在地的省一级人大常委会完全可以向全国人大常委会提起法律解释的议案，要求法律法规赋予自治州、自治县和地级市、县级市、县同样的行政管理权限。

四、完善上级国家机关履行法定职责的对策

(一)提高上级国家机关依法履行职责的意识与能力

从公共政策的制定和执行过程来看，干部的责任意识是公共政策能否有效执行的关键因素。因此，经常性地组织上级国家机关领导干部和工作人员学习民族政策和民族法律法规是提高其民族工作意识的重要途径。无论是上级国家机关的领导干部，还是具体工作人员，他们只有通过对民族法制或民族政策深入系统的学习，才能真正地了解民族区域自治制度的本质、目的和内容，领会党的民族政策的精神实质和意图，掌握民族法制或政策制定的理论基础和现实依据，才会对多民族国家调适民族关系的制度体系有一个全面和深刻的理解，自觉树立依法履行职责的意识，明确尊重和保障自治机关依法行使自治权和帮助民族自治地方加快发展是自身的法定职责和义务，提升贯彻执行《民族区域自治法》的责任感和自觉性。

(二)完善和创新督促上级国家机关履责的监督机制

首先，完善《民族区域自治法》和《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》》中法律责任条款的规定，使监督和追责有法可依。这是完善上级国家机关履行法定职责的前提条件。[10]

其次，完善专门机关监督机制。虽然目前大多数民族工作部门业已建立相应的执法检查机构，但是执法监督检查工作机制有待进一步完善，工作重点要放在监督形式规范化、制度化和增强实效方面。具体而言：一是制定民族法律法规执行监督检查工作规程，明确监督主体、监督对象、监督内容、监督方式和监督程序，定期、定向、定点开展督查，防范各级国家机关在履行法定职责过程中的“失位”、“错位”或“越位”问题。二是要建立方式多样化的监督系统，完善民族法律法规执行监督检查的备案制度、报告制度、协调制度、评估考核制度和目标责任制度，实现监督检查的制度化和常态化。三是建立政策执行评估机制。可以独立的第三方社会咨询机构为评估组织，通过建立科学的评估指标体系和考核标准，结合政府民族工作部门的执法检查，定期对本地方国家机关履行职责的情况进行评估，并向社会公布，使专门机构评估与社会公众评估有机协调配合起来。

最后要建立国家权力机关与行政机关协同的民族工作监督机制。从实践效果来看，政府民族工作部门能够经常性地开展民族法的执法监督检查工作，但是这种由同级政府民族工作部门来监督同级政府其他职能部门，甚至监督同级党政领导干部的机制存在着无法发力的窘境。与各级政府民族工作部门的监督相比，人大虽然不能经常性地开展民族法的执法监督检查工作，但是它对由它产生的行政机关的履行职责的情况可以采取组织特定调查委员会、询问、质询等方式，甚至可以罢免领导干部和撤销规范性文件等形式来开展监督工作，其监督更具有独立性、权威性和威慑力，正好可以弥补政府民族工作部门监督机制的结构缺陷。因此，在督促上级国家机关履行民族法职责的过程中，各级人大及其常委会的监督应与各级人民政府民族工作部门的监督有机协调起来。具体办法就是国务院、自治区、自治州、自治县人民政府以及少数民族人口占比较大的省一级人民政府应在每年一次的人大会议上，向人大和人大代表报告民族工作情况，以便于各级人大对其履行民族法职责情况进行监督。

(三)完善配套立法或政策，保证民族优惠政策落到实处

1．落实减免基础设施建设项目配套资金的规定

《民族区域自治法》和《实施<民族区域自治法>若干规定》对于国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的减免问题有明确规定，但是由于中央财力，尤其是省一级地方政府财力有限，这一规定很难在实践中得到贯彻落实。较为可行的办法是采取两种并行的方式：一是地方政府与中央政府协商，增加地方债券发行数量，帮助民族地区省(直辖市、区)筹集一部分配套资金。或者自治州、自治县利用地方融资平台，弥补资金缺口。二是采取差别化措施，对于一部分财政特别困难的民族自治地方，将铁路、高等级公路、大型水利工程等基础设施建设项目由中央全额负担建设资金，其他基础设施项目由中央和省一级地方按一定比例负担建设资金，不再由自治州或自治县配套。

2．完善转移支付结构，加大对民族地区的转移支付力度

虽然财政部《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》对地方转移支付考虑了人口规模、人口密度、海拔、交通设施等成本差异等因素，使我国转移支付制度在实现公平公正目标方面迈出了一大步，但是该制度还需在以下方面进行完善：第一，进一步细化标准收支和应得转移支付测算方法，采用均等化公式确定转移支付数额，增加对民族地区生态环境建设、基础设施建设、扶贫开发、义务教育、基本医疗和社会保险的投入，提高均衡性转移支付在民族地区的规模和比重。第二，尽可能取消各种名目繁多、分散使用的专项转移支付，将它们统一纳入均衡性转移支付体系之中。

3.建立健全完善的生态补偿机制

生态补偿机制包括资源开发的生态补偿机制和生态功能区生态补偿机制。资源开发的生态补偿机制要遵循开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，首先做到自然资源的完全有偿使用，适度提高矿产资源补偿费比率，充分实现矿业权价值；其次要设立用于环境基础设施建设、水土保持、农田保护和农业产业化发展等环境整治和生态恢复建设的专项资金，逐步解决由于环境破坏所导致的区域发展滞后和资源收益分配不均衡带来的矿区居民生活贫困等问题。专项资金主要由三个部分构成：一是中央政府在预算收支科目中设立环境保护支出科目，专门用于国家对资源输出地环境治理的转移支付；二是地方政府单独划入的专门用于矿区环境治理和生态恢复的专项资金；三是对企业按销售收入从价计征征收生态补偿费。[11]生态功能区生态补偿机制主要由中央转移支付和地方间政府转移支付两个部分构成。中央纵向财政转移支付适宜于补偿功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本；地方间政府的财政转移支付，适宜用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。此外，对于生态主体功能区中的限制、禁止开发的民族地区，要辅之以税收、扶贫和对口援助等办法，补偿民族地区发展机会成本的损失。

(四)重视和加强少数民族干部人才队伍建设

首先，要拓宽渠道，扩大少数民族干部人才队伍的来源。一是在贯彻公务员“凡进必考”政策规定的同时，民族自治地方对少数民族考生可采取单独划线、单留指标、划定比例、定向招考、适当加分等政策，确保合格的少数民族大学生能够进入公务员队伍。二是在国家司法考试、医师资格考试、注册会计师等职业资格考试中，对民族地区或少数民族以及通晓“双语”的报考人员，也可采用加分、降分、划定比例和单留指标等方式，拓宽少数民族人员的职业入口。三要在选调生考试中，确保录取的少数民族选调生有一定比例，吸引更多少数民族大学生回乡到基层工作。

其次，要改善少数民族领导干部在干部队伍中的结构。上级党委组织部门进一步完善培养、选拔和使用少数民族领导干部的机制，增加少数民族领导干部数量和比例。特别要在上级国家机关关键岗位上选拔任用一批头脑清醒、立场坚定、民族感情真诚的少数民族领导干部，重视在省一级职能部门培养和配备少数民族厅级干部。在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，要认真落实“划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部”的规定。如果按照规定应该配备中高级少数民族干部而没有配上的，应把名额保留下来，待日后及时配备。

再次，加大少数民族基层干部培训的力度，提高少数民族干部的整体素质。针对少数民族干部受教育起点相对较低，工作能力相对较弱的现状，上级国家机关要制定长期目标和中期规划，采取多渠道的方式培训少数民族干部。除已采用的到上级国家机关或到发达地区挂职的方式外，还要充分利用高校资源举办各种少数民族干部培训班或研究生班，提高少数民族基层干部的素质。

最后，对工作在基层的医疗卫生、农业技术、中小学教师等专业技术人才，上级国家机关要不断改善他们的居住条件，提高工资和福利待遇，从而稳定基层专业技术人才队伍。同时要制定和完善配套优惠政策，鼓励和支持内地各类技术人才到民族地区工作，服务少数民族和帮助民族地区加快发展。

[1] 中央人民政府民族事务委员会． 民族事务委员会第三次(扩大)会议关于推行民族区域自治经验的基本总结[M]//本书编写组．新中国法制研究史料通鉴.北京:中国政法大学出版社，2003.

[2] 习近平:全面实现小康 一个民族都不能少[EB/OL].http://sd.people.com.cn/n/2015/0124/c166188-23668033.html.2015-01-24.

[3] 周恩来.不信教和信教的要互相尊重[M]//国家民族事务委员会政策研究室.中国共产党主要领导人论民族问题.北京：民族出版社,1994.

[4] 威尔·金里卡.少数人权利:民族主义、多元主义和公民[M].邓红风,译.上海:上海世纪出版集团，2005.

[5] 德沃金.至上的美德：平等的理论与实践[M].冯克利,译.南京：江苏人民出版社,2003.

[6] 关于贯彻实施《民族区域自治法》情况的调研报告[EB/OL].http://roll.sohu.com/20111222/n329992933.shtml. 2012-12-15.

[7] 段晓红.促进民族地区财政均衡的转移支付制度探析[J].中南民族大学学报:人文社科版,2012(5).

[8] 列宁.列宁全集：第3卷[M].北京:人民出版社,1985.

[9] 戴小明,黄元姗.论上级国家机关的民族法责任[J].湖北民族学院学报:哲学社会科学版,2010(5).

[10] 潘红祥，戴小明.新疆油气资源开发收益分配的现状分析与对策研究[J].北方民族大学学报:哲学社会科学版,2012(5).

[11] 马应超,马海涛.从民族地区财政体制的历史性变迁看我国公共财政体制改革的路径选择[J].财会研究,2008(11).

责任编辑：胡 晓

2015-01-11

国家社会科学基金重点项目“法治中国建设与民族区域自治——《民族区域自治法》颁布实施30周年评估研究”(项目编号：2014AMZ001)。

潘红祥(1970- )，男，湖北天门人，法学博士，政治学博士后，教授，博士生导师，主要研究方向为宪法社会学和民族区域自治制度。

D912.15

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1004-941(2015)02-0062-07