基本公共服务权利的性质和内容

盛喜，毛俊响

（中南大学，湖南　长沙　410083）

基本公共服务权利的性质和内容

盛喜，毛俊响

（中南大学，湖南长沙410083）

摘要：基本公共服务以维护人性尊严和实现社会分配正义为价值目标，享有基本公共服务是公民的一项基本权利，公民获得基本公共服务应该被法定化。基本公共服务权利具有宪法和国际人权条约上的法律依据，但是其规范内容有待立法作进一步具体化。就现阶段中国而言，基本公共服务权利主要包括保障工作权、提供社会保障服务、提供免费义务教育和提供公共卫生和基本医疗服务这四个方面。

关键词：基本公共服务权利；性质；内容

如何从法治角度看待服务型政府的构建，是一个重要命题。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“《决定》”）强调：“建设法治政府和服务型政府”。①中共十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这表明，政府应该通过法治化的方式提供公共服务行为。提供公共服务应被确立为政府的义务，与之相对应，享受政府提供的公共服务应被确认为公民的权利。当然，公民享受公共服务的数量与质量，与国家可提供的资源，也即是政府履行公共服务义务的能力息息相关。因此，政府公共服务的法治化应是逐步实现。目前而言，构建法治政府和服务型政府，尤其需要借助法律途径建立普遍、平等的基本公共服务体制，使公民享有基本公共服务的诉求得到法律保障与实现。

一、基本公共服务：从生存照顾到国家义务的演变

（一）基本公共服务：概念与特征

目前，公法学者、经济学者和公共管理学者都从各自角度来界定并研究公共服务，以至于学界对公共服务的内涵及其外延至今仍未有统一的认识②有关公共服务的概念，参见马庆钰：《关于“公共服务”的解读》，《中国行政管理》2005年第2期；李军鹏：《公共服务学》，国家行政学院出版社2007年版；孙晓莉：《中外公共服务体制比较研究》，国家行政学院出版社2007年版，等等。。最早明确提出公共服务概念的是20世纪初期的法国公法学者狄骥。“自此以后，将公法的功能定位为保障政府提供公共服务就成为法国公法的基本立场”，[1]并深刻影响公法知识体系的建构。在20世纪中叶，随着“公共产品”概念的提出，学界开始运用公共产品这一核心概念从公共经济学、公共管理学等不同的角度来界定公共服务。从经济学的角度来看，公共服务“主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责”。[2]从行政管理学的角度来看，“公共服务是指筹集和调动社会资源，通过提供公共产品这一基本方式来满足社会公共需要的过程”。[3]我们认为，公共服务从其产生之时起就显现出对人性尊严的深度关切，它在很大程度上属于人权的范畴。因此，不妨在狄骥的基础上，将公共服务界定为政府为了满足社会成员的基本需求、促进个人获得自由发展而提供产品与服务的行为与过程。

至于公共服务的内容，如同其定义一样，仍旧存在诸多争议。其中，《湖南省政府服务规定》对公共服务的界定值得借鉴，因为它代表着省级地方政府对于其所提供的公共服务范围之确认①该《规定》第19条规定：“公共服务的主要内容包括就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生、科技、文化、体育、人口和计划生育、公用事业、扶贫、政府信息公开等服务。”。理论和实践均表明，公共服务既包括基本公共服务，也包括非基本公共服务②例如，在学术界李军鹏、丛中笑等学者提出了基本公共服务的概念；反映基本公共服务的最新省级立法实践——《湖南省政府服务规定》第20条规定：“公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务”。。有观点认为，基本公共服务是指“在一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都公平、平等、普遍享有的公共服务。它以基本人权为保障目的，以均等化为主要特征，以公共资源为主要支撑”。[4]也有观点认为，基本公共服务是指，“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”。[5]12

基本公共服务普遍被认为是为了回应人类最基本的需求，是个人走向全面发展所不可缺少的基本条件。因此，我们认为，基本公共服务是指国家秉持公平与正义理念，运用公共资源提供产品或服务，满足社会成员的基本生存和健康需要并逐步提升其生活质量，使之过上有尊严的生活的过程。基本公共服务不能涵括公共服务的所有内容，只有那些体现基础性、广泛性、迫切性和可行性特征的公共服务才能视为是基本公共服务[5]13。这种意义上的基本公共服务，类似于某些学者提出的为促进社会公正与和谐而提供的社会性基本公共服务，包括但不限于提供社会保障、免费初等教育、医疗保健、就业服务等内容。

（二）基本公共服务：渊源与背景

一般认为，现代公共服务思想渊源于福斯多夫在20世纪30年代提出的“服务行政”与“生存照顾”理念。福斯多夫提出这种理念是有其时代背景的。19世纪以来的工业国家中，社会生产和生活方式急剧转变，人们可自由掌控的赖以生存的社会资源越来越少，个人生存负责的制度前提已不复存在，人们强烈依赖公共机构的生存照顾[6]47。随着社会贫富不均所产生的社会问题日趋严重，资本主义国家逐渐开始在不危及整个制度的前提下采取一系列措施来保障贫困劳动者或因工业化带来的不能继续过着自我照顾的生活的弱势群体过上最基本的生活。与此同时，保障贫困人群过上满足最低水准的生活，也成为国家权力合法性的重要基础。任何国家为了维护执政基础和社会稳定，就必须为人们提供生存照顾，只有这样国家才可免于倾覆之命运。在这种背景下，西方许多国家从20世纪初开始通过制定立法和完善相关制度向公民提供社会保障、医疗服务、免费初等教育等基本公共服务。

公共服务理念的出现，表明现代国家已从自由法治国向社会法治国的转变。自由法治国追求的是个人负责和自我决定的自由精神与市场经济；社会法治国在自由法治国的基础上融入了社会性的思想，奉行的是在尊重个人自由的基础上的国家干预与全民福利，强调自由的行使必须顾及公共利益。在这种转变过程中，国家不再是单纯的秩序维护者，而是通过包括经济调控在内的各种手段，为公民提供生存照顾的服务，并保障人民能够维持合乎人性尊严的基本生活。而在社会法治国中，人们对基本公共服务也产生了全新的认识和评价，发现了它在人权体系中的底线伦理的地位和作为保障生存、乃至实现更高人权目标的工具性权利和价值。

（三）基本公共服务：法律义务的确立

目前，将满足公民基本生存和发展的基本公共服务需求纳入法律层面加以保护并使之规范化，已成为世界大多数国家的通行做法。在法律规范层面上，基本公共服务主要是以经济、社会权利条款的形式出现在许多国家的宪法和普通法律之中。最早明文规定社会权利的是1793年颁布的法国宪法。该宪法第21条规定，每个社会都有给予其人民工作的义务以及当人民陷入不能工作时，社会也有给予人民生活补助的义务。在以个人主义和自由主义为核心的自由法治国家理念盛行的18世纪，这是唯一肯定工作权及生存权的宪法条款，俄国十月革命胜利后, 1918年宪法首次专门规定了劳动权、受教育权等经济、社会权利。在西欧宪法中,使公民经济、社会权利正式获得基本权利地位的是1919年德国魏玛宪法。德国魏玛宪法在第二篇第二章（共同生活）及第五章（经济生活）中规定了许多由政府提供基本公共服务以保障人民经济、社会权利的条款。比如国民小学教育免费（第145条）、资助中下收入者能就读中等以上学校（第146条）、国家经济制度应保障每个人都能获得维持生存的生活（151条）；保障劳工的权利（第157条、159条）、社会保险制度（第161条）、最低限度的工作条件（第162条）、获得工作及失业救济权利（第13条），等等。受魏玛宪法的影响，二战之后许多国家的宪法多少带有社会法治国家的色彩，详细规定了公民的经济、社会和文化权利，规定国家有义务提供基本公共服务，以维持公民能够获得合乎人类尊严的生活。受此影响，德国基本法、意大利宪法及日本宪法都不同程度地规定了政府提供基本公共服务的义务以及公民享受基本公共服务的权利①例如，日本宪法第二十五条规定：“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”意大利宪法第三十二条规定：“共和国把健康作为个人的基本权利和社会利益予以保护，保证贫穷者能得到免费医疗。”。荷兰学者范得文评论道：“社会基本权利的存在是为了人类真正自由及人类尊严。国家不再只是保障及维护过去（18世纪及19世纪时的）追求个人主义式的自由，而应是促使每个人可以拥有真正的自由，能在社会中发展其人格。”[7]

我国《宪法》也明确规定了政府提供基本公共服务的义务。《宪法》总纲部分除了第1、2、3条是规定国体、政体和民主集中制等基本政治制度外，第4条至第29条都不同程度地涉及国家提供公共服务的规定，尤其是在第8、11、13、14、16、17、18、19、21、26条规定了国家在发展经济、社会权利方面的职责②如《宪法》第十四条第三款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”。同时，《宪法》在“公民基本权利义务”一章中列举了公民的劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助请求权、受教育权、文化权利、男女平等保护以及婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护等基本权利。这表明个人获得基本公共服务已经被承认为宪法上的公民基本权利。

基本公共服务也以经济、社会和文化权利的形式出现在国际人权文件中。《世界人权宣言》承认每个人享有工作权、休息权、提供包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务在内的最低生活水准权、社会保障权、受教育权和文化权利等③《世界人权宣言》第二十二条：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”。《经济、社会和文化权利国际公约》将《世界人权宣言》中所强调的经济、社会和文化权利法律化、具体化，在第6条至第15条中逐条规定人人享有工作权（享有工作机会权利、获得公正和良好工作条件权利、工会权）、社会保障权、保护家庭、母亲和儿童、适当生活水准、健康权、受教育权、文化权利。截至目前，已有160个国家批准或加入了该公约，我国已于2001年3月批准该公约。因此，包括我国在内的世界上绝大部分国家都承担了向其管辖范围内的个人提供最低限度的基本公共服务义务。

二、基本公共服务权利：社会权利的另一种表述

基本公共服务不但成为人们维持生存的需求，而且还是保障个人尊严和基本自由所不可或缺的权利。“现代人民要求国家的服务提供已经不像以往——例如人民请求国家给予救济金会觉得羞耻。人民请求国家及生存照顾机构的服务，已毫不涉及自尊心之损害”。[6]59尊重和保障人的尊严，满足每个人最低限度生活需要，就必然推导出公民对于基本公共服务的权利诉求及国家满足此诉求的义务。基本公共服务权利更准确的说应是“获取基本公共服务的权利”，它实质上就是将社会成员对基本公共服务的需求纳入法律权利乃至宪法基本权利层面并加以尊重、保障和实现的产物。确立基本公共服务权利这一基本概念，对于切实保障公民享受国家提供的基本公共服务尤为必要。公共服务如果只是停留在行政理念的层面，必然是不稳定与不持久的。这种背景下的公共服务，更多的是依赖统治者的执政理念，多少带有恩惠或施舍的人治色彩。相反，确立基本公共服务权利，则可以为公民享受基本公共服务提供最具强制力、可预见性的保护，这也是构建服务型政府和法治政府的必然要求。

基本公共服务权利与人权或社会权利之间的内在联系体现在以下两个方面。首先，维护个人尊严与实现社会公平正义是基本公共服务权利的基本内核。一方面，基本公共服务权利基于对个人尊严的关怀以及对个人内在需求的积极回应。获得社会救济、基本医疗和免费教育等基本公共服务是一个人的基本权利，它就像生命、自由和财产等传统自由权一样，源自人的固有尊严，应该得到国家的尊重和保障。另一方面，基本公共服务权利旨在促进并实现公平正义。这要求，国家不仅要保障每个人平等的自由权，而且还要积极发挥职能，通过社会再分配手段，在机会均等的原则下保证对处于不利的人们的经济、社会权利予以补偿，以实现最少受惠者的最大利益。基本公共服务与维护社会正义之间的逻辑联系在于，“如果仅仅依靠公民的自由权不能实现社会公平正义和满足社会的普遍性公共需求，那么政府的任务就不能限于维护秩序和保护自由权的行使，而是有必要提供社会福利和公共服务”。[8]基本公共服务的这种道德理性最终成为世界多数国家的共识，并以经济、社会和文化权利的形式被写入宪法和国际人权条约，成为个人所应当享有的基本人权。其次，公民与国家关系是基本公共服务权利存在的社会前提。政府产生于公民授权，政府有义务保障公民过上维护个人尊严的基本生活条件。这种国家和公民的关系模式，最终被宪法所确认，成为公民基本权利规范的主要内容。

基本公共服务权利具有如下基本特征：第一，根本性。基本公共服务权利应该是公民的一项基本权利。基本公共服务权利具有深刻的道德正当性，它是维护人性尊严所必须的，因而对于公民而言具有根本性。第二，普遍性。基本公共服务权利主体应该是平等意义上的权利主体，即所有公民，如每个人都有权享受社会保障与文化权利。不过，某些基本公共服务权利只能由那些符合特定资格的公民所主张并享有，如因诸多原因而导致生活陷入困难需要社会救助的公民；同时，我们还须承认存在潜在的基本公共服务权利主体，即那些目前生活虽然不需要国家给付、但将来随时可能处于基本生活水准之下的公民，他们随时可能提出特定的基本公共服务请求。第三，社会性。一般地，基本公共服务保证公民的基本生活需求并使之过上有尊严的生活。因此，基本公共服务权利是那些对维护人性尊严所必需的经济、社会权利。基本公共服务权利也属于经济、社会权利的范畴。第四，公平性。公平是权利的内在要求。向所有公民提供非歧视、均等化的基本公共服务是基本公共服务权利的内在要求。第五，给付性。基本公共服务涉及政府向公民提供维持其生产和发展所必需的基本物质条件，因此，基本公共服务权利包含受益功能，与给付行政相对应。第六，变动性。基本公共服务在很大程度上与一国内部资源多寡密切相关，而且，不同时期社会成员的基本生活需求也是不同的。尽管如此，基本公共服务所涉及的深度和广度必然是逐渐变化的，而且总体上是呈不断拓宽的趋势。

三、基本公共服务权利的内容及其对应的政府义务

学者们对于基本公共服务权利的基本内容有不同看法。有学者从现今中国国情出发，认为基本公共服务权利包括健康与医疗、教育、社会保障和就业服务权利[9]；也有学者主张借鉴《经济、社会和文化权利国际公约》的规定，将公共服务权利限定为基本生活水准权利、受教育权、健康权、社会保障权、文化权利、就业权、住房权[10]；还有学者认为：“从推进基本公共服务均等化可行性的角度来看，基本公共服务包括基本民生性服务、公共事业服务、公益基础性服务以及公共安全性服务。”[11]

首先，基本公共服务只是公共服务中保障全体公民生存和发展基本需求的那一部分内容。现阶段理解与界定基本公共服务，应结合政府职能来分析。根据中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，现阶段的政府职能有经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能。但实际上，学界所界定的公共服务，在外延上与其他三项职能存在交叉重叠关系。例如，有些学者所认为的维护性公共服务或者公共安全性公共服务，如政府的一般行政管理、法律和司法等，又属于广义上的社会管理范畴①例如，中国行政管理学会课题组认为，公共服务包括经济性公共服务和社会性公共服务，有关保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等事务，属于政府社会管理的范畴。参见中国行政管理学会课题组：《加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告》，《中国行政管理》2005年第2期。；而经济性公共服务是“政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务,如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等”，[12]又与经济调控相关。因此，我们认为上述两种类型的公共服务，不应属于基本公共服务的范畴。这一认识也得到了省级地方政府最新实践的支撑②2014年8月22日湖南省政府办公厅印发的《2014年全省基本公共服务清单》详细列出了免费公共服务、面向特定人群补助、政府提供的保障性公共产品三大类共75项基本公共服务“民生清单”。该通知强调，基本公共服务是指“由政府主导提供的与经济社会发展水平相适应的保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。75个基本公共服务项目，涵盖就业、教育、医疗、安全、文化、保险、住房等民生领域的各方各面。。

其次，如果将基本公共服务限定在基础民生性范畴内，我们也需要对之做“基本性”的限定。确定基本公共服务权利的内容，必须需要综合考虑公民正常生存和发展的基本需求、一国经济社会发展程度、国家资源多寡、政府服务能力以及现行政治、经济和社会体制等因素，因此，我们不赞成在“保障全体公民生存和发展基本需求”的名义下将基本公共服务权利的范围界定得过于宽泛。不过，我们也必须承认，体现基础性、规范性、迫切性和可行性的基本公共服务权利是不能依据一国的资源状况加以减损的。而规定这种最低程度的基本公共服务权利，最权威的参考标准莫过于《经济、社会和文化权利国际公约》中所确立的人权规范。但是，如果就此把基本公共服务权利的内容与《经济、社会和文化权利国际公约》中的经济、社会和文化权利完全对等，则湮没了基本公共服务权利的存在价值。政府当然可以《经济、社会和文化权利国际公约》为参考标准来提供公共服务，但就基本公共服务权利而言，它不能和该公约中的规范权利完全等同。毕竟，《经济、社会和文化权利国际公约》是一种要求各国努力实现的共同标准，它包括但绝不是最低限度的人权标准。此外，《经济、社会和文化权利国际公约》中所包含的若干权利是分阶段逐步实现的，缔约国在不同阶段承担实现经济、社会和文化权利的义务是不同的。例如，就该公约第14条受教育权而言，缔约国在初等、中等、高等教育和基础教育方面的义务并不相同。缔约国必须优先实行义务性的免费的、初等教育。而对于免费中等教育、高等教育的实现，则需要缔约国根据资源状况逐步实施。相反，基本公共服务权利是为维持个人基本生活水准以及维护个人尊严所必需的，从必需的程度上讲，它是一种最低限度、优先实现的人权标准，国家在保障基本公共服务权利方面承担的也只是一种最低限度的、立即履行的核心义务。有鉴于此，将基本公共服务权利的内容限于《经济、社会和文化权利国际公约》权利规范中最核心的要素是必要的。此外，某些专门性的国际人权条约也可以成为确定基本公共服务权利内容的参考，如国际劳工组织制定的规定最低限度的社会保障标准的《社会保障（最低标准）公约》（第102号公约）。

根据上述理由，我们认为现阶段我国公民享有的基本公共服务权利应包含以下四个方面的内容：

1.保障工作权

工作权是实现其他人权的根本所在，并构成人的尊严的不可分割和固有的一部分。每一个人均有工作的权利，使其生活的有尊严。工作权利同时有助于个人及其家庭的生存，从能够自由选择和接受工作的角度出发，这一权利有助于个人的发展和获得所在社会的承认。从这一意义上来讲，保障工作权应该是政府所必须提供的基本公共服务之一。

提供工作权方面的基本公共服务是我国《宪法》明确规定的国家义务①我国《宪法》第四十二条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。……国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”。这一义务具体包括四个方面：保障工作自由、提供公正与良好的工作条件、提供平等就业机会以及就业服务。工作自由权要求，人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，不被不公平地剥夺就业的权利并且不被强迫从事某种职业。公正与良好工作条件权要求，人人有权享受最低限度的工作报酬、同工同酬以及男女报酬平等、安全和卫生等方面的工作条件。平等就业权要求，国家应保证妇女和男子在就业机会方面享有平等的权利，国家要采取积极措施避免第三方（雇主）对弱势个人和群体在就业机会方面的歧视和不平等待遇。就业服务权要求，国家应当采取适当步骤提供技术和职业指导、就业信息服务。为此，中共十八届三中全会通过的《决定》也做出明确规定②例如：要“健全政府促进就业责任制度”，“消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”，“完善扶持创业的优惠政策”，“完善城乡均等的公共就业创业服务体系，增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”等。，应该说基本上契合了在实现工作权方面的国家义务。

2.提供社会保障服务

现代社会中，任何人都应能够有尊严的享有自由的基本需求，不应通过使自己受到羞辱或被剥夺基本自由的方式，如在乞讨、卖淫或奴役劳动，来满足自己的生活需要。因此，享有社会保障权利对于确保所有人的人类尊严是极为重要的。从其渊源来讲，现代公共服务的理念本来就是基于保障贫困劳动者或因工业化带来的不能继续过着自我照顾的生活的弱势群体过上最基本的生活而产生的。世界上大多数国家都把提供社会福利以保障公民过上适当水准的生活看成是政府必须提供的公共服务。向面临生活困境的人提供社会保障服务一开始就是国家所应提供的公共服务的基本内容。

到目前为止，国际人权文件和国内宪法关于社会保障内涵的规定均各不相同。国际劳工组织制定的《社会保障（最低标准）公约》（第102号）将社会保障的基本内容确定为医疗保健福利、疾病福利、失业福利、老年福利、就业工伤福利、家庭福利、孕产期福利、因病残丧失工作能力福利和幸存者（遗属）福利等九个方面，这应该是供各国借鉴的社会保障公共服务的最低标准。在中国语境下，社会保障制度包含社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置与社会互助等内容。由此可见，这种语境下的社会保障服务不仅针对可能发生的生活风险，如失业风险、就业伤残风险、疾病风险等，还针对现实发生的生活困难，如社会救济。这意味着为国家应为有现实需要的公民提供适当水准的生活帮助，即高于社会贫困线以上的生活。根据世界银行的标准，它包括两个要素，即购买最低限度标准的营养及其他基本必需品的开销和因国家而异的其他开销[13]，如衣食住行、水电煤气等基本生活必需的最低开支。这一点也是世界各国政府提供公共服务的基本内容。《经济、社会和文化权利国际公约》第11条也有类似规定①该条规定：缔约国“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。。许多国家也颁布了最低生活保障方面的法律法规，体现了对适当生活水准权的尊重与保护。在我国，政府提供社会保障的义务以及公民获得社会保障的权利已经被国家层面的立法和政策所承认②我国《宪法》明确规定：“退休人员的生活受到国家和社会的保障”，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定：“凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”国务院2007年颁布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》强调在全国建立农村最低生活保障制度。中共十八大报告把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。中共十八届三中全会通过的《决定》对于政府有关社会保障义务的论述更加明确。如强调“建立更加公平可持续的社会保障制度”，“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”，推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”，“健全符合国情的住房保障和供应体系”，“健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度”等。。

社会保障要求，国家负有提供如下公共服务的义务：首先，国家提供基本的社会保障方面的公共服务，应具备均等性和全覆盖。为此，国家应加大财政资源的投入，建立覆盖全民的社会保障制度，采取必要的措施促进、推动和提供社会保障，其中包括实施旨在完全实现社会保障权利的社会保障计划。其次，国家提供基本的社会保障方面的公共服务，应具备适足性和可获取性，以便确保公共服务享受者能够负担得起他们为实现社会保障权利所必需的服务，保障所有人特别是处于最不利地位的和被边缘化的群体的成员都能够被社会保障制度所覆盖，而不至于遭受歧视。

3.提供初等教育

教育是人类发展的基础，它不仅可以提升生命的价值，还可以提供人们参与社会生活的能力，进而维护人的尊严。从权利角度来讲，受教育本身就是一项人权，也是实现其他人权不可或缺的手段。受教育权是一个具有层次递进特征的权利类型。一般而言，受教育权包含初等教育、中等教育、高等教育和基础教育等内容。受制于国家财政资源的限制，国家不可能在所有的教育阶段都提供免费的公共服务。从基本公共服务的基础性、广泛性、迫切性和可行性要求来讲，在现阶段，国家提供免费的属于义务性质的初等教育，是一项在实现受教育权方面最低限度的核心义务，也是即刻性的义务，还是一项政府必须提供的基本公共服务。

我国《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。可见，接受教育既是一项公民权利，也是公民义务；反过来，作为公民权利的受教育权，特别是免费义务的初等教育，对应的是国家提供保障受教育权的公共服务义务③有关受教育权的国家义务，参见杨成铭：《促进和保护受教育国家义务研究》，载《政法论坛》2005年第2期。。根据国际社会通行的标准分析，国家促进初等教育的义务包括：第一，一般而言，国家有义务实现初等教育的可提供性、可获取性、可接受性和可调适性①有关上述四个方面的分析，可具体参见联合国经济、社会和文化权利委员会第13号一般性意见（受教育的权利）。该内容见之于联合国文件UN Doc E/C.12/1999/10。。这对于受教育者而言，意味着他可以享受初等教育所需要的基本设施条件，可以不受歧视享受教育资源和机会，可以在安全的物质环境中接受初等教育；这还意味着初等教育的形式和内容符合现代基本教育规律和目标、有利于促进受教育者的身心健康发展，并结合社会发展而做出适当的调适。第二，国家最核心义务就是提供公平的免费的初等教育，这为国家设定了加大对初等教育资源投入的要求。特别是，国家还应保障初等教育资源和机会的均衡分布。对此，中共十八届三中全会通过的《决定》有关规定②例如，要“大力促进教育公平，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”，“统筹城乡义务教育资源均衡配置”就是对初等教育公共服务均等化义务的明确表述。

4.提供公共卫生和基本医疗服务

健康是行使其他人权不可或缺的一项基本人权。健康权与实现其他人权密切相关，又相互依赖，包括获得食物权、获得住房权、工作权、受教育权、生命权和不受歧视的权利。现代社会中，每个人都有权享有能够达到的、有益于体面生活的最高标准的健康。几乎所有国家的宪法，都明确国家尊重和保证公民的生命、自由和健康权。因此，公共卫生和基本医疗服务也应该成为政府基本公共服务的内容之一。

提供公共卫生和基本医疗服务，有关国际标准可借鉴《经济、社会和文化权利国际公约》第十四条的规定③如，减低死胎率和婴儿死亡率，和使儿童得到健康的发育；改善环境卫生和工业卫生的各个方面；预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病；创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。。但是，社会经济发展实践表明，国家在促进基本公共卫生和医疗方面的义务，远非如此狭窄。至少，国家应该从基本卫生和医疗公共服务制度体系方面承担相应义务。因此，国家在提供公共卫生和基本医疗服务方面的义务至少包括：针对基本医疗服务缺位的现状，特别是保障基层医疗服务的供给，需要加大财政转移支付力度以补充地方财政的不足[14]；建立覆盖全民的基本医疗制度，提供足够数量的、行之有效的公共卫生和医疗服务设施，提供常规的公共卫生和医疗服务以及基本药物，特别是提供孕期和儿童健康保健服务，预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他疾病，发布有关的健康的信息，等等。从促进义务履行和权利实现的角度而言，国家提供关于医疗健康方面的基本公共服务应具备可获知性和可接受性。可获知性指国家提供的医疗服务设施、基本药物和健康服务，必须是所有人（特别是脆弱群体和边缘群体）能够实际获得的，而不得有所歧视；可接受性指国家所提供的医疗卫生服务必须在科学和医学上是适当和高质量的，在经济上是可接受、可承担得起的。

结语

回应人类最基本的需求，旨在保障人类的基本生存权和健康权，满足人类基本尊严（或体面）和基本能力的需要，是基本公共服务权利的伦理依据；我国《宪法》、法律、法规以及国际人权条约对政府基本公共服务义务以及公民基本公共服务权利的界定，是基本公共服务权利的法律依据。享受公共服务的权利是服务型政府法治化的核心要素。因为，如果要从法治的角度来剖析公共服务并且试图将其纳入法律层面而非仅仅停留在执政理念层面进行讨论的话，就必须确立个人对于公共服务的请求权。从理想状态出发，它应该是个人的一项基本权利，但是就现阶段而言，它还只能回应维持个人尊严的基本诉求。因此，我们只能将分析的视角局限在基本公共服务权利以及政府在资源和制度能力基础上所能够履行的基本公共服务义务。当然，公民切实能够享受到基本公共服务权利的前提，是国家立法具体明确基本公共服务权利的范围和内容，并清晰界定国家提供基本公共服务的义务与责任。而这，也是建设服务型政府、法治政府的必由之路。

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（责任编辑：落落）

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The Nature and Content of the Right to Enjoy Fundamental Public Services

SHENGXi, MAOJun- xiang
（Central South University, Changsha Hunan, 410083）

Abstract:Fundamental public services are provided by many states to observe human dignity and pursue the distributive justice. Every citizen shall have the right to enjoy fundamental public services and this right should be legalized as a fundamental human right in modern society. Although this kind of right is recognized by many constitutions and international human rights treaties, its normative content needs to be more specific. At the present time, the contents of the right to enjoy fundamental public services include preserving right to work, providing fundamental social security, providing compulsory primary education which is available free to all, providing fundamental health care and healthy environments.

Key words:Rights to enjoy fundamental public services; Nature; Content.

作者简介：盛喜（1990-），女，湖南桃江人，中南大学法学院2013级硕士研究生，主要从事国际人权法研究；毛俊响（1980-），湖北黄梅人，中南大学法学院副院长、副教授，法学博士。

收稿日期：2015- 05- 13

中图分类号：D922.7

文献标识码：A

文章编号：2095- 1140（2015）05- 0076- 09