农村房地产法规体系框架构建研究

赵金英

（广东行政职业学院，广东　广州　510800）

农村房地产法规体系框架构建研究

赵金英

（广东行政职业学院，广东广州510800）

摘要：我国农村房地产法规建设的立法建议，多倾向于修订现有的用于规范城市房地产的法律规范，而对于城乡二元分割格局下单独的农村房地产法律体系构建这一论题却很少论及，尤其是体系性构建研究欠缺。我国房地产法研究应针对农村房地产市场化面临的现实难题和立法缺陷，特别突出强调农村房地产法的特色和其目前的弱势地位，构建由农村建设用地规划法、农村建设用地流转法、农村房地产管理法等主干法律组成的农村房地产法律体系，并在现行法律中增加保护农民财产性私法权的内容。农村房地产法律体系化研究不是分割城乡房地产市场，相反，其目的是促进城乡房地产市场一体化建设。

关键词：农村房地产；建设用地流转；土地规划法；房地产管理法

我国农村房地产市场化发展趋势日益凸显，农民财产性收益的政策带动性已经出现，相关立法部门也将加快农村房地产市场化的法律法规建设列入立法规划。但与之不相适应的是，目前对于农村房地产法规体系性构建的研究欠缺，立法建议多倾向于修订现有的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等已有的用于规范城市房地产的法律规范，对于构建适合我国城乡二元分割的农村房地产法律体系却很少论及。结合我国长期以来城乡差异发展造成的农村房地产市场化程度极低的现状，突出强调农村房地产法的特色和其目前的弱势地位，构建农村的房地产法律法规体系势在必行，对农村房地产法律体系化构建的研究显得尤为重要。

一、农村房地产市场化困境

农村房地产市场化主要是指农村经营性建设用地进入市场与城市房地产建设同步发展。农村建设用地可以划分为：经营性建设用地、公益用地、宅基地三大类。按照目前的政策虽然只允许尝试经营性建设用地入市流转，但其意义重大，可以打破目前政府垄断性运营土地。宅基地因具有农村住房保障功能对其流转需要设定更多限制条件，而且一旦允许入市，等于小产权房允许交易，势必带来房价的失控。而公益用地的性质也决定了它不宜市场化。因此，对于农村建设用地市场的法律规范需要针对目前农村土地现状和存在的难题综合考量。

（一）农村建设用地市场矛盾凸现

农村建设用地审批分两类，一类是需办理征地手续后使用国有土地，由县级以上人民政府审批。另一类是无需办理征地手续使用农村耕地，如农村宅基地、农业生产设施用地、乡镇公益事业用地、乡镇集体基础设施用地等，这些需要区（县）级人民政府审批即可。不管是县级还是地市级、省级以上政府在审批建设用地的过程中都存在一些问题。

1.征地不规范现象

（1）征地程序不规范。我国征地主体为市县级以上人民政府，它在土地征收、征用过程中处于绝对主导地位，实际经营土地的农民则没有多少发言权，出现了严重的权力大于权利的现象。土地权利人没有征地监督权，无法行使土地权利。这些附属程序中，土地使用权人对征地行为和补偿安置的意见如何处理、审批部门是否提出解决措施以及相应的救济权利，没有明确法律规定。这样就造成了政府集土地征收者、补偿标准制定者、争议的协调者三重身份于一身，权力大于权利，无法保障土地被征收者的利益。

（2）征地范围超出公益性需要。按照法律规定，公共利益需要是征地的必备条件。由于“公益性”难以界定，甚至很多营利性建设也获得征地。严重破坏了耕地保护制度，威胁到粮食安全。

2.违法审批用地。农村建设用地隐形市场交易混乱，村委会或乡镇政府作为管理者行使所有者职权。没有所有者监督的管理者权限无限膨胀，滥用审批权、以地谋私、小产权房买卖、获取不当利益的现象泛滥。有调查显示“在城郊地区，小产权房发展势头迅猛、供需两旺，屡禁不止，已经接近城镇住宅数量的1/3。”[1]

3.集体建设用地违法流转。法律对土地流转程序和用途有严格限制，获得产权需要缴纳土地出让金或税费。相比而言，规避国家现行法律的隐性交易成为获取增值收益的最优选择。一方面，这种交易造成了空闲地和多宅户的不正常现象。另一方面，由于国家政策法律的限制，这种交易具有不正当性，体现为建设用地产权缺失。上述土地隐形市场滋生土地纠纷、矛盾冲突。

（二）农村房地产市场管理失控

1.流转主体不明确。十七届三中全会以来，国家对土地流转政策适当放开，但是细化性政策和相关法律还未出台，对土地流转的主体没有明确规定。受土地收益的诱惑，政府和村组织积极的介入在流转中发挥主导性作用，改变了最初的商业主体与农户之间的自发交易。政府发挥积极主导作用为土地流转带来的效益是明显的，但是对农民土地权利的漠视、甚至违背农民的意愿作出的土地流转决定，使农民自主流转的权利受到侵犯。加上对流转主体法律地位没有明确规定，土地登记无法进行，出现了权属管理混乱的问题。

2.地价管理缺位。农村集体建设用地价格缺少市场价格机制，低价成交现象频繁。政府在地价管理方面又无法可依，市场和政府双重缺位，导致农村土地价格较为混乱。过多的低价成交和租赁现象，一方面冲击了国有土地市场，相对拉低了房价，但另一方面却严重损害了农民的财产权益。农村建设用地变得不值钱，农民的土地收益严重受到侵犯。而城市的房产因为可以获得权属登记而价格仍居高位。

3.农村房地产市场缺乏监督调控。农村房地产市场的主体除了政府、集体、村民外，还有投资者、开发商、建筑施工队、购房者。这些主体受制度制约和自身素质的影响，在签约、交易、经营及办理房产登记等方面容易产生法律纠纷，需要权威组织的协调、监督、管理。

（三）现有房地产市场滋生经济危机

我国政府土地出让收入比重高，造成土地财政、土地金融等严重影响经济稳定的现象。巨额的房地产融资，金融风险加大。源于需求拉动、供给推动、供地垄断的房产价格一旦下跌，政府的债务风险即将爆发。因此，农村房地产开发要吸取城市房地产市场化过程中的经验教训，成为打破这种土地垄断供给的窗口。也就是说，农村房地产市场化肩负着打破现有房地产泡沫的使命。

二、构建农村房地产法规体系的必要性

农村房地产法规体系构建有其客观必要性。市场经济条件下，国家必须以法制、法治手段全面地规范和引导农业经济的健康发展。农业经济自身的天然弱质性使得“市场失灵”更明显，国家“有形之手”需要更加有力。

目前，我国法律体系主要仍倾向于城市居民的财产性权益，还没有做到以农民作为价值核心和以农村为社会本位，应该把农民生存和发展、权益保障与城市居民同等对待，给予全面关怀。我国的农业立法同样存在对农民的人文关怀不足、市场经济把握不准、系统规划较弱、法治化程度不高等问题。这些问题集中体现于土地用益物权和身份城乡差异问题上。赋予农民和农村集体土地收益权是农村房地产法构建的重要立法原则和目标。“因为集体的经营性建设用地理应与城市经营性建设用地一样获得一定的商业性开发利用的权利。”[2]

我国城乡房地产法律适用差异大，在具体的房地产交易、抵押、权属登记等方面，城市房地产法已经有一套相对完整的法律体系，而农村房地产领域仍然无法可依，只能参照民法的基本原理和政策依据适用。正如上文所说，面对城市房地产发展的白热化，农村房地产市场已经暗流涌动，市场化需求势不可挡。面对强烈的客观市场需求，必须适时推动农村房地产法规的体系化建设。

但是，农村房地产法的构建不能脱离农业法律的总体系，更加需要融入其中。目前，农村房地产没有真正意义上市场化，但是市场化是其必然发展趋势。我国农业法律严重落后于现实需要，在全面完善农业法规体系的过程中，农村房地产法规体系化是重要的一方面。及时、适时的通过修改、完善、建立土地、宅基地、农民土地财产性收入方面的法律、法规，为农村房地产市场化提供法律依据，是农业经济健康稳定发展的必然要求。

现阶段，在农业法制建设过程中，政策和行政手段仍是国家管理农业的主要手段，理应用适时立法确定农村房地产的发展方向。

三、法规体系框架梳理

立法无疑应该从“政策”、“人治”向“市场”、“法治”方面实现立法拓展。那么究竟是城乡“二元”立法还是与城市房地产法相同的“一元”立法？具体来说，目前我国房地产法规的体系，面临两种构建路径，一种是从城乡分割的“二元经济”社会结构下的“体制政策歧视”直接向城乡一体化的“一元经济社会结构”下的“国民平等待遇”方面实现立法拓展；第二种是农村房地产法规体系参照城市房地产管理法规体系，但不直接在已有法规中修订，而是突出特殊性，单独立法。

第一种观点无疑是房地产法规体系的最终目标，但是农村土地市场雏形乍现，与成熟的城市房地产市场相比，二元状态难以在短时间内消除。对农村土地市场的经济调控和法律规范需要采用全新的视角和维度，因此对其单独立法确立农村房地产法规体系确有必要性。农村房地产法律体系化研究不是分割城乡房地产市场，相反其目的是促进城乡房地产市场一体化建设，只是对其法律规范的研究应特别突出强调农村房地产法的特色和其目前的弱势地位。农村房地产法的立法目的之一是破除土地垄断供给的现状，用法律手段规范市场化行为，控制房地产泡沫，实现社会公平。

基于此，完善的农村房地产法规体系应包括以下几部分：

（一）农村建设用地规划法

1.加强土地规划。在加强耕地保护、配置土地资源的前提下，编制土地利用规划和年度建设用地规划，控制土地供应总量、布局、范围、用途，合理科学规划城市用地与农村用地的界线、平衡农村建设用地与非建设用地的比重、划分农村公益性建设用地与经营性建设用地的比例。打破政府垄断土地市场的局面，将其职能从经营土地转向规划土地上来。在规划范围内实施监督权，并且尽快建立健全土地规划体系，发挥土地规划的宏观调控功能。

2.建立土地用途管制合理机制。土地资源的有限性和保障性特点，需要国家用明确严格的责任制规范土地用途，并保证获得有力执行。这种管制不能忽略土地使用权人所享有的财产性权利，否则就会侵犯农民的合法收益。基于此，国家对土地的用途管制要符合必要性、适当性、公益性目的。从权利平等角度分析，集体的宅基地和公益用地基于保障功能不应完全放开流转，但是集体与城市的经营性建设用地应该同样拥有商业性开发利用的权利。土地用途管制过程中程序正当性也相当重要。“对土地用途管制制度而言，从政府角度观之，由于财产权人对于自身拥有的土地状况往往最了解，政府在做成决策前有借重的必要；且正当法律程序的饯行，也能增加人民对政府的接受程度，降低执行的阻力，减少事后的纷争。”[2]105

3.规范建设用地审批程序。在严格限制征地基础上，农村建设用地有两套审批程序，首先，对于城市建设项目使用农村集体土地，需经过征地审批程序。审批、实施、补偿、安置、纠纷裁决等几个环节都有法律明确规定，但仍需继续完善。其次，农用地转用审批手续。这方面的具体的操作程序法律没有明确规定，需要开拓性立法。

（二）农村建设用地流转法

经营性建设用地流转立法完善迫在眉睫。农村土地市场化流转虽然不需要经过土地征收审批，但是仍然需要符合城乡统一规划并经过农用地转用审批，对其流转的主体、方式、条件、价格、程序、收益分配及国家管理法律法规需要作出详细规定。

1.明确集体经营性建设用地流转的有权主体。“集体”概念的界定是明确主体的首要问题，如村民组织、村委会、乡镇组织等等。明确有权主体的同时，也应对于土地所有权的行使，经营、管理主体的具体权利义务应详细规定。

2.流转程序立法。目前我国农村建设用地流转审批程序的法律规定只涉及到审批机关、审批权限和登记造册方面，对于具体的流程和条件也应尽快立法完善。在流转许可申请、地价评估、审批机关、交易挂牌、签约、登记、颁发许可证，以及再流转的申请、审批条件、审批机关、地价评估、变更登记、补偿地价、使用期限等作出详细规定。

3.流转价格确定。建立地价评估制度，根据城市用地同地同价原则，结合土地用途确定其真实价值，完善土地价格立法。通过完善流转市场、规范流转程序等法律法规，建立完善的价格机制，完善使用权流转收益分配机制，避免炒作带来的价格泡沫现象。

4.流转方式创新。集体建设用地使用权流转的方式不应仅仅局限于国有土地流转方式。可视不同情况采取转让、租赁、作价、入股、联营、土地置换、抵押等方式。对各种创新流转方式应配套设置标准或条件。

5.严格设定流转的条件。流转必须权属清晰、具有土地使用权和房产合法证明，符合土地规划、依法审批，符合土地管理用途，并且不违反宅基地管理的相关规定。

（三）农村房地产管理法

农村房地产法律体系是一个整体，合理的土地规划法保证了土地的宏观利用，建设用地管理法明确了农村建设用地的流转入市规范，这两部分法律规范确定了农村房地产市场化的法律依据。农村房地产的建设用地交易、房产交易管理规范同样需要立法。

1.交易市场建设。农村房地产开发面向全体开发商，应在土地交易市场买卖，农村本地建筑队资格应该依法确定，对符合开发、施工资质的颁发营业资质。

2.农村集体建设用地登记

农村集体土地登记造册，确保产权清晰。明确土地所有权主体到村民小组一级，并经核准后颁发土地证书，为其入市提供权属证明。

3.宅基地使用权构建

从《物权法》立法、宅基地使用权的具体规则、转让及受让人条件、流转方式、流转生效模式、审批等方面予以完善，并应对宅基地使用权继承、回购和征收制度作出规定。

4.小产权房区别登记。目前农村小产权房大多是占用农业用地，没有办理建设用地转用手续，应当责令拆除恢复土地原貌。还有一些是在农村建设用地上建设，但是没有转为国有土地。这种情况则不应当限制其交易。“解决小产权房问题应当区分小产权房的建设是否经过有关部门许可，是否办理了农业用地转为建设用地的手续，依不同情形作不同的处理。”[3]

（四）保护农民财产性私法权

农民与土地相关的财产性权利，需明确保护以下权利：

1.农村集体经济组织成员股份权

除农村土地承包经营权外，建议按照“股份合作制，将每个集体成员的资产按股份量化入股，按股份合作制原则，进行集体资产使用、管理与利益分配。”[4]

2.农民宅基地用益物权

宅基地所有权属于集体，使用权属于房屋所有权人，即农民。“法律应明确农民作为房屋所有权人拥有一般用益物权”[5]，完善用益物权权能，在现有占有权和使用权基础上赋予农户收益权和转让权。打破宅基地成员和村庄界限，实现财产权的物权完整权能,“还原宅基地使用权作为用益物权的私权本质”[6]。

3.农民住房财产权

我国现有政策规定将抵押、担保、转让权赋予农民住房，不是赋予宅基地，也就是只有农民才可以行驶此权能，集体组织无法行使流转权利。这有利于防治集体组织对宅基地的非法流转。但是，这不仅意味着非农户口不可以购买农房，无法办理合法产权交易。这样规定还意味着宅基地所有权、使用权、房屋所有权分属三方主体，是权利行使变得更加复杂。接下来需要在试点成熟后有条件的简化权利行使主体。

农村房地产法律体系的构建国家权力机关的多个层面。因此，应加强政府领导，各部门通力协调，如：财政部门制定农村建设用地流转收益管理办法，社会保障部门完善农民社会保障体系立法建设，构建协调统一的农村房地产法律体系。

参考文献：

[1]王燕霞.新形势下农村土地制度改革研究[J].河北法学，2014，（4）：144

[2]杨惠,熊晖.土地用途管制权的正当性求解——小产权房引发的宪政思考[J].西南民族大学学报，2010，（7）：104.

[3]郭明瑞.关于农村土地权利的几个问题[J].法学论坛.2010，（1）：32

[4]韩松.论农民集体成员对集体土地资产的股份权[J].法商研究，2014，（2）：17.

[5]刘守英.中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施[J].法商研究，2014，（2）：7.

（责任编辑：天下溪）

[6]王崇敏.论我国宅基地使用权制度的现代化构造[J].法商研究，2014，（2）：27.

The Construction of Real Estate Law System in the Countryside

ZHAOJin- ying
（Guangdong Vocational Institute of Public Administration, Guangzhou, 510800）

Abstract:At present the research on the building of the rural real estate law system and legislative proposals tends to revise the existing legal norms for standard city real estate. To build suitable system for China’s urban and rural rarely deals with real estate legal system in the countryside. Rural real estate legal systematic research is not divided urban and rural real estate market, on the contrary the purpose is to promote the integration of urban and rural housing market construction. Should be aimed at rural real estate market and the real challenges facing the legislative defects, especially emphasizes the weakness of the characteristics of rural real estate law and its current status. Build the rural construction land planning and rural construction land circulation method, the main laws and regulations such as the rural real estate management law of rural real estate legal system, and increase in the current law to protect farmers’right to private property law content.

Key words:rural real estate; construction of the land circulation; land planning; the law of real estate management

作者简介：赵金英（1981-），女，山东潍坊人，广东行政职业学院教务处副处长，助理研究员，主要从事法理学、经济法学研究。

基金项目：广州市哲学社会科学发展“十二五”规划课题“绿色可持续社区发展的理念、实践与政策研究”（14Y19）

收稿日期：2015- 06- 28

中图分类号：D912.3

文献标识码：A

文章编号：2095- 1140（2015）05- 0013- 05