依责任清单助地方政府改进作风常态化

陈锦昌

（中共南通市通州区委党校，江苏 南通 226300）

李克强同志在2014年夏季达沃斯论坛开幕式上发表特别致辞中将制度建设比作连环炮，开出了三张“清单”，即“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”。尽管“清单”的目的在于理顺政府与市场的关系，但其实质将有利于政府真正履行为人民、为大众服务的职责，尤其是责任清单制度有助于政府部门改进作风的常态化。

一、改进作风常态化要靠制度保障

（一）作风问题背后有制度原因

影响地方政府及工作人员的作风因素是多方面的，其中，制度因素起决定作用。中组部党建研究所在全国13家单位开展问卷调查，其中关于加强党性修养、改进党的作风的方式问题，调查统计显示，“靠制度保障”所选比例最高，占总回答频数的31%，“靠组织监督”占28.9%，“靠党员自觉”占27.5%。这说明制度建设被大部分受访者认为是加强党性修养、改进党的作风的有效途径。我们党内有焦裕禄、孔繁森、杨善洲等等密切联系群众、全心全意为人民的楷模，但形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等问题也相当普遍而且十分严重。最新资料显示，党的群众路线教育实践活动收官之际，晒出了对各地“政绩工程”的治理清单，短短一年多时间里全国发现并叫停663个“形象工程、政绩工程”。还有从2014年4月9日开始，最高检密集发布依法立案侦查重大案件信息，截至10月13日，6个多月时间内，已经披露全国检察机关依法立案侦查县处级以上贪官191人，平均每天都有一名厅局级以上的贪腐官员被查处。仅去年8月，中纪委网站共通报626起违反《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》典型案例，点名曝光830人。透过现象看本质，可以发现用人制度有偏差、政绩考核制度有缺陷、联系和服务群众制度操作性不强，或者有些制度内容空洞、程序模糊、要求笼统、责任不明、处罚乏力。这些都凸显了强化地方政府责任清单制度建设，保障改进作风常态化的紧迫性。

（二）改进作风需要责任清单制度

地方政府及工作人员的作风，不仅体现党性，代表政府形象，而且关乎党和国家事业的兴衰成败。针对改进作风的极端重要性，党的十八大到2014年7月中旬，中央已出台了17项廉政新规，致力以制度规范党员干部的行为，密切党员干部与人民群众的联系。但是，改进作风不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，因为地方政府不在真空中，党员队伍也不可能纯而又纯，政府工作人员时常会出现不作为、慢作为、乱作为的情况，表明改进作风是一项经常性、长期性的任务。近年来，中央在全党范围内通过开展“三讲”，科学发展观，党员先进性、纯洁性等多次思想政治教育活动，来解决党员干部存在的作风问题，虽取得成效却未能完全解决问题，说明作风问题具有顽固性，抓一抓会有好转，松一松会有反弹。作风问题也具有反复性，老的作风问题解决了，新的作风问题又会出现，或者老问题以新的面貌出现，寄希望通过一两次集中整治就能解决，而抓一阵松一阵，不仅解决不了作风问题，还可能适得其反。鉴于作风建设只有进行时没有完成时，只有起点没有终点，所以，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：要“健全改进作风常态化制度。”因此，必须加快地方政府责任清单制度建设，通过理出责任清单，明确地方政府和工作人员职责范围、义务归属、履职标准、行为准则，努力做到以责任清单制度为改进作风从思想上定标。改进作风的核心在于将联系和服务群众的要求内化于心、外化于行，通过理出责任清单，使地方政府公职人员开展工作、从事活动有章可循、有规可依，努力做到以责任清单制度为改进作风从行为上立规。营造良好的改进作风环境，也要靠制度建设，通过理出责任清单，并予公开，使地方政府及工作人员清楚各自的职责所在，也让广大人民群众、社会组织和团体，知道地方政府行为所归所循，以此增强地方政府和工作人员改进作风的决心和行为力度，努力做到以责任清单制度为改进作风从环境上造势。

（三）责任清单制度是压力之源

地方政府及工作人员的作风通过一言一行来体现，因此，与理想、信念、素质等密切相关。然而，作风的好与坏、改进作风的强与弱，不仅仅取决于个人的主观因素，制度环境也起着至关重要的作用。尽管“外因要通过内因起作用”，但这种外因却必不可少。回顾历史可以看到，在战争年代由于我们党处于被打压的状态，客观上形成一种压力，促使党员干部必须保持和群众的紧密联系，否则，党所确定的奋斗目标就不可能实现，甚至生存和发展都将成为问题。而夺取革命胜利后，中国共产党成为执政党，政府部门拥有相应的权力，成为强势群体，由于有些党员干部理想、宗旨意识淡薄，危机感、责任感、使命感缺失，弱化甚至于消释了压力机制，导致同群众由过去的“鱼水关系、舟水关系”，变成现在的“蛙水关系、油水关系”，脱离群众的危险随之增加，党执政的根基随之弱化。因此，要保证地方政府不断改进作风，密切与群众的联系，就应该自己营造一种压力机制，重点是地方政府责任清单制度。地方政府理出“责任清单”，并在社会公开，势必增加行政的透明度，清单一亮，是否尽职、有没有完成承诺，更加便于群众监督，更加利于责任追究，面对如此强大的压力，地方政府的每一个工作人员会主动消除联系和服务群众“最后一公里”的距离，自觉恪尽职守，勤勉尽职、责无旁贷、兢兢业业地为百姓服务。

二、责任清单制度是改进作风常态化的必要途径

（一）依据地方实际理出责任清单，是改进作风常态化的前提

十八届三中全会《决定》界定了地方政府的职责是：“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”，责任范围包括了经济、政治、文化、社会和生态建设五大领域，管理对象和服务对象覆盖了地方区域内的法人和自然人，而基层政府更是直接面对群众和服务群众“最后一公里”的重点部门。从当前全面深入改革和反腐的高压态势来看，地方政府改进作风面临三重压力：一是履职压力。地方政府及工作人员行使人民赋予的权力，范围涉及生产关系的生产、流通、消费、分配四个环节，与生产经营者和消费者的联系具有普遍性与特殊性相统一的特点。十八届三中全会《决定》对地方政府行使权力作出新的规定，一方面“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，“推行地方政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。另一方面，为让人民监督权力有据可依且落到实处，《决定》提出完善发展成果考核评价体系，“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”等与百姓切身利益相关的民生评价指标。面对履行职责的双紧趋势，地方政府及工作人员当好“裁判员”的压力很大。二是改革压力。党的十八大以来，政府围绕放权、限权进行了自上而下的改革，上级政府取消下放审批事项，地方政府工作部门一方面要接好相应的下放审批事项，另一方面，减少了事前审批，但事中事后的监管责任加大，对地方政府的工作要求更高，因此，当好改革创新“守护者”的压力更重。三是社会压力。2012年底以来，随着中央八项规定的颁布和推行，围绕改进作风的相关规章制度不断出台，“中梗阻”、“末梢塞”等问题有了极大改善，但有些同志也由此产生了抵触情绪、消极怠工的现象。社会普遍认为，现在到政府“门好进了、脸好看了，但事更难办了”，舆论使地方政府及工作人员当好“服务员”的压力更强。面对以上压力，地方政府应努力将压力转化为动力，全面系统理出责任清单，包括要明确部门责任，即涉企职责、涉企权力、涉企检查、涉企收费和部门责任边界；要明确不同岗位服务群众的相应责任，分级细化责任归属，确定具体责任者，落实责罚措施；要明确每一个人的责任，包括工作内容、数量、质量，完成的程序，应有的权力和应负的责任等。由此，形成全方位、立体式的责任清单制度，促进人尽其力，提高办事效率和服务群众的主动性。

（二）着力提高责任清单的科学性，是改进作风常态化的基础

责任清单具有科学性，是保证改进作风常态化的内在要求。提高责任清单制度的科学性，就是要符合时代要求、符合客观规律、符合科学精神。习近平同志指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套。”邓小平同志说：“我们过去发生各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”实践检验的结果表明，改进作风过于强调自我约束，过多地依赖地方政府工作人员自身的主观选择，而缺乏制度科学的刚性保障。对此，在理出责任清单的过程中，要注重统筹设计，多角度指标综合考虑，而不能为了建清单而建清单，也不能只考虑自己职责范围内的事情，更不能只为部门的利益着想。相反，必须根据监管对象和服务对象的要求，把改进作风，密切联系群众作为理出责任清单的一个依据和基本指标。例如，责任清单制度要对部门和机构的权责、职能进行分工，但是，如果不同时把人民群众找政府办事的方便与否放在优先的位置，在为人民群众提供服务的过程中就可能出现推诿扯皮、敷衍塞责的现象，让他们觉得“门难进、脸难看、事难办”，服务群众的效果就会打折。因此，要努力形成责任清单制度体系，以及用制度管权、按制度办事、靠制度管人的责任清单的运行机制和推进机制。

（三）着力提高责任清单的程序性，是改进作风常态化的重点

程序性规范是执行制度的流程、方法和措施，是制度操作规则的总和。地方政府责任清单的生命力，集中体现在实际操作过程中，即这项制度要能够长期执行并发挥作用，首先制度本身必须可以遵守、可以操作、可以监督检查。因此，落实责任清单制度，应强化程序意识，将制度执行程序化、程序操作制度化，以利制度的落实和执行。据此，理出责任清单对地方政府的每一个工作人员而言，必须围绕明责、亮责、履责、评责、问责等环节展开，让每个人都清楚应该做什么和不应该做什么，从而避免和杜绝不作为、慢作为、乱作为现象的产生。另外，提高责任清单制度的程序性，既要有实体性制度，又要有程序性制度；既要明确怎么办，又要明确违反规定怎么处理。按照简便实用原则，使笼统的规定明确化、原则的表现具体化，以释放地方政府责任清单制度的应有功效。

（四）着力提高责任清单的严肃性，是改进作风常态化的关键

地方政府的责任清单制度是所有工作人员都必须遵守的行为准则，所以，必须着力提高责任清单的严肃性。习近平同志指出：“以前制度方面存在一个突出问题，就是一些规定变成了‘纸老虎’、‘稻草人’，摆在那里没有用。”他还明确要求，“制度一经形成，就要严格遵守，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员干部的自觉行动。”这些为实现责任清单制度保障改进作风常态化提出了明确要求。作为地方政府必须做到“三个坚持”。一是坚持制度执行。制度面前人人平等，执行制度没有例外。当然，领导干部作为单位工作的组织者、推动者，又是部门改进作风的示范者、引领者，一言一行都是导向，所以，必须以身作则、严于律己、作表率、树榜样，带头履行责任清单确定的各项义务，用严格执行保证责任清单的实际效果。二是坚持全面监督。根据权力运行的一般原理，地方政府责任清单的制定、执行、监督相对分离、相互制约，才能行之有效。更何况清单列出的责任要得到群众的认同，责任的履行情况要得到社会的认可，因此，在履行责任清单过程中，既要强化内部监督、组织监督、法律监督、媒体监督，更应让群众参与，接受人民监督，否则群众主体的缺位，将会使责任清单制度的建立和执行变成与老百姓无关的部门自娱自乐，联系和服务群众“最后一公里”问题就不可能得到有效化解。三是坚持责任追究。根据法定职责必须为的原则，对影响责任清单执行的不良倾向及时纠正，对损害责任清单严肃性的行为及当事人坚决追究责任。藉此，解决不敢动真碰硬、回避矛盾、掩盖问题，使责任清单制度变“软”的问题；解决以实用主义态度，搞上有政策、下有对策，使责任清单制度变“味”的问题；解决搞一阵风，执行缺乏持久性，使责任清单制度变“松”的问题。总之，以更规范、更严肃、更有效的责任清单制度，以踏石留印、抓铁有痕的劲头，把改进作风一抓到底、抓出成效，以此向人民群众呈现个人新印象、部门新气象、政府新形象。

[1]刘红凛.建立健全党的作风建设常态化机制的调查与思考[J].中共中央党校学报，2014，（04）.

[2]闫志民.论党的群众路线的时代特征[J].中国特色社会主义研究，2014，（01）.

[3]江金权.健全改进作风常态化制度[N].光明时报，2013-11-21.

[4]邓小平文选[M].北京：人民出版社，1949：333.