我国生物识别签证制度研究——以推进“移入移民”发展为视角

林海文

（浙江警察学院，浙江 杭州310053）

移民是世界一体化的重要驱动力，带动着种族的交融、文化的兼容和经济的融合。[1]新世纪以降，中国融入世界的步伐不断加快，中国国际移民①中国国际移民是指离开中国（包括香港、澳门和台湾地区），跨越国家边界，迁徙到另一个国家或者地区的中国人。参见王辉耀、刘国福：《中国国际移民报告》系列，社会科学文献出版社2014年版，第23页。呈现迅速增长的趋势。然而，根据公安部出入境管理局的统计数据，2000年，中国国际移民数为50万左右，占中国总人口的0.04%，到2013年，中国移出移民存量为934万人，占中国总人口的0.66%。与西方发达国家相比，我国的外国人入境总人数占总人口比例仍然偏低。不仅如此，2013年中国移入移民存量仅为85万人左右，“移民赤字”约达850万。这对中国人才强国战略和可持续发展有所不利。巨大的“移民赤字”背后是投资移民和技术移民的大量外流，同时也表现出外国人移入中国的增长较为缓慢。因此，如何推进我国移入移民的发展成为摆在国家面前的重要问题。2013年7月1日，新《出入境管理法》开始实施，新法为外国人在华的服务和管理工作提供了有力的法律依据。同时，新法对生物识别签证进行了灵活性规定。该法第7条第1款规定：“经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息做出规定。”至此，我国生物识别签证制度的构建有了一定的法律根据。如何在实质意义上推进生物识别签证制度的构建是理论探索的重要课题，本文将从实行生物识别签证制度的必要性与可行性、生物识别签证制度在应用中可能遇到的问题以及生物识别签证制度的构建路径等方面进行探讨。

一、生物识别签证概述

生物识别签证，是指在核发签证、边境检验等出入境管理工作中采用指纹识别、面相识别等生物识别技术，以利于甄别恐怖分子、打击伪变造签证、保证合法旅行者顺利入境权益。②黄屏：《外交部领事司司长黄屏谈中国领事保护工作》，http://www.Mfa.gov.cn/chn/gxh/cgb/zcgmzysx/oz/1206_45/xgxw/t374727.Htm，最后访问时间：2014年8月25日。生物特征识别比传统的人身识别更加安全、保密和方便。[2]与传统的身份识别相比，生物识别的技术一般要满足以下几个条件：一是普遍性，即每个人都具备这种特征；二是唯一性，即任何两个人的特征是不一样的；三是可测量性，即这种特征是可测量的；四是稳定性，即这一特征能够维持一段时间。除此之外，在实际应用中应当考虑识别的精度、速度及对人身产生的损害。当前，在我国技术领域普遍采用基于生理特征的生物识别技术，比较成熟的技术应用包括指纹识别、掌纹识别、手形识别、人脸识别、虹膜识别、视网膜识别等，其中指纹识别技术已应用于我国护照信息采集。美国、日本、英国等国家和地区已经实行生物签证制度，西方国家普遍将生物识别技术应用于签证工作，一方面对防止恐怖分子进入其国内起到一定阻拦作用，另一方面也有利于改善移入移民的服务管理工作。

二、实行生物识别签证制度的必要性

（一）降低国际人才流动的壁垒

在国际人才流动过程中，通常存在人为设定的、在人才跨境流动和异国居留时遇到的制度性障碍，其衡量标准包括签证申办的难易、居留的难易以及留学生就读和工作政策等。[1]由于签证制度、绿卡制度的相对落后，中央出台的重大人才计划不得不单独对获得绿卡进行规定，如“千人计划”为解决海外高层次人才的后顾之忧，对引进的海外高层次人才，出台专门的规定。[3]笔者认为，技术应用的缓慢在很大程度上制约了国际人才在国内的流动。因此，生物识别签证制度的应用将有利于我国吸收国际人才。

（二）促进移民管理信息系统的建立

在移民制度相对发达的国家和地区，移民管理信息系统建立较早，建设也相对完备。2004年7月，欧盟理事会颁布了第2004/512/EC号“关于建立签证信息系统的决定”，为欧盟各国移民管理系统的建立打下了基础；2008年7月，欧洲议会和欧盟理事会颁布了第（EC）767/2008号“关于签证信息系统成员国之间就短期签证的数据交换条例”，规定了应当录入签证信息系统的个人资料，其中包括申请时申请人的指纹信息。[4]我国的出入境业务信息系统应用相对初级，真正的移民管理信息系统尚未建立。因此，加快信息技术在出入境管理中的应用，通过信息技术提高政府工作效率，对出入境管理者和中介机构进行有效监督，是当务之急。[5]指纹等生物识别信息技术的应用将提升签证体系的工作效率，促进移民管理信息系统的建立，从而为我国移民制度的建立打下基础。

（三）提升外国人服务与管理水平

我国出入境管理工作经过几轮改革，服务与管理水平有了很大提升，但与国家发展实际需求还存在一些差距。以涉外管理工作为例，在很多省份，基层涉外管理人员空缺，导致地区涉外人员底数不清、情况不明。同时，如何更加高效、安全、快捷地完成外国人出入境手续，成为中国出入境管理工作不断深入探求的问题。而生物签证的采用无疑为这一问题的解决提供了新的途径。生物识别签证制度有利于提升涉外人员的管理效率，从而为部分人力资源松绑，进而转移到外国人服务工作中去。[6]此外，指纹等生物识别信息采集后也有利于延长一次申领签证的有效期限。例如，2007年英国对我国公民实施采集生物识别信息签证制度的同时，也使签证的有效期有所延长。

三、实行生物识别签证制度的可行性

（一）生物识别技术应用成熟

人的生物特征不像各种证件类持有物那样容易窃取，也不像密码、口令那样容易遗忘或破解，因而在身份识别上体现了独特的优势，近年来在国际上被广泛研究和应用。[7]技术的成熟主要体现在两个方面：一是生物识别技术应用领域十分广泛，既有经济领域，也有政府行政服务领域，如计算机信息系统管理、金融系统管理、社会保障系统管理、身份证等。美国“911”事件以后，3个相关的法案（爱国者法案、边境签证法案、航空安全法案）都要求必须采用生物识别技术作为法律实施保证。总体上来说，其已经进入了以政府应用为主的阶段。[8]二是生物识别手段不断丰富，识别精确度已赢得社会普遍信赖。目前主要采用的生物识别技术包括指纹识别、人脸识别、手型识别、虹膜识别和语音识别等内容，且生物识别的防伪性能大大提高。

（二）西方生物识别签证制度可资借鉴

美国是世界上第一个建立生物识别签证制度的国家。[6]“911”事件以后，为了应对日益猖獗的恐怖主义犯罪，控制和监测可疑恐怖分子的跨境流动成为近十年来反恐斗争中一个非常重要的内容。[9]建立于上世纪90年代的申根信息系统是欧盟成员国之间获得和发布有关国家边境安全和法律实施的警报系统，它建立之初是用于欧盟边境申根体系下开放后的边境管理与控制。[4]其成功实施证明该制度不仅仅是边境控制的一种有效工具，而且还广泛用于司法管理和警务合作。

四、生物识别签证制度在应用中可能遇到的问题

制度的实施会与多元主体发生关联，同时也会对不同的社会领域发挥作用。理论界能够做的便是在制度制定之前最大限度地预测、考察可能存在的问题，降低制度实施的风险或弱化负面影响，以使制度实施社会效用最大化。

（一）个人信息安全保护

生物识别签证制度极易引起个人信息安全保护的争议。在市场经济发达国家，个人生物识别信息已经被认定为极为重要的个人隐私，涉及隐私层面包括单位或者个人金融账户的口令、单位建筑通道的许可、组织的管理权限等。可以说，个人生物信息意味着个人或者组织的保密利益，一旦丢失将引发个人或组织的利益风险。由于我国对个人信息以及隐私的法律保护仍在探索阶段，制度架构尚不完善，以美国为代表的西方国家对我国个人隐私法律保护长期存在质疑，一旦签证中采集生物识别信息，或将引发来华外国人的抵制。

（二）生物识别信息应用

生物识别信息签证制度不仅有利于提升口岸管理效率，而且将优化外国人入境后的服务管理工作。目前，由于传统管理效率低下，导致对外国人管控能力较弱，我国大部分地区对涉外人员管理底数不清、情况不明，因涉外人员引发的管理风险较大。因此，要加强生物识别信息的利用，不断提升我国生物识别信息的利用效率，以促进我国涉外人员的管理服务工作。充分利用外国人生物识别信息要求生物签证的数据库不仅仅停留在出入境管理部门，还要走出公安部门，与其他政府管理部门共享信息资源，合力管理服务好涉外人员的工作。现行公安出入境信息管理与使用制度尚不完善，或将成为生物签证制度进一步发挥作用的瓶颈。

五、生物识别签证制度的构建路径

（一）采用可靠、高效的生物识别技术

人的一些生物特征之所以可以被用来做识别，是由于它们既不会被遗忘、丢失，也不可借给他人，因此具有得天独厚的安全特性。[7]指纹识别是生物识别技术中很重要的一种，在我国应用较为广泛。人的指纹各不相同且终生不变，研究表明：指纹识别是准确性和唯一性最高的生物特征识别方法之一。此外，自2005年起，我国便采用指纹识别技术手段登记护照信息，在我国公民身份鉴别领域，指纹识别得到了广泛应用，因此，指纹识别可以说是目前较为成熟的生物识别技术，可应用于生物签证领域。

（二）构建严格的生物签证信息保护机制

留存生物识别信息固然有多种理由，但是，由于人体生物识别信息关涉个人隐私和人格尊严，对于该类识别信息的规定应当由法律，而非行政法规甚至规章进行规定，否则可能对个人的隐私构成严重侵害。[9]因此，严格的生物签证信息保护机制是对个人基本人权的尊重，同时也符合《立法法》第8条的规定。构建生物签证信息保护机制，一方面要积极采用安全性能好的数据库技术，另一方面要加强技术监控，强化责任落实，遵循“谁主管、谁负责，谁使用、谁负责”的原则。

（三）实施涉外管理单位信息共享

生物识别签证制度的关键在于其能够在涉外人员社会管理方面发挥作用。目前，涉外人员管理权限分散于外事、旅游、教育、人保等十多个政府部门，因此，生物识别信息采集要对涉外人群管理与服务发挥作用，就应当整合各单位网络信息资源，实现生物签证信息共享。

结语

中国能否弥补巨大的人才和移民赤字，成为全球知识、科技、创意中心，将取决于未来三十年能否通过人才引进和开发全球移民来华，使自己成为一个吸聚全球人才的世界大国。[1]因此，作为国家移民服务与管理的职能部门，公安机关应当积极创新工作方式、工作方法，树立国家可持续发展的科学工作理念，逐渐形成吸引全球移民来华的制度自信，以迎接国外人才的汇聚。此外，随着人流、物流、信息流、思想流动的全球化趋势发展，跨国犯罪和恐怖活动也越来越多，许多国家已经将生物识别技术应用于签证领域，这种签证的出现预示着在旅行证件颁发、人员检查和身份管理方面的一次全球性演变。

[1]王耀辉,刘国福.中国国际移民报告（2014）[M].北京:社会科学文献出版社,2014:2,57,5.

[2]赵秀萍.生物特征识别技术发展综述[J].刑事技术,2011(6):44.

[3]王耀辉.移民潮——中国怎样才能留住国际人才？[M].北京:中信出版社,2013:181.

[4]郝鲁怡.欧盟国际移民法律制度研究[M].北京:人民出版社,2011:178,175.

[5]刘国富.移民法——出入境权研究[M].北京:中国经济出版社,20 06:501.

[6]李翔宇.中国实行生物签证可行性研究[J].云南警官学院学报,2 010(6):66.

[7]韩玉峰.生物特征识别技术研究及应用[J].微计算机信息,2012(3):33.

[8]何杰.生物特征识别综述[J].中国安防产品信息,2003(6):38,86.

[9]刘国福,刘宗坤.出入境管理法与国际移民[M].北京:法律出版社2013:479.