暴力拆迁中“私力救济”研究

肖 冰

（郑州大学，郑州 450001）

2008年，上海机场集团要兴建机场的交通枢纽工程，位于上海市闵行区的潘蓉和张其龙的一栋四层小楼正好位于这一工程项目的范围之内。因不满足政府所给出的明显低于市场价格的房屋补偿款，潘蓉及其丈夫不愿在拆迁协议上签字，并在政府所实施的强制拆迁过程中用燃烧瓶进行抵抗。最终，潘蓉的房屋被推平，潘蓉的丈夫也因为妨害公务罪被判处有期徒刑8个月。

这样的例子并不少见，从成都唐福珍自焚抵制拆迁到河南刘大孬驾车撞死拆迁人员；从新郑夫妇半夜被搬到墓地而强行实施拆迁到山东武城县雇用黑社会人员进行拆迁……政府和公民好像在拆迁这个问题上总是存在不可调和的利益冲突。根据我国2011年新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，拆迁是指根据国民发展规划，政府可以依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的一种法律行为。而暴力拆迁顾名思义，是指通过暴力的方式所实施的拆迁行为，通常的手段包括停水、断电、放狗、放蛇、强行进入、将户主抬出房屋、堵塞出行道路等。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，要进行城镇的房屋拆迁必须要有相应的规范性文件，所拆迁的房屋要列入相关的城镇发展规划之中，并要以给予公民合理的补偿作为拆迁的保障。因此，拆迁中通常包含着行政与民事的双重法律关系，而且具有公益的特征。而暴力拆迁仅仅是有着拆迁的一系列合法的外衣，但却还具有暴力性、非法性和违反程序性的特征。

在拆迁中实施暴力行为，侵害了公民的合法权益，公民由于对政府的不信任，再加上由于暴力拆迁过程中的委屈、愤怒以及对于自家房屋价值的期待导致了公民与政府之间频频发生冲突。那么公民的这种暴力的“救济行为”该如何界定，公民与政府的这种冲突又该如何解决呢?

一、暴力拆迁“私力救济”的含义

对权利的救济包括公力救济与私力救济两种形式，社会将个人行使私正义的权利和权力予以剥夺——通过这种行为，公共权力为自己获得了宣布和适用法律的权力[1]。但是这种剥夺是不完全的，在自力更生（self—reliance）的坚定信念下，人人具有享受自己努力成果的权利[2]。一旦这种权利遭到威胁或侵害，人们往往会采取一些补救的行为或者是需求救助，当公力救济缺失或者是不能发挥其原有的功效时，基于报复、自救或者是躲避危险等一系列复杂的心理原因，人们会采取“私力救济”的方式来捍卫自己的权利。因此，在绝大多数法学家的视野中，私力救济是一种落后、不文明、无法无天、应抑制和抛弃的纠纷解决方式[3]。“因私力救济，易生流弊，弱者无从实行，强者每易仗势欺人，影响社会秩序。故国家愈进步，私立救济的范围愈易缩小。至于现代法律遂以禁止私力救济为原则，私力救济往往在民法上构成侵权行为，在刑法上构成犯罪行为。”[4]

在我国现有的法律体系中，鲜有“私力救济”的身影。在有关《民法通则》和《侵权责任法》的研究或者是意见稿中曾多次提到民事自助行为，但是仅在《侵权责任法》中，将紧急避险和正当防卫行为作为民事免责事由。在我国的诉讼法学的研究中，有的学者主张和解、调解、仲裁这些群众性解决办法基本属“自力救济”范畴，不具有法律强制性；而民事诉讼属“公力救济”范畴[5]。

我国的法律研究中尚未对私力救济做出明确的定位，对其的研究也是零散的、不成体系的，其中，徐昕教授在其著作《论私力救济》中，关于私力救济有如下的界定：“当事人认定权利遭受侵害，在没有第三方以中立的名义介入纠纷解决的情形下，不通过国家机关和法定程序，而依靠自身或私人力量，解决纠纷，实现权利。”

笔者认为，以其作为普通民事纠纷（例如民间“讨债公司”、“私人侦探”等）中“私力救济”的概念界定，是恰当合理的。但作为暴力拆迁事件中的“私力救济”概念界定是不恰当的，理由如下：（1）暴力拆迁中，涉及行政和民事的双重法律关系，是政府借助于公权力与公民私权的一种博弈，是在不平等主体之间展开的，两者之间的关系更多的偏向于一种行政法律关系；（2）在拆迁的过程中所实施的私力救济行为没有程序性，是公民自发的行使的，且多采取暴力的方式进行，其行为本身带有一定的社会危害性；（3）普通的民事纠纷中的私力救济大多是个人行为，极少数涉及群体事件，但在暴力拆迁中，大多数的私力救济行为都是群体性的行为，呈现出地区性的特征。

因此，笔者认为，在暴力拆迁过程中的私力救济是指，政府在实施暴力性拆迁的过程中，公民为了捍卫自己的私权，依靠自身的力量而实施的一系列救济行为。主要有以下两种表现形式：一种是积极的对抗行为，即公民同样采用暴力的方式积极对抗政府的暴力拆迁行为。如，自制燃烧瓶、殴打拆迁人员等。另外一种是消极的抵制行为，公民通过对自己实施某种行为来恐吓或者是逼迫拆迁人员。如，自焚、绝食等。

二、暴力拆迁“私力救济”的原因

我国在新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确规定，公民在房屋被强制拆迁时可以申请行政复议或者提起诉讼，既然在现有的法律体系中存在公力救济的途径，为什么多数公民还是愿意选择使用私力救济的方式而不去寻求公力的保障呢？

1.政府信任的缺失

上文已经提到，城市房屋拆迁过程中包含着行政和民事的双重关系。房屋拆迁从本质上来说其实是政府公权力与公民私权利之间的博弈。在这种斗争中，强弱对比是非常明显的。旧城改造、城市扩建等一系列为了公共利益所实施的拆迁行为本身是具有公益性的，是造福广大百姓的。但是在中国现有的政治体系和经济发展模式的影响下，政府兴建的工程往往要进行招标，由中标的企业来承包建设，由此公共利益与商业利益再难区分。政府为了地方经济的指标和地方的政绩，往往会急功近利的大搞发展，由此忽略普通民众的利益，出现类似“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”拆迁标语。根据新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”由此，人民法院非但有可能不能很好作为公民权利的代言人，还极有可能成为最终强制暴力拆迁的实行者。

公民基于对政府的信任，而将其原有的私权进行一定范围的让渡，从而构成了政府公权力的来源，一旦公民不再相信政府，他们会吝啬自己的权利，从而走向私力维权之路。

2.司法制度的缺陷

我国新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》赋予公民行使行政复议和提起诉讼的权利，但是其中也存在一系列的问题。首先，普通公民法律意识的淡薄和诉讼成本的巨大，基于一种复仇的心理和金钱、时间的考虑，一般民众都不会轻易选择诉讼的方式来维权。其次，由于现在司法腐败现象层出不穷，再加上司法独立的不完全，以至于在普通公民眼中，政府和法院本就是一脉相连的，公民基于对政府的不信任极易发生对法院不信任的连锁反应。最后，对于公民的私力救济，我国尚未有系列的法规对其进行规制，由此公民在自己的权利受到侵害时，很容易采取偏激方式来进行维权。

洛克有言：“纵使存在诉诸法律的手段和确定的裁判者，但是，由于公然的枉法行为和对法律的牵强歪曲，法律的救济遭到拒绝，不能用来保护或赔偿某些人或某一集团所作的暴行或损害……这种情况下就只有一条救济的办法：诉诸上天。”[6]现在的公民不会“诉诸上天”，因为上天已经不复存在，他们能做的就是自己捍卫自己的权利，由此便有了私力救济的发生。

3.成本效益的驱使

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[7]城市拆迁纠纷，归根结底是一种经济纠纷，是政府与公民之间关于房屋价值的一种博弈。公民不惜以死捍卫的其实也是自己私有财产的价值。每个理性人在追求自我利益时，总以收益最大而成本最小为目标，并运用不同的手段通过理性行动来实现目标[8]。

政府在对公民的房屋进行评估时，评估的价值过少是导致众多暴力事件发生的原因之一。虽然在新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，明确了评估的公开透明原则，但是在具体的实施细则方面还存在瑕疵。在现有的法律体系中，尚未有科学规范的评估制度也没有公开的听证措施，再加上政府与民众的沟通不畅，（正如引言中的潘蓉案一样）公民对自身房屋价值的不确信，导致公民认为自己的合法的财产权利受到了侵害，由此引发了捍卫“合法利益”的私力救济行为的发生。

三、暴力拆迁中“私力救济”的合法性

权利的自我保护与实现缘于权利主体的本能反应，这是一种自生自发的有序模式[9]。私力救济的方法自古有之，古巴比伦王国的《汉谟拉比法典》早就有：“以牙还牙，以眼还眼”的规定，包括我国封建社会“杀人偿命”的观念，都是在权利遭到侵害时，基于复仇心理所萌生出的希望自我权利得到救赎的迫切希望。但是在早期，这种私力救济多是采取暴力的方式进行，由此产生了十分恶劣的社会效果，人们轻视律法，公平正义得不到伸张。伴随着国家的产生、权力的集中和法制的完善，这种救济的方式也慢慢淡化，由取而代之的公共救济方式予以协调。因此，从历史的发展角度看，私力救济在本源上是合乎理性和价值选择的。但是，随着社会经济的发展和法治的进步，这种暴力性的私力救济方式已渐渐被现代文明所舍弃，其存在是与现行法的价值相违背的。

首先，这种暴力性的救济方式不符合法的秩序价值。“秩序”在价值目标体系中，具有工具性价值的性质，它为其他价值目标提供现实的条件，安全、正义、平等、自由等有赖于“秩序”为之服务[10]。公民不管是采取积极的对抗方式还是消极的抵制，都极易造成社会秩序的混乱。例如：“南宁村民抵制暴力拆迁的事件”中，村民们分发长柄的镰刀，现场还有燃烧瓶和“水雷”鞭炮。再如，上文我们所提到的潘蓉向挖掘机扔“燃烧瓶”的行为……这些拆迁的现场不仅有机器，还有大批的民众，使用这种类似炸药的物品，非常容易导致秩序的混乱，产生严重的后果。因为个体的权益受到了损害，就要用社会公众的利益作为其复仇的牺牲品，这样的做法是恣意和缺乏理性的。如果现行的法律不对其进行规制，一旦这种仇恨得到固化，极易发生群体性的暴力危险事件，对整个社会的安稳造成威胁。

其次，这种暴力性的救济方式，也不符合法的效率价值的选择。美国学者H·W·埃尔曼在其著作《比较法律文化》中曾说过：“私力救济是权利主体一种经常性的维权经验，而作为一种实践性事物的法律，必须将自己建立在实效的基础上。”公民采取的这种暴力性的维权方式与政府对抗，是无法得到实效的。无论是成都的唐福珍自焚事件，还是上海潘蓉扔燃烧瓶的事件，当事人最终都是以房屋被拆以及刑事处罚收场。当事人所收获的除了更大的损失和更为坚固的仇恨之外，他们所遭受到的侵害也并未得到补偿。在暴力拆迁的过程中，公民与政府实力的强弱悬殊是非常明显的，公民同样采取暴力的方法与政府抗争是缺乏理性的。公民应该从众多的暴力性私力救济的失败事例中汲取经验，转换思维，采用更为有效的方法来维护自己的合法权益。

最后，这种暴力性的救济方式，也不切合法的自由价值。法律创设的根本目标是权利，即为权利主体创设一个自主、平等、独立的实现权利的行为空间[11]。个人通过私权的让渡形成了国家公权力，由这种公权的强制性对私权的滥用进行规制，从而为私权的有效行使提供一个更为广袤的空间。法律上的自由从来都不是也不可能是绝对的自由，相反这种戴着镣铐的舞蹈才能为公平及正义的种子提供更为适合的土壤。法律对于自由的限制要有一个必要的量度问题[12]。公民的这种暴力性的救济方式，其实已经构成了个人私权的滥用，一旦形成社会性的现象，其他的人的权利自由更是无从谈起。由此，公民一味地采用私力救济的方法捍卫自己的权益，既不能使自己受损的权利得到救济反而还会损害其他人权利的实现。

综上，公民在暴力拆迁中所采用的这种暴力性的救济方式，企图“以暴制暴”来捍卫自己权利的做法，从本质上来说是不符合现行法律的价值选择的，不具有社会示范价值，甚至是违法的，那么如何在现有的社会条件下，对公民的私权进行有效的保护呢？

四、暴力拆迁中“私力救济”的解决建议

1.明确公民私力救济的法律定位

上文已经提到，虽然私力救济是落后、野蛮的，但是从历史的发展角度来看，私力救济在本源上是合乎人的本能的，是合理的。洛克在其《政府论(上篇)》中曾提到，“公民需要牺牲自己一部分自由去缔结政府和法律。人们为了使自己的人身、财产更好的得到保障，在这样的情况下，人们自愿放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人按照社会的一致同意专门执行”。但是公民不可能完全放弃自己的自由，这种私权的让渡也不可能做到毫无保留。“由此，当公民对政府失去了信任，当政府不再庇护他们的私人权益时，他们很自然的就会放弃对于政府的信任，而采取私力救济的方式捍卫自己的权利。”而且国家权力并非一定是非由国家机构及其工作人员行使不可，如果在一个较为有限的范围内，将权力回归它的原始所有者不应是件怪异之事[13]。

由此，我们不应对私力救济在学理上存在偏见，一概而过，模糊甚至是规避其规定。随着围绕私力救济纠纷的增多，我们更应该重新审视私力救济，并在现行的法律体系内对其作出明确的定位，并对其合法性的构成要件作出具体的规定。功利主义法学家边沁认为，增进人类幸福的办法应从立法开始，通过立法，用赏罚的立法、特别是通过惩罚那些破坏幸福的行为，来增进人类的幸福[9]。立法的目的之一正是在于通过这种奖惩的机制来对人们的行为作出引导。在这样的前提下，明确私力救济的法律定位，对其合法性的边界作出一定的法律界定，能够有效地防止私力救济的滥用，更好实现法治的目的。

就暴力拆迁过程中公民所实施的这种“私力救济”而言，必须在法律上明确其违法性的定位。不管是积极的对抗，还是消极的抵制，都是不符合法的一般社会价值取向的，因此必须在具体的法律上对这种行为进行规制。笔者认为，一概对公民的这种“私力救济”行为予以行政拘留或者是追究刑事责任，是不恰当的，容易激化矛盾,固化仇恨。应该具体情况具体对待,针对那些暴力性的积极对抗行为，并造成了较为严重后果，那么应当对其予以行政拘留,更有甚者,可以对其予以刑事处罚;但是对于那些消极的抵制行为,其主观恶性较小,社会危害也不大,对其予以一定的行政罚款即可,不宜予以严厉的处罚。

2.规范政府行为，树立政府公信力

我们必须看到，之所以在暴力拆迁中频发暴力性的私力救济的一大原因就是暴力拆迁行为本身的违法性。政府在进行拆迁的过程中，并没有依法拆迁，而是违法操作，由此给公民的财产造成了一定的损失。因此，要解决政府与民众的这种冲突，就必须从本源入手，对政府的拆迁行为作出一定的规制。

首先，政府必须依法行政，建立起官员的奖惩机制。对于未依法行政，在拆迁中使用暴力的方法，强制公民拆迁的官员，必须追究其法律责任，而对于在拆迁过程中依法行政，妥善地解决了公民安置问题的官员，可以对其予以一定的奖励措施。在追究相关人员的责任时，必须明确到个人，以防止政府官员打着政府的旗号为自己谋取私利。具体到暴力拆迁这个问题上，必须明确作出暴力拆迁决定的官员以及相关的实施人员，并对其处以一定的处罚。

其次，在一定程度上改变原有的政府政绩的考核机制，或者在政府的考核机制中引入地方民众的评价体系。建立地方公民评价的网络平台，引导公民通过合法的途径反映自己的意见，并把公民的意见作为评价地方官员的一个指标，全面客观地评价地方政绩，以预防一些官员急功近利，大搞“面子工程”。

再次，加强政府与民众之间的沟通，改变政府不受信任的现状，树立起政府的公信力。比利时法学家马克·范·胡克以哈贝马斯的沟通理性和交往行动理论为基础，提出了沟通主义的法律观。胡克认为，在“客观真理”式微的后形而上学时代，法律文本的意义不再是“规范发出者——规范接受者”这样一种简单的线性图式，而是一个以“沟通”为核心的三角关系，即“规范发出者——表达——规范接受者”的关系；法律文本的意义既不是单纯的“发出者意义”，也不是纯粹的“接受者意义”，而是二者的沟通之物，在很多情形下，是法律人、政客、大众传媒和大众等之间经过持续沟通而达成的有限度共识[14]。反观在暴力拆迁中的私力救济的发生，在绝大多数情况下也是由于这种沟通不畅所导致的。由于政府疏于与民众的沟通，使得民众与政府之间的信任撕裂，陷入一种由不信任所导致的连锁反应。而且随着这种不信任的升级，固化民众心中的仇恨，极易触发暴力性的群体事件。由此，政府应该切实做好与民众的交流工作。这种交流并不是所谓的“政策宣传”，走走过场，政府要深入基层，切实了解公民的难处，并对其进行一定的疏导，并在沟通的过程中，普及法律，教育民众。在政府作出相关的决定时，要切实考虑民众的难处，并作出适当的政策调整，从而减少冲突，解决纠纷，树立政府的公信力。

3.完善相关的制度建设，推行“阳光拆迁工程”

在我国新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，指出政府所制定的拆迁补偿办法应当及时向社会公众公开，在涉及旧城改造的问题，应当组成相应的听证会听取相应的意见。根据条例，只有在涉及旧城改造的问题时，才引入了听证程序。笔者认为，应该适当扩大听证程序在拆迁过程的运用。听证会能够使政府更好地了解民意，从而在作出有关的行政决定时，会更加慎重和妥当。在拆迁这个问题上，涉及众多民众的利益，引入听证程序是十分必要的。因此笔者认为，不仅是在旧城改造的问题上，在有关“拆不拆”、“怎么拆”、“怎么赔”等与公民利益息息相关的问题上都应该组织听证会，听取民众的意见，从而减少矛盾和冲突的发生。

在拆迁过程中，问题的关键还是房屋的价值之争，虽然在新的条例中，已经将房屋价值的评估标准由实际价值调整为市场价值，但是，针对各地不同的经济发展状况，以及公民对于自己可得利益的期望，这样的评估标准还是容易产生问题。笔者认为，对于房屋价值的评估标准，应该在全国建立一个最低标准，然后各地针对自己不同的经济发展状况，再制定具体的评价标准。而且对于房屋价值的评估过程应该全程公开，而不仅仅是公开评估的结果，使民众对于评估的标准、过程和结果有一个清晰的认识，从根本上解决冲突，切实推行“阳光拆迁”工程的建设。针对因拆迁而给公民造成的可得利益的损失，可以适当的引入精神补偿金，来安抚被拆迁民众的情绪。

其次，完善相关的拆迁安置工作。不仅仅是公民的拆迁补偿问题，在拆迁开始后，公民今后的安置工作也必须考虑在内。在对拆迁居民安置的过程中，民众的工作、交通、环境因素也都要考虑在内，为公民今后的生活创设一种安稳和妥当的环境。比较成功的例子如：南水北调的安置工程，对占地民众，主要安置方式有：本村农业安置、就业安置、投亲靠友安置、自谋职业、货币安置、养老保险安置、异地农业安置等方式，采取何种安置方式，按国土部门编制的《土地征收方案》实施。如此一来，居民没有了后顾之忧，也就不会发生所谓的“私力救济”问题。

我国法律虽然规定，公民在拆迁过程中如果与政府发生冲突，可以通过诉讼的方式来维护自己的合法权益。但是，由于诉讼成本较高和公民法律意识的淡薄，在现实生活中，特别是在暴力拆迁这个事件上，公民很少通过诉讼的方式来维护自己的权利。因此笔者认为，就拆迁工程而言，可以设立第三者调解制度。如果在拆迁过程中发生冲突，由社会上中立的第三者来充当调解人，避免政府与公民的直接接触，有助于缓和矛盾。这个中立的第三者可以由仲裁机构来担任，在政府和公民之间作出一定的调解，或者按照有关的法律法规，直接作出仲裁裁决。这样能够有效的节约司法资源，也更有利于纠纷的解决。

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