民国时期设治局对边疆民族地区的治理

王江成

（云南大学公共管理学院，云南　昆明　650091）

民国时期设治局对边疆民族地区的治理

王江成

（云南大学公共管理学院，云南昆明650091）

设治局制度萌芽于清末光绪年间，其正式的名称是在中华民国建立之后才真正出现的。设治局虽是民国政府为统一全国政治、加强县级政府组织体系建设而在尚不具备设县条件的边疆地区、少数民族地区暂设的“准县”，但设治局一经建立就好比民国政府嵌在边疆民族地区的一个“楔子”，并在南京国民政府时期真正成为政府治理边疆民族地区的重要主体，发挥着一定的治理作用。碍于国民党政权处于内忧外患的困境之中，设治局在边疆民族地区的治理效能有所削弱。但不能以此而否定设治局在民国时期边疆治理中所发挥的历史作用和对今天中国的边疆治理所具有的重要启示。

民国时期；南京国民政府；设治局；边疆民族地区；边疆治理

中华民国建立后，国家与社会处于疾风暴雨式的转型之中。地方各级行政机构不统一、县级行政区划名称重复、地区条件各不相同的混乱情况成为当时阻碍国家统治能力进一步巩固的障碍。为了适应现代国家治理的需要、实现国家权力下沉和增强国家向上的提取能力，统一全国政治、推进全国政治行政一体化、加强县级地方组织体系建设就成为民国政府国家政权建设的重要任务。与此同时，在边疆民族地区，土司残余势力等传统力量依旧支配着边疆政治格局，加之外部力量对边疆的入侵，使得边疆民族地区的情况较为复杂，迫使政府在推进县级组织建设的过程中对不同地区采取不同方式。设治局在这样的历史背景下应运而生，它是民国政府为了统一县治、应对深刻的边疆危机、提升边疆治理能力，而先后在一些边疆地区、少数民族地区设立的过渡性县级行政机构。设治局多数设在边疆（包括边疆民族地区，边疆省份的“内地”），少数也设在河北、江苏、山东等地的少数民族地区。设治局的设立，对民国政府的边疆治理起到了一定作用。研究民国时期设治局对边疆民族地区的治理，对研究民国时期的边疆治理有着重要意义。

一、国家转型背景下的民国设治局

设治局主要出现在民国时期。“其目的是通过在尚不具备设县条件的少数民族地区或边远地区先行设立县级过渡政府，作为设县的筹备机构，为正式设立县治创立条件，并最终在条件成熟时建立县治，从而统一全国县级地方行政体制，加强中央对地方的控制。”［1］1有学者认为“设治局制度萌芽于清光绪末年，为设县之阶梯。当时东三省等边远地区，拟设新县（厅、州）时，由设治委员前往划界，招徕移民垦殖、加强治安，待确有成效后，再正式设立县治”［2］101。“顾颉刚、史念海在其所著的《中国疆域沿革史》中也指出，清末于新辟土地及改土归流之区，往往斟酌当地之情形，建置设治局，以为置县之准备”［3］。“最早出现的设治局是清光绪三十四年（1908年）在黑龙江设置的吉拉林设治局，辖今内蒙古额尔古纳市部分地区”［2］484。而腐朽没落的清王朝在不久之后即退出中国政治历史舞台，随之而起的是中华民国的诞生，并开启了中国由王朝国家向民族国家的国家形态转型，设治局制度同其它政治结构一道伴随着国家形态的转型而发生变化。民国时期的设治局在定位和功能上与清末类似机构相比有了明显的提升。

中华民国作为中国构建民族国家的初次尝试，提供了重置政治制度的可能。从清王朝向中华民国的转型，加强中央集权、统一地方行政制度、有效控制地方成为新生民国政权亟需解决的政治问题。设治局的名称在北京政府推进行政制度改革、加强县级地方组织体系建设的大背景下正式出现。“成为与县并列但地位略低的地方行政机构，长官称设治员，经费按县缺减半预算”［2］101。北京政府时期的设治局主要出现在少数民族地区或边远新开发的、未设县的蛮荒之地。其次在一些已经设县，但由于县域面积广大，系几县交叉、县知事公署无法有效控制的辖地划分出来先置设治局，为日后单独设县做准备。但北京政府统治时期，是中国近代史上封建买办阶级、大地主、大军阀混战的时期，除掌握中央政府的北洋军阀之外，全国各省还有大大小小的军阀，并各自为政，并没有完全按照北京政府的规定来建立设治局，而是根据地方的需要，建立了名目极多、具有设治局性质的类似机构。总的来看，这一时期所设设治局数量较少，并主要集中于西北、东北省区；西南地区，仅四川省建立过一个设治局，其他省份则主要设过一些类似的机构。同时大多数设治局处于经济发展水平较高的地区，在土司制度大量存在的边疆民族地区，设治局的建立则比较困难或难以发挥实效。

到了南京国民政府时期，国民党在形式上统一了全国。较北京政府时期，其对全国的统治大大加强，并秉承孙中山先生在《建国大纲》中提出的“中央、省、县三级政府层级，且相互联络”的精神，对地方行政制度作了进一步调整；废除了北京政府时期的道一级地方行政层级，实行省直管县的省、县两级地方行政体制；进一步突出了县作为基本行政单位的基础地位。另一方面，于民国二十年（1931年）六月二日颁布了《设治局组织条例》，并继续在各省未设县治的地方，暂时建立设治局，为日后正式设县做准备。此外，把北京政府时期边远省份设立的一些名目繁多的特殊县级行政组织一律改为“设治局”。除原来已经设立设治局的西北、东北省份继续设立设治局之外，前一阶段未设设治局的一些西部省份，乃至东部地区的江苏、山东等省都先后建立了设治局，设治局的数量大大增多。加之南京国民政府废除土司制度和对边疆地区的开发，以前是土司控制的边疆民族地区也纷纷建立了设治局。这一时期的设治局与县同级，其机构的职能、运行和人事的任用基本上与县级政府相同，并隶属于省政府。但因其管辖某一特殊行政区域的权宜性和过渡性，以及其行政机构的不完善，因此尚不能成为一级完整的地方政府；而与北京政府时期相比，这一时期的设治局逐渐成为国民党政权控制边疆少数民族的重要政治实体。设治局的设立和运作逐步规范，其行政长官也由北京政府时期的设治员改为设治局局长，并受省政府指挥监督处理本区域内行政事务，设治局也可制定单行规程。

二、作为边疆民族地区治理主体的设治局

因设治局为筹备设县而置，而民国时期尚未设县的地区却不仅限于边疆民族地区。因此，有必要对作为边疆民族地区治理主体的设治局作一界定。边疆民族地区既区别于边疆地区，也不同于少数民族地区，它是二者的结合，即少数民族居住的边疆地区，而在这样的地区建立起设治局并开展治理则主要是南京国民政府成立以后的事。因此，作为边疆民族地区治理主体的设治局主要是指南京国民政府时期在边疆民族地区设立的设治局。它不同于边疆省份的“内地”和东部少数民族地区设立的设治局。边疆省份的“内地”原已普遍设流官治理，但由于这些地区距县城太远，县知事公署、县府鞭长莫及，或属几县交叉之地，县府无法有效控制。因此需要重新调整行政区划，以便更好的治理。这一地区的设治局实际上是政府对部分县的行政区域进行调整的产物。故这些地区的设治局在行政区域划拨完毕，设县筹备工作基本完成后很快就改为“正县”①参见李燕：《设治局：民国云南边疆建设的新举措》，云南大学出版社，2013年版，第23页。；东部少数民族地区设立的设治局则缺少边疆属性，即非边缘地区，大多处于国家统治能力可及的范围之内，不存在土司残余势力的控制，很少受到帝国主义的侵扰；而在边疆民族地区设立的设治局则有几大特点：首先，处于边远尚未开发的蛮荒之地，经济社会发展水平低下。其次，多半是土司残余势力支配下的少数民族聚居区，基本保留着领主经济，并受帝国主义的侵扰。最后，这些地区政治因素复杂，国家很难通过一劳永逸的方式摧毁这些地区的传统权威结构。

以云南边疆民族地区设治局的设置为例，民国十六年（1927年）龙云统一云南全省政局后，才真正按照南京国民政府的指令对辖区内的行政体制进行调整，设治局这一特殊行政机构在这一时期才得以在云南边疆民族地区纷纷建立起来。大致存在两种类型：（1）土司弱小型。主要集中在滇西北的怒江地区，这一地区社会经济发展水平低下，很多地区还处于原始社会末期向阶级社会过渡的阶段，土司势力较小且没有形成相互紧密联系的统治集团，这为云南省政府动用武力迅速设治提供了可能。同时，由于英帝国主义一直企图吞并该地，在武装占据片马后不断地对该地区的民族上层进行拉拢收买，而一些民族上层在帝国主义的利诱下也已心存动摇。在这种情况下动用武力迅速改流设治，以消除帝国主义侵吞该地的企图已迫在眉睫。因此，怒江地区设治局的建立主要采用武力征服的方式，即在殖边队进驻怒江后设立的殖边委员、行政委员的基础上建立起设治局。［6］（2）“土”“流”共治型。主要集中在滇西、滇南。特别是德宏地区，基本上保留了封建领主经济，土司统治源远流长，土司对当地的社会、政治、经济、文化的控制十分牢固，各个土司之间有着千丝万缕的联系，互通声息，形成了一个强大的统治集团，动用武力强行改土归流对当时的云南地方政府来说有点力不从心。况且帝国主义一直在拉拢利诱当地的民族上层，若强行改流势必造成土司弃国外投，但若任其妄为，则又恐日久生变。在这种进退维谷的情势下，这一地区设治局的建立方式必然与土司势力弱小的地区不同，即不是建立在武力铲除土司势力的基础上，而是采用相机而动的渐进方式，让内地政府的统治势力逐步延伸到这些传统的土司统治区，对土司进行监督和控制，待条件成熟时再最终完成改土归流。［7］而相比全国已基本废除土司制度的边疆省份而言，云南的情况较为特殊。因而，从全国范围来看，南京国民政府时期边疆民族地区设治局的建立还有一种类型，即废“土”变“流”型。并主要集中在土司制度已经废除，且受到南京国民政府进一步开发的地区，在这些地区设立设治局仅仅是正常的流官机构设置。

设治局在边疆民族地区一经建立并成为国民政府治理这些地区的重要政治主体，发挥着重要治理职能，成为国民党政权主导的国民政府嵌在边疆民族地区的重要国家力量。①国民党在治理边疆民族地区的政治实践过程中，除了为进一步统一县治而设立设治局之外，还在边疆民族地区设置了设治局国民党区部，以及设治局内部的司法处和法院等。设治局欲要开展对边疆民族地区的治理，必须具备一定的治理基础、权力来源及明确的治理权限。治理基础包括组织基础、经济基础、合法性基础；权力来源包括制度性权力来源、体制性权力来源；治理权限包括管辖区域的划定、法律法规的制定以及同县级政府的关系等。组织基础是指设治局的组织架构，横向上，包括设治局组织机构的建立和完善以及机构职责；纵向上，包括设治局的基层行政组织。经济基础则主要来源于政府财政拨付，在“土”“流”共治的边疆民族地区，则还可从司署（干崖）拨给。除此之外，收受苛捐杂税等。合法性基础主要是指边疆民族地区民众对设治局正当性的认同程度；设治局的制度性权力来源于中央政府制定并颁布的《设治局组织条例》、省级政府制定的《设治局组织规程》和《设治局办事细则》以及设治局自身制定的单行规程对设治局的规定。体制性权力来源则因政治运行的实际状况而有所不同，民国时期的地方权力主要掌握在省级政府手中，因此，设治局的体制性权力更加倾向于省级政府的授权；设治局的管辖区域是指设治局能够有效行使行政权力的地区，它与县级政府的管辖区域不存在重叠的现象。而在土司区，设治局管辖的实际区域需要与当地土司署妥协并形成一个双方默认的管辖范围。法律法规的制定方面，在不抵触中央、省法令的前提下，设治局可以发布局令与制定单行规则。

同县级政府相比较，设治局在形式上，不论是在内部组织机构的设置、机构的职能上以及设治局自身的置废与区域的划分上，还是在基层组织的设置上几无差异，已基本具备县级政府的框架。设治局的组织机构经历了一个从建立到完善的过程，以1945年的云南设治局为例，横向上，各设治局一般都设置了民政科、财政科、建教科、会计室、秘书室、户籍室、警察局和自卫常备队等。与同时期曲靖县相比，该县的组织机构仅多出电话所、县金库、合作库及工会、商会、农会等一些办事机构和民众组织。②参见李燕：《设治局：民国云南边疆建设的新举措》，云南大学出版社2013年版，第68页。纵向上，与内地各县一致，建立了乡（镇）-保-甲长制度。而且从制度的规定上来说，设治局的置废与区域的划分，与设置新县一样，由省政府拟具图说，咨请内政部呈由行政院转请国民政府核准公布。设治局长实现荐任，由省民政厅提出合格人员，经省政府委员会议决委用并转报内政部备案，受省政府的指挥监督，处理该管辖区域内各行政事务。［2］101与此同时，1929年南京国民政府颁布的《县组织法》规定：“县设县政府，于省政府指挥监督之下，处理全县行政、监督地方自治事务”，“于不抵触中央及省之法令范围内得发布县令，并得制定县单行规则”“县政府设县长一人，由民政厅提出合格人员二人至三人，经镇政府议决任用之”［1］68。但在实际上，除非是建立在土司弱小型或废“土”变“流”型地区的少数设治局，其机构真正具备了与内地县政府相似的职能外，在土司势力强大的地区建立的设治局，其实际行政权力和人员编制与内地县相比，相差甚远，辖区内的实际统治权基本上还掌握在土司手中，边疆土司区的设治局未能取代土司在边疆民族地区的统治，使得“土”“流”共治型的边疆民族地区实际上形成了两套统治机构：一套是土司的，一套是设治局的。这也使得这些地区的设治局组织系统与内地的县政府相比具有质的差别。

三、设治局治理边疆民族地区的主要举措及治理困境

边疆各民族的政治、经济、文化得以通过设治局这一桥梁开始了与内地交融联系的过程，更为重要的是，设治局推行的一些重要举措进一步开发了边疆，客观上改变了边疆民族地区的面貌。

对边疆民族地区经济社会的治理。推行保甲制度，加大对基层社会的控制。保甲制度随着清王朝封建统治的灭亡而衰落，然而在20世纪30年代末期得到了强化，成为国民党政权控制乡村地区、防止共产党力量进一步壮大的基层行政制度。保甲制度的推行使得边疆民族地区的基层组织与内地趋于一致，完善了边疆民族地区的基层行政组织体系，为设治局有效治理边疆农村地区建构了组织框架；清查户口，编制户籍，清丈土地。历代王朝统治者为了加强统治的需要，都毫无例外要开展户口、土地清查工作，在中华民国建立之前，边疆土司区的土地、人丁都是土司的私有财产，中央王朝从来没有对这些地区的人口进行过调查，土司也不会向流官政权据实以报。因此，设治局开展的户口清查工作使得中央政府得以首次掌握边疆土司区的经济社会人口状况，加深了对这些地区情况的了解，提升了政策制定的实效性；兴修道路，改变交通闭塞状况，设立邮政机构，方便政令通达和信息传播。设治以前，边疆民族地区交通闭塞，自然条件恶劣，高山峡谷居多，境内交通只有土司管辖的几个村寨和部族之间的羊肠小道，与邻县交往的通道也只有少量的人行步道。在信息传播方面主要靠驿站，而且多半用于军事用途且数量极少，老百姓联结交往的活动只能依靠捎口信等速度慢、容易失真的方式来进行。民国设治以后，修路架桥成为设治局的一项重要工作。并随着交通条件的逐步改善，在边疆民族地区建立邮政机构成为了可能，然而引进先进生产技术、发展商品经济。设治局建立之后，为内地的先进农作物引入边疆民族地区搭建了一个互通有无的平台，并从内地带来了剩余资本，催生了边疆民族地区商品经济的萌芽和发展；兴办学校、发展教育文化事业，建立医疗机构、解除民众疾苦。学校的兴办有力地抵抗了帝国主义对边疆民族地区的文化渗透，汉语在边疆民族地区得到一定程度的传播和使用，减少了设治局在与少数民族交往过程中的语言障碍。同时卫生院等医疗机构的建立在一定范围内减轻了少数民族群众的痛苦，改变了他们一直以来信奉的寻巫占卜等迷信观念，开始有了患病求医服药的意识；开设民团、警察局，维护社会治安，起到了震慑盗匪的作用。民团等暴力机关成为设治局施政的重要权力基础，是设治局权威得以确立的关键。积谷备荒，客观上增强了民众抗风险能力。［1］74-207

对族际关系的治理。实际上是指调和少数民族之间的矛盾。设治局建立之前，边疆民族地区的传统势力主要依靠习惯法来调解民族之间的矛盾和冲突。随着设治局的设立以及土司制度渐渐示微，土司制定的一套评判规则开始受到现代国家制度的冲击，土司对族人间的利益冲突显得力不从心和缺乏调解力。一时间旧的规则开始疲软，新的制度尚未确立，在边疆民族地区极易发生寺院喇嘛、大小部族和村寨头人之间的集体械斗，严重影响了边疆民族地区的生产生活和社会治安。设治局随即设立司法处和法院，行使司法权和审判权，从很大程度上建立了管辖区域内的政治秩序。加之设治局已经建立的行政机构，使原来互不统属的各族群有了共同的政治屋顶。所以，当地少数民族“对于雀角之争，都到乡镇公所排解”。因此，设治局各级机关在调和和处理民族矛盾上发挥了很大的作用，使原来原始的调和方式向司法诉讼过渡，在处理矛盾方面提供了一定的法律保障，而且，由于政府的调和作用带有一定的强制性，经处理后相同矛盾的出现情况较未设治前大为减少，边疆民族地区不稳定因素在一定程度上减少了。［4］55

国防与边民管理。民国时期，帝国主义的殖民扩张进一步加剧，对我边疆领土早已垂涎三尺。中华民国面临深刻的边疆危机。一方面，西方教会势力披着宗教的外衣对我边疆民族地区进行文化渗透，企图在尚未接受国民教育的边疆民族地区进行文化侵略。另一方面，边疆民族地区多与外国接壤，“由于民族跨境而居，境内外的同一民族有着共同的文化特质，彼此间的经济联系也十分密切，在国家认同的不确定性上更大”［1］215，再加上，中央政权鞭长莫及，一旦土司因利益关系而选择外逃，将会给国家的领土完整带来不可估量的损失。因此，巩固国防和边民管理成为民国时期政府解决边疆危机的重大任务。设治局连同地方爱国势力一道肩负起了这一历史使命。一方面，设治局兴办学校教育，逐步使边民有了国家的观念和归属感，对于外来势力的入侵能够自觉或不自觉的反抗。另一方面，组织勘察队，查勘国界，请示上级调派军队驻扎边防，一定程度上改变了边疆民族地区“有边无防”的状况，遏制了帝国主义入侵的势头，特别在抗日战争时期，设治局团结土司等传统势力共同保家卫国，支持了国家的抗战。

但由于民国时期种种条件的羁绊和限制，设治局对边疆民族地区的治理也面临着诸多困境，使得设治局在边疆民族地区采取的治理措施没有得到充分实施，设立的政治预期与实际收效之间存在反差。首先，民国时期是古老的中华文化受到现代西方文明严重挑战的一个激变时期，国家发展演变的轨迹发生了曲线变化。国家内部，各种性质的政权相继建立，连年征战，形成一个个独立的“国中国”，形式上代表中央政府的国家政权无法有效的实现国家政权建设的目标，中央政府的统治能力有限，大多数省份始终处于地方实力派的统治之下；国家外部，帝国主义虎视眈眈，民族危机、边疆危机日愈深重，特别是抗日战争爆发后，国民党政府忙于应付日本帝国主义的侵略，更加无暇顾及边疆民族地区的改流设县问题，事实上，民国时期，边疆省份设县、设治局的置废，一般由省府决定，事后再申报国民政府内政部，内政部发函请依法报部核准。［5］抗战胜利后，国共内战再起，国民党中央更无力顾及边疆地区，作为地方最高行政长官的省主席囿于自身实力，无法给予设治局太多的支持。设治局失去了强大的政治经济后盾，削弱了设治局在边疆民族地区的治理作用。

加之，国民党腐败带来的权威贬损与合法性流失，使得设治局缺乏施政的群众基础。在军阀政权的负面影响较大的边疆民族地区，设治局在某种程度上形同虚设，权威不足。在与土司残余势力博弈的过程中，往往朝着不利于民国政府开展对边疆民族地区有效治理的方向发展。以云南省盈江设治局为例，辛亥革命后，云南军阀势力逐步深入盈江，民国二十一年（1932年）改干崖行政委员公署为盈江设治局，其建立初期，内部行政机构残缺不全，仅设有第一科、教育局，其中，第一科管户籍；教育局乃沿袭行政公署的内设机构。［6］直到民国三十四年（1945年），按照《云南省设治局组织章程》的规定，盈江设治局才逐步建立了内部行政机构。在这期间，设治局的机构的建立和完善以及设治局治理实际上是“土流合一”的过程。设治局的警卫组织在民国后期与土司的武装力量融合。民国三十八年（1949年）土司头人刀威伯任盈江设治局局长，集“土”“流”权力于一身，边疆土司区的设治局走到了最坏的结果。在这之前，“设治局长到达地方，先函告土司，然后谒见土司，就任时请土司出席。如果不这样做，就对局长不利”，“完成上级交办的任务需要土司的配合与支持，比如征兵缴税等”，“设治局虽无实，却有名，大小地主无不巴结，平时往来，逢年过节请局长吃饭、喝酒，有所求则请局长出力，如要设治局向土司请求办学，请土司出面要回债款等等”，“设治局的用费来自两个方面，土司署的拨给和收苛捐杂税等，设治局的职员，土司每人给300元半开”，这里可以看出土司须巴结设治局，而设治局又必须依靠土司。他们同流合污，一同向农民开火。而有时他们之间也有尖锐的矛盾，甚至引发冲突。但他们在压榨人民这一点上是相同的。

除此之外，设治局自身运行过程中存在诸多缺陷。比如机构设置、人员配备的随意性、机构内部缺少对设治局长的约束机制和制约力量，运行机制的低效性、往往人浮于事，官员录用方面缺少严格规定和统一考核、素质堪忧，设治局长更迭频繁，不能对辖区内的政治、经济、文化事务的发展进行长远规划，影响了治理效果。［1］221-224

但不能因设治局的治理缺陷而全盘否定民国时期设治局在对边疆民族地区进行治理的过程中所发挥的积极作用，甚至以此否定民国政府对边疆治理所作的尝试。须知因边疆民族地区的情况不同以及设治局建立的形势、背景的差异，使得设治局在对边疆民族地区开展治理面临的行政环境、行政生态、行政文化分布不均，造成民国时期设治局对边疆民族地区治理的效能参差不齐；须知因当时国民党政权处于内外交困的局面，而使设治局连同其它旨在完成国家政权建设任务的行政机构的实效性都大打折扣。而作为理性客观的理论工作者，不应掺杂过多的意识形态因素来看待特定历史时期的先辈们对国家发展所作的努力，也不应沉寂在历史的虚幻假设中而替前人可惜。我们只须“活在当下”，活在当下却不能简单理解为只注重眼前。而是要在借鉴前人的经验教训的基础上，处理好当下的事。这也正是在当下国家治理边疆面临越来越多的现实问题的过程中，需要对过去所作的各种尝试进行总结研究的目的。

四、设治局在边疆民族地区治理中的历史作用及启示

设治局是特殊历史阶段国家机器彻底变革过程中的政治产物，在民国政府治理边疆民族地区的过程中起到了一定的推动作用。“作为土司统治与全国统一行政之间过渡性的行政机构”［1］208，设治局在边疆民族地区治理中的历史作用主要体现在其与土司势力博弈的过程中如何作为以及作为的结果。

首先，设治局在行政调和中艰难地推进了边疆民族地区政治和行政的一体化。当设治局制度成为民国政府为统一县治而在边疆地区、少数民族地区强制推行的设县筹备制度确立之后，民国政府尚未开发且长期受到传统势力控制的区域的统治者，比如边疆土司区的土司势力，再也不得不考虑设治局对其管辖范围内的政治、经济、文化事务的影响。为了维护既得利益，土司势力希望把设治局做成有名无实的、无法对自己先前统治构成真正威胁的虚位机构，因此，愿意支付设治局的费用开支以及为设治局解决一些不涉及核心利益的繁琐之事。而在设治局建立之初，其内部行政机构尚不健全，社会基础薄弱，无法形成与土司统治真正抗衡的行政力量。无奈之下，只能利用土司的力量实现其正常运作。设治局与土司势力相互需要，互为支撑。在相互尊重的前提下，土司势力以和平的方式允许代表国家力量的设治局悄然进入自己的统治区域。一旦设治局在边疆土司区建立以来，国家力量就得以进入土司统治的区域。土司政权从此受到了流官政权的挑战，使得这些地区社会结构和社会观念发生了迅速的变化，加速融入中华民族的发展潮流中，客观上推动了这些地区政治和行政一体化的进程，为中华人民共和国建立之后国家权力的进入打下了基础。而在传统土司势力弱小或土司制度已经废除的地区，设治局较为容易地完成了内部组织机构的设置，因此，建立后三五年内就改为“正县”。

其次，建立设治局推动了边疆民族地区的族际政治整合①周平：《多民族国家的族际政治整合》，中央编译出版社2012年版，第49页。认为族际政治整合是多民族国家把多个民族维持在统一的国家政治共同体当中的政治过程。。历代中央王朝在处理少数民族问题时，多把边疆民族地区视为“蛮夷之地”或边缘地带，带有严重的歧视性色彩，对边疆地区的经略缺少国家思维。当王朝国家强大时，则实行强硬的边疆治理方略，对边疆少数民族实施不平等的民族压迫政策；王朝国家统治衰微时，则与边疆少数民族进行权宜性的媾和。总之，没有平等地看待少数民族和处理民族关系问题。历史上大多数时间里的改流活动是在王朝国家强大的军事威慑下，用武力的方式进行清剿而完成的。杀戮的同时，深深伤害了少数民族同胞的感情，恶化了民族关系，加深了民族隔阂，影响了边疆各民族对中央政权及中华民族的认同，给以后的边地动荡埋下了隐患。当历史的车轮驶入中华民国构建民族国家的进程中时，边疆观念随着民族国家的主权理论和边界观念的引入而发生变化，边疆土司区首次被视为主权国家领土范围内不可分割的一部分，成为国家权力捍卫和守护的重要区域。而此时的边疆民族地区地缘政治环境较为复杂，一方面，土司势力极力维护已有的专制统治，阻止国家统治力量的渗入。另一方面，帝国主义对边疆土司区的文化渗透日愈严重，同时加紧了对土司头人的威逼利诱。面对着复杂的国际、国内形势，南京国民政府吸取了历史上改土归流的惨痛教训，采取了一种有别于过去的改流方式——“和平改流”，即通过在土司和国家力量之间设立过渡性转型机构，用和平的方式、渐进地废除土司制度。设治局的设立缓和了因废除土司制度而带来的离心倾向，同时，“中华民族”概念、国家概念得以传入这些地区，提升了边疆土司区少数民族的国家意识。

再次，设治局推动了边疆民族地区的发展。在经济方面，设治局的建立，加大了对边疆的开发力度，打破了土司统治下封闭的社会经济结构，加强了边疆民族地区同内地的经济方面的联系，推动了边疆民族地区经济结构的转型。在土司区，落后的封建领主经济受到较为先进的地主经济的影响，随着内地先进文化和生产技术传播到这些地区，推动了土司区生产力的发展。还有一些内地的地主和商人，为了寻求更多的获利机会，也带来了内地的剩余资本，为土司区商品经济的萌芽和发展提供了重要的经济条件。同时，国家力量加强对边疆民族地区的控制，削弱了土司势力对这些地区经济发展的禁锢，使得更为落后地区的农奴制经济也得以向先进的社会经济过渡。在土司制度已经废除的边疆民族地区，设治局能够较为容易地引进内地的新的生产技术，同时这些地区已有的社会经济文化开发水平较高，为开辟同内地互通有无的集市、推动商品经济的发展提供了便利条件；在政治方面，设治局的建立，改变了土司在其辖区内一统天下、拥有最高政治权力的局面，打破了边疆土司区封闭的政治格局，缩小了边疆土司政权与内地县级政权的差异，使边疆在政治制度上开始逐步与内地趋于一致。而政治的发展必然引起执行政治权力的载体—行政机构的发展和完善，其结果是进一步推动了行政环境、行政生态和行政文化的转型，加速了与内地政治行政一体化的进程；在社会发展方面，兴办学校教育，使得汉语在边疆民族地区得到一定的使用和推广，这为少数民族学习内地的先进文化提供了可能。修筑道路，改善了设治局管辖区域与内地的联系，提供了互通有无的可能。打通邮路，提速了政令和其他信息的传播速度等。同时，政治经济的转型彻底动摇了土司势力的统治基础，加快了边疆民族地区向现代社会的转型。

最后，设治局一定程度上实现了对传统政治权力的统合，推动了民国政府的基层政权建设。基层政权建设的关键是确立国家权力在基层治理中的领导核心地位或主体地位。包括两个方面的内容，一是加强对基层社会政治权力的整合，即把基层社会的非体制性权力统合到国家的政权体系中，实现地方治权的国家化，并确立国家权力在基层政权中的核心领导地位或主体地位。边疆民族地区存在着多种传统政治权力，即存在着土司残余势力，也存在着实行政教合一政体的寺院统治群体，还存在着原始社会时期的氏族社会组织。随着设治局乡镇机构的设置及保甲制度的推行，及对少数民族上层的利用，吸纳民族上层进入设治局各级机构中，结束了边疆民族地区各村寨、各部落之间互不统属的局面，国家的概念已经超出了原来意义上的民族、氏族，边疆少数民族开始有了对国家权力的认识。［4］68二是实现国家权威的合理化①（美）塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为译，上海人民出版社2008年版，第82-89页。认为权威的合理化是指具有现代性的国家权威机构对信奉基本法的传统权威机构的统合与取代，并实现权力集中的趋势。。国家权威的合理化是边疆民族地区实现现代转型的重要内容。设治局建立之前，在传统的边疆民族地区，人们信奉自然法、普通法、习惯法等基本法，将其所处的自然与社会环境看作是给定的，改变永恒不变的自然和社会秩序不仅是渎神而且是徒劳的，人们缺少国家意识和国家利益的观念，对主权概念亦是闻所未闻。而自具有现代性②当人们意识到他们自己的能力，当他们开始认为自己能够理解并按照自己的意志控制自然和社会之时，现代性才开始。现代化首先在于坚信人有能力通过理性行为去改变自然和社会环境。的国家权威在边疆民族地区建立之后，国家逐渐取代边疆民族地区传统的基本法，成为设治局在这些地区确立政治权威的唯一本源。设治局这一单一的国家权威机构逐渐取代和统合了先前存在的土司势力、寺院政体、大小部族的权威机构，并呈现出权力集中的趋势这一变革目的。设治局代表国家行使着对边疆民族地区的管辖权，逐渐演变为代表边疆民族地区整体利益的国家力量，特别在抗击帝国主义入侵的过程中得到加强。

总之，设治局的设置在推动民国政府统一县治以及边疆民族社会的全面转型和发展方面，发挥了一定的积极作用，推动了民国时期的基层政权建设及少数民族的发展进步，成为这一时期民国政府治理边疆民族地区的重要政治主体。尤其在边疆土司区，设治局在客观上助推了土司制度的彻底废除，同时，为中华人民共和国建立之后，人民政权在边疆民族地区的建立打下了基础。

设治局的设立本身是民国政府循序渐进思维下的产物，它的设立是在情况复杂的边疆民族地区以和平方式建立基层国家政权的一种尝试。同时它是国民党政府进行边疆治理和边疆开发的重要机构，特别值得注意的是，“国民党政府在边疆治理上都不注重族际治理，而是采取区域治理的方式，从而逐步构建起一个区域主义取向的边疆治理架构”［7］而这种区域主义的治理取向贯穿于设治局的治理过程中。今天中国的边疆治理面临越来越突出的现实问题，新中国成立以来一直保持着的族际主义取向的边疆治理模式面临新的更大的挑战，尤其在当前泛民族主义、极端宗教主义、民族分裂主义和国际恐怖主义日趋合流的背景下，边疆地区少数民族的利益矛盾和冲突日益增加，并在特定区域和时期愈演愈烈。［8］更不宜刻意强化民族间的特殊性，应该在边疆民族地区适时地建立专门的边疆地方政府、并以区域主义的价值取向进行治理。发挥边疆地方政府在边疆治理中的主体作用，同时，要注意统合边疆民族地区的传统势力和复杂因素，在国家权力（中央政府、省级政府、边疆地方基层政府）与边疆地方势力等多方协同治理的过程中高度重视边疆地方政府的治理能力。把边疆地方政府打造成坚不可摧的、并受中央政府有效节制的国家统治力量，实现国家利益的维护。

［1］李燕.设治局：民国云南边疆建设的新举措［M］.昆明：云南大学出版社，2013.

［2］傅林祥，郑宝恒.中国行政区划通史·中华民国卷［M］.上海：复旦大学出版社，2007.

［3］顾颉刚，史念海.中国疆域沿革史［M］.北京：商务印书馆，1999：227.

［4］周浩.民国时期云南省怒江边四区设治局初探［D］.北京：中央民族大学，2003.

［5］白京兰.民国时期新疆“设治局”述略［J］.兰州学刊，2010（8）：131-134.

［6］云南省盈江县志编纂委员会.盈江县志［M］.昆明：云南民族出版社，1997：486.

［7］周平.我国的边疆治理研究［J］.学术探索，2008（2）：28-34.

［8］木永跃，杨文顺.论民族自治地方利益协调和整合机制探索［J］.学术探索，2008（5）：54.

责任编辑：毕曼

D639.2

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1004-941（2015）06-0125-07

2015-09-06

2015年度国家民委民族问题研究基地项目“民族乡的治理与发展研究”（项目编号：2015-GM-201）；2012年云南省哲学社会科学学科建设项目“民国县级地方政府研究”（项目编号：120924）；2012年云南省社科规划办青年项目“边疆少数民族的政党认同与国家认同研究”（项目编号：QN201223）。

王江成（1990-），男，云南罗平人，博士研究生，主要研究方向为民族政治与边疆治理、乡村政治与基层治理。