民族地区基层政府治理能力提升的困境与进路

李维宇，杨基燕(1．云南大学公共管理学院，云南昆明650091;2．云南中医学院人文与管理学院，云南昆明650500;．中国劳动关系学院文化传播学院，北京100048)



民族地区基层政府治理能力提升的困境与进路

李维宇1，2，杨基燕3
(1．云南大学公共管理学院，云南昆明650091;
2．云南中医学院人文与管理学院，云南昆明650500;
3．中国劳动关系学院文化传播学院，北京100048)

摘要:基层政府治理是国家治理的基石，其重要性在民族地区尤为突出。受特定的行政环境制约，民族地区基层政府面临着政府“空壳化”、人员素质不高、公共事务复杂化以及政府异化等困境，治理能力严重弱化。基层政府必须不断健全机制、转变职能、优化治理体系、夯实服务队伍，致力于提高治理能力以实现区域治理目标。

关键词:民族地区;基层政府;治理能力;困境;对策

新中国成立以后，党和政府始终高度重视民族工作，采取了财政、金融、税收、对外开放、人才培养、资源开发等一系列措施支持民族地区加快发展。进入新世纪以来，民族地区各项事业得到较快发展。然而，由于长期的历史欠账，加之受自然、经济、社会等多方面因素的制约，民族地区发展仍相对滞后。当前，加快民族地区实现现代化是增强中华民族凝聚力、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的必然要求。在此过程中，民族地区地方政府尤其是基层政府发挥着关键作用。本文旨在通过对民族地区基层政府治理的重要性、行政环境的特殊性以及面临的困境进行梳理，进而提出民族地区基层政府治理能力提升的基本思路。

一、加强民族地区基层政府治理能力建设的重要意义

民族地区的发展直接关系着国家的安全稳定和繁荣富强。与我国其他地区一样，民族地区发展最薄弱的环节在农村。推进民族地区发展首先要解决农村发展的问题，而作为直接面向农村的基层政府——乡镇政府在民族地区发展中扮演着尤为重要的角色。加强民族地区基层政府能力建设具有十分重要的意义。

(一)加快民族地区现代化发展的需要

我国民族地区现代化整体起步晚、起点低，“内源性”发展动力和发展能力先天不足。在新的历史时期，民族地区现代化战略必须从追赶式发展转向跨越式发展。地方政府作为民族地区跨越式发展的主导力量应弱化“迟发展效应”的不利影响，挖掘民族地区的比较优势和后发优势，发挥好为民族地区发展创造良好外部条件的“输血”功能和增强民族地区“内源式发展”能力的“造血”功能。这就要求地方政府必须将自身治理现代化摆在首要位置。在民族地区政府治理现代化的过程中，基层政府治理现代化是重要的前提，因为国家政策的落实、群众利益的实现作为民族地区现代化的出发点和落脚点，在很大程度上取决于基层政府的治理能力以及由此决定的治理效果。

(二)推进民族地区公共服务均等化的需要

民族地区各项事业能否全面、快速、协调、可持续发展，很大程度取决于民族地区基层政府的服务能力和服务水平。基层政府是民族地区大多数基本公共服务的直接提供者，其服务水平直接影响民族地区人民群众的国家认同感。基本公共服务供给不足将导致整个公共服务体系的失效，民族地区人民群众的不满情绪和失衡心理由此上升，政府公信力和合法性被削弱。此外，基本公共服务不足难以吸引各种生产要素进入，使民族地区陷入贫穷落后的恶性循环。更为严重的是，基本公共服务不足可能成为境内外民族分裂势力制造民族矛盾、煽动民族分裂的借口，成为社会不稳定的主要诱因。因此，增强基层政府治理能力是实现民族地区基本公共服务均等化的重要保障，为促进民族地区社会公平正义，维护民族地区安定团结奠定可靠的群众基础和物质保障。

(三)维护良好社会秩序、安民固边的需要

我国正处于改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期“三期叠加”阶段，机遇与挑战并存，影响社会团结稳定的不利因素日益增加。在诸多因素中，“民族因素始终是一个无法绕开的、带有根本性、长期性的因素。”［1］和谐稳定的社会秩序作为民族地区最核心利益之一理应是中央政府向社会提供的“最大的公共物品”，但是在这个公共物品的提供过程中，地方政府尤其是基层政府必须完成大量的社会矛盾纠纷化解、社会治安综合治理、突发公共事件应急处置等基础性工作。基层政府处于国家与社会的交汇面，是政府治理与社会治理的接点，在民族地区发挥着社会稳定的“兜底”性作用。

二、民族地区基层政府行政环境的特殊性

任何层级的政府都是开放系统，其治理活动受到特定的自然、经济、政治、文化以及历史等因素和条件的影响。这些因素和条件构成了政府的“行政环境”。与汉族地区相比，民族地区作为我国特殊的治理单元，其行政环境主要体现出四个方面的特殊性:

(一)恶劣的自然生态环境

民族地区大多位于交通不便、区位闭塞、生产要素缺乏贫瘠、农业生产基础薄弱以及资源环境承载能力弱的边疆欠发达地区。近年来，在片面追求经济增长速度和规模的GDP冲动驱使下，部分矿产资源丰富的民族地区也由于涸泽而渔的粗放型资源开发模式而陷入“资源诅咒”(resource curse)的困境。由于资源开发“脱嵌”于当地的自然环境、制度环境及文化环境［2］，忽视了民族地区生态环境的脆弱性、外部性以及与当地居民生计的一体性，大多数矿产资源丰富的民族地区面临水体恶化、土地退化、矿产资源枯竭以及生物多样性遭到破坏等不可持续发展问题。

(二)虚弱的经济环境

民族地区经济发展依赖的生产要素十分稀缺，市场发育程度低、工业化相对滞后、产业结构不合理、粗放式经济增长等特征十分明显，资源优势难以转化为经济优势。一些生产条件和生存环境较差的民族地区经呈现出贫困面大、发生率高、影响程度深的特征，整体性贫困、“慢性贫困”(chronic poverty)现象十分普遍。目前，我国14个集中连片特困区所属的680个县中，有332个位于民族八省区; 592个国家扶贫开发工作重点县中，有232个位于民族八省区。脆弱的自然生态环境系统与经济系统之间的耦合效应则进一步加剧了民族地区“经济落后——经济开发——生态环境恶化——经济发展更落后——生态环境继续恶化”的累积恶性循环。

(三)滞后的社会环境

项目水资源论证依据水资源条件，确定项目实施布局和规模，明确了项目区用水总量、开发布局和用水效率控制管理要求；凡不符合管理政策要求的项目，实行一票否决。据统计，目前已批复的150个项目中，累计调整实施方案中地块面积493.02 万 亩 （32.87 万 hm2），核 减 地下水井数5.57万眼，水资源论证节水3.86 亿 m3。

从历史的角度看，民族地区具有先天发育不足的特征。以云南为例，直到解放初期，大多数少数民族仍停留在刀耕火种的原始农业或游耕游猎阶段，生产工具十分简陋，生产水平相当落后，社会分工不明显。新中国成立以后，民族地区才得到前所未有的发展。由于民族地区大多曾长期处于偏远、闭塞的生存环境，受大民族统治阶级压迫，加之一些“直过区”的少数民族大多是跨越了原始社会、奴隶社会、封建领主社会等社会形态直接过渡到社会主义社会的，这类地区社会发育一直比较迟缓，直到现在仍保留着受旧有观念、陈规陋习以及精英人物深刻影响的原生型社会形态。

(四)复杂的人文环境

我国少数民族“大杂居，小聚居”的分布格局形成了各民族相对分隔、“插花式”交错分布的特征。民族地区由于长期处于封闭、半封闭状态，缺乏与外界的文化联系和交流，形成了独具特色的民族文化，在语言文字、生活习俗、民族心理、道德伦理、宗教信仰以及社会治理制度等方面与汉族地区相比均有较大分殊。在公共事务治理方面，各少数民族在治理本民族事务的实践中，历史上形成了具有本民族特色的政治制度和社会治理制度，例如，瑶族的石牌制度、苗族及侗族的寨老制度、苗族及布依族的议榔制度、侗族的侗款制度等。这些制度在当今仍具有一定的影响。

三、当前民族地区基层政府治理面临的主要困境

受前述行政环境的制约，民族地区基层政府治理能力弱化现象较为突出，主要表现在公共服务能力不足、政府形象凝聚力不足、资源整合能力不足、公共政策执行力不足、危机处理能力不足、回应力低效等方面。［3］总体而言，民族地区基层政府治理能力提升主要面临以下几个方面的困境:

(一)基层政府严重“空壳化”

我国于2001年开启了农村税费改革，并于2006年全面取消农业税，在一定程度起到了减轻农民负担、改善农村干群关系、维护农村稳定的作用。然而，这场改革也带来了以财政“空心化”为主要特征的基层政府“空壳化”现象。实际上，地方政府财政“空心化”趋势早在1994年以“财权上移、事权下压”为主要特征的分税制改革时就逐渐凸显。农村税费改革进一步抽空了基层政府的财政来源，加剧了基层政府对县级政府的依附性［4］，这一趋势在民族地区尤为明显。以2013年为例，民族八省区各级地方政府均有不同程度负债，县级政府占债务的比例最大，大多在40%以上。［5］在我国下管一级的政府间财力分配格局下，越来越多的县级政府由“吃饭财政”沦为“讨饭财政”，普遍负债的民族地区县级政府更难以保障基层政府的财力供给。另外，与我国大多数基层政府一样，民族地区基层政府的行政权力、人员队伍、服务职能均不同程度地虚化、弱化，有的已经成为事实上的“行政空壳”，俨然县级政府的执行机构。后税费时代的基层权力已经“悬浮”起来，基层治理的能力严重弱化。［6］这样的情形在经济落后、条件艰苦的民族地区较为普遍。

(二)公共服务人员素质普遍不高

(三)面临更加复杂的公共事务

受前述的特殊的行政环境影响，民族地区基层政府面临的公共事务有别于内地和汉族地区，处理难度更为复杂。首先，一些民族由于宗教信仰、文化习俗的差异，形成了特定的生活禁忌和公共服务需求。例如，信仰穆斯林的少数民族有禁食猪肉生活习俗，对清真食品的生产、销售有严格要求，一旦出现假冒伪劣商品、违规生产等现象，少数民族群众就会归咎于政府监管不力，而首当其冲的就是基层政府。其次，民族地区由于受制于落后的生存环境，生产力发展水平较低，贫困问题突出，人口资源环境关系紧张。基层政府发展经济、保护生态环境的压力日益增加。再次，一些位于边疆的民族地区面临黄赌毒泛滥、艾滋病蔓延、偷越国境以及过耕、过牧等日益复杂的跨境问题。最后，边疆民族地区也是当前境内外三股势力及国际反华势力重点渗透和破坏的区域。民族地区面临着政治、经济、文化、社会的多重风险，这些风险又潜伏着多种显性和隐性的危机［8］。在此背景下，日益复杂的公共事务对民族地区基层政府治理能力提出了更高要求。虽然从政府能级和职责划分上看，上述事务并不完全属于民族地区基层政府，但是在这些问题处理中，基层政府往往处于第一线，发挥着基础作用。

(四)政府行为“异化”现象突出

政府行为异化是指政府行为背离公共利益和公共目标的趋势及其表现。民族地区基层政府行为异化主要有四个方面:一是权力异化。民族地区由于经济待遇低、晋升机会少，一些基层干部就可能滥用手中的权力欺压百姓，谋取个人、家族或小团体的私利。另外，寨老、族长等传统势力和家族势力有时也会对基层政府的运行产生一定的负面影响，使基层政府权力运行偏离公平正义。二是评价标准异化。在现有评价机制下，基层政府的考核评价主体主要是上级政府，考核内容和指标主要体现在与上级政府签订的目标责任书中。在民族地区，社会治安综合治理的艰巨性和重要性更加突出，成为考核评价民族地区基层政府的重中之重，与计划生育工作一道被列为“一票否决”事项。三是职能异化。在我国“压力型”行政体制下，上下级政府之间通过目标管理、检查考核的方式确保各项政策和工作任务得以贯彻和落实。民族地区基层政府由于工作条件艰苦、财力人力有限，在应付各种检查考核之余已无暇顾及本应承担的经济建设和社会发展等重要职责，其核心职能已经异化为“维稳”和计划生育。四是手段异化。由于长期以来的历史、经济、社会以及文化因素的制约，一些民族地区的干部固守民族习惯和传统的现象仍然存在，人治色彩浓厚，法治意识淡薄。在公共事务治理中，非法的、合法但不合理的手段也经常被使用。

四、民族地区基层政府治理能力提升的对策建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。政府在国家治理中发挥主导作用，是国家治理的第一主体［9］，国家治理现代化主要体现为政府治理现代化。如前所述，民族地区的基层政府整体治理能力严重弱化，绩效不佳。针对我国基层政府弱化、虚化现象，学术界就乡镇的去留进行了广泛讨论。例如，徐勇提出了“县政、乡派、村治”的治理结构转换模式，主张将乡镇作为县级政府的派出机构［10］;于建嵘主张“撤销乡镇政府，建立自治组织”，将国家政权从乡村撤出，实行全面的乡村自治［11］。吴理财提出了“乡政自治”的观点，主张实行直选乡镇长，建立和扩大乡镇政府与乡村社会的新型民主合作机制。［12］民族地区由于地广人稀、乡村社会发育滞后，不具备乡村自治的现实条件，乡镇政府既不能削弱，更不能撤销，而需要进一步加强。必须把治理的“共性”要求同民族地区的“特殊”性结合起来，不断提升民族地区基层政府治理能力，使其真正从“管理型政府”转向“服务型政府”，从而有效推进民族地区各项事业全面、快速、协调、可持续发展。

(一)建立健全民族地区基层政府规范化运行机制

要提高民族地区地方政府治理能力，应建立健全规范政府运行的机制，确保其全面正确履行职能。首先是权责划分机制。目前，仅有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方政府权责进行了笼统的划分，且各级地方政府职权高度同构，政府间职责边界不清，政府职能转变难以到位。在“压力型”行政体制下，基层政府已经成为承担“无限连带责任”的一级政府。我国民族自治地方各级政府的职权除民族乡外未见专门的法律法规予以规定，基层政府法定职权并未体现出特殊之处。当前，权责清单制度成为理顺政府间关系，明确政府职责的重要制度，但也存在各地标准不统一，随意性大的缺陷。因此，必须按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，推进各级政府事权规范化、法律化。就民族地区基层政府而言，基于行政环境和公共事务的特殊性，可以参照《民族乡行政工作条例》制定相应法规，对其职权进行特殊规定。其次是考核评价和激励机制。长期以来，我国地方政府在“以GDP论英雄”导向下，重视经济发展，忽略民生建设和生态环境保护，导致一系列不可持续发展问题。另外，基层政府过多的“一票否决制”事项转移了工作重心，使其难以将有限的精力和资源投入到基本公共服务中去。在民族地区考核评价机制中，不再单纯追求GDP增长，要将民生类、生产类以及社会发展类基本公共服务和公共产品作为重要的政绩考核指标和依据。最后是监督约束机制。当前，基层政府慵懒、不作为、乱作为现象较为普遍，在民族地区更为突出。就民族地区基层政府而言，应进一步严格工作纪律，重点完善上下班考勤制度、工作去向告知制度、值班制度和请销假制度。同时切实推行权力清单和职能清单制度以及问责制度，做到用权有规范，事事有人管，责任有追究。

(二)强化教育培训，全面提升基层公共服务人员综合素质

提高行政效能，改善公共服务，关键在人。当前，推进民族地区经济、政治、文化、社会以及生态“五位一体建设”，对民族地区基层政府公共服务人员的综合素质提出了新的更高要求。针对民族地区基层政府公共服务人员素质普遍不高的实际情况，应切实加强人力资源开发和思想政治教育，打造一支精干、高效的公共服务队伍。通过继续教育提高公共服务人员的学历层次;通过短期培训等方式提高公共服务人员的文化素养、管理水平、业务技能和服务能力;通过思想政治教育，改造民族地区基层政府公共服务人员的世界观、价值观、奋斗观和绩效观，不断提升他们的道德品质和思想作风，培养“为民、务实、清廉”的公共精神。在这些方面，中央和地方政府应加大对民族地区经费、师资等方面的扶持力度，同时予以政策倾斜。

(三)进一步优化政府机构设置，健全治理体系

“治理能力现代化”是“治理体系现代化”的出发点和落脚点。因此，提高民族地区基层政府治理能力，首先要建立灵活、高效的政府机构。当前，我国对基层政府机构设置未作统一要求，各地基层政府机构设置灵活性较大。例如，甘肃省甘南藏族自治州某乡共设置了党政综合办公室、经济社会发展办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合治理办公室等4个行政机构以及农业服务中心、农经财政服务中心、社会事务综合服务中心、文化服务中心、植物疫病防控和农产品质量监管服务中心等5个事业机构;云南省西双版纳傣族自治州某镇共设置了党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等3个行政机构以及村镇规划建设管理所、统计和农村经济经营管理站、文化站、计划生育服务所等4个事业机构。目前我国基层政府已经按照《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》的要求进行了改革。从上述两个乡镇的情况可以看出，机构设置按“大部制”改革的思路进行了职能优化整合，但仍然存在机构名称、机构数量自主性、随意性较大的不足。建议从全国“一盘棋”的角度出发，进一步明确基层政府的职能职责，强化对机构设置和人员编制的监管，并结合民族地区的特殊情况对民族地区基层政府机构设置和人员编制予以特殊规定。另外，民族地区传统治理机制和习惯法大多是十分有效的，基层政府充分挖掘民族地区民间社会资本，探索政府、社会、公民、市场多元协同治理的良好局面。

(四)赋权增能，使其成为一级职能完备、行动有力的政府

前已述及，“空壳化”是我国基层政府存在的普遍现象，在民族地区尤为突出。要使其成为一级职能完备、行动有力的政府，需要体制上的重大变革，至少涉及政府职能划分、财税体制、事业单位改革以及干部管理体制等方面的系统性变革。而这一局面在短期内难以改变，有的改革尚未启动，有的正在进行之中或即将进行。在改革尚未完成的情形下，可以以民族地区基层政府作为试点先行先试，通过改革赋予其充分的决策权、人事权和财政权，彻底改变权力弱化、机构裂化、职能破碎化的现状。

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责任编辑:胡晓

作者简介:李维宇(1980－)，男，四川武胜人，主要研究方向为地方政府治理;杨基燕(1981－)，女，白族，云南大理人，主要研究方向为政府治理。

基金项目:国家社科基金青年项目“社会管理复杂性视角下乡镇政府组织结构变革研究”阶段性研究成果(项目编号: 12CGL084);云南省民族研究院课题“云南民族团结进步示范区建设中的民族乡治理能力提升研究”(项目编号: 2015YB006);国家民委民族问题研究基地项目“民族乡的治理与发展研究”(项目编号: 2015－GM－201)。

收稿日期:2015－08－26

文章编号:1004－941(2015)05－0005－05

文献标识码:A

中图分类号:D633．1