论行政过程中的公民参与机制

马颖杰

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

一、公民参与行政过程的理论依据

（一）实现民主行政的现实需要

民主最初起源于古希腊，主要表现为一种直接讨论和投票表决的政治实践模式。因而，我们一般认为古希腊的城邦民主是一种直接民主的治理模式。在随后的发展中，民主又形成了不同的实践模式，如代议制民主、精英民主、协商民主等。但无论哪种治理模式，都离不开一个因素，即民众的参与。可以说，没有民众的参与就不可能实现民主。同样，实现行政过程中的民主也必然离不开公民的参与。在行政过程中，实现民主化的最主要方式就是为公民的有效参与提供条件。

（二）实现程序正义的必要手段

程序正义的观念起初主要应用于刑事司法领域，后来通过著名的古帕诉万兹乌斯区工程管理局案所确立的判例而引入到行政法领域。此后，通过立法和司法的不断积淀，程序正义便作为行政法的一项基本理念被确认下来。这一理念的出发点是希望通过程序的公正、“看得见的正义”来保障实体的公正，而公民参与正是实现程序正义的重要手段。公民参与到行政过程之中，正是程序正义在行政过程中的重要体现，而这也成为我们在行政过程中建立公民参与机制的法理基础。

（三）保护人权的重要使命

参与权作为公民政治权利的重要组成部分，是各国人权保护关注的重点对象之一。例如，我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但是，由于我国目前尚未规定违宪审查制度，权利本身也不会自动实现。因此，要想将参与权的保护落到实处，必须将其与具体制度相结合。在行政过程中建立公民参与机制便是将参与权与行政活动相结合的一种方式。公民参与到行政过程中，可以获取各种行政信息，表达自己的意愿与诉求并对行政主体进行监督，从而维护自己的合法权利。参与权是人权保护在行政法领域的具体体现，因而保护人权也是公民参与行政过程的理论渊源之一。

二、行政立法与决策中的公民参与机制

（一）参与的方式

我国传统的行政立法与行政决策属于典型的管理主义模式，很少引入公民参与机制。然而，随着市场经济和民主政治的发展，传统管理主义的行政决策模式显然不能适应时代发展的需求。厦门PX项目事件、上海磁悬浮事件、重庆出租车司机罢运事件以及《湖南省行政程序规定》之实施事件等都表明一种新的行政决策模式，即参与式治理模式的生成。[1]在这种治理模式下，公民的参与是关键。而公民参与行政立法与决策存在着多种多样的形式，如听证会、论证会、公民论坛等等。不同的参与方式在成本、效率和效果上具有不同的特点。以下，笔者将选取其中的一些典型方式进行阐释，以期对实践有所帮助。

1.听证会

听证会是公民参与行政过程最典型的形式，被广泛运用于行政立法、价格决策、城乡规划等领域。在进行行政立法和重大决策的过程中，往往牵涉到不同利益主体的权益，并存在着明显的分歧与冲突，需要政府在其间协调以平衡各方利益。听证会便恰好满足了这一需求。首先，听证会由不同利益主体的代表组成，并在政府部门的主持下由各方代表进行举证和质证，充分保障了立法与决策过程中的民主性；其次，通过广泛地听取各方利益主体的意见，并对他们的冲突与矛盾进行调和，也有助于提升立法与决策的可接受性与执行性，因而经常被政府部门所采用。

2.关键公众接触

关键公众接触是指行政机关通过小型会议或电话访谈等途径，向重要的公民团体领导人或商界首脑了解情况、征询意见的一种参与方式。[2]这种形式的参与往往由政府主动发起，参与的主体也主要是公民团体中的领导人或者民间精英。关键公众接触的参与目的明确、人数较少，信息沟通比较集中，便于组织与操作，因而具有低成本、高效率的特点。但是由于参与人员的范围有限，对公民的组织化程度要求较高，因此主要集中在一些争议较少的专业技术领域。

3.公开征集意见

公开征集意见是指在行政立法和决策等领域中，行政机关公开向社会公众征集有关事项的意见和建议，并参考其中最具合理性的内容进行立法与决策的一种行政参与方式。[3]这也是由政府主动发起的一种参与形式，行政机关通过大规模的问卷调查或者上网发布有关问题来收集网民的意见与回复，了解公民对有关决策的意见与看法，从而指导自己的行政活动。这种参与方式操作较为简单，也具有广泛的代表性，但由于无法与公民进行面对面的交流，公民无法与行政机关进行深层次的沟通，因此其主要适用于行政机关自主进行立法与决策的领域。

4.公民会议

公民会议指政府通过召开开放性的会议，广泛地邀请公民参与到行政立法与决策的过程，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的一种参与方式。由于这种参与形式向所有居民开放，所以，它的参与范围较广泛，公民容易进入，特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。[4]但是由于公民会议的规模较大，对时间、场地、会议内容与形式的要求都比较高，因此组织起来相对麻烦，如果考虑不周，很有可能造成参加人数较少或者场面混乱的局面。因此，为了使会议达到良好的效果，在会议之前需要合理地安排会议的时间和场地，并做好充分的宣传工作，尽可能地吸引公民参加。

（二）参与的限度

任何事物都具有两面性，行政过程中的公民参与机制也不例外。一方面公民积极地参与行政过程有助于提高行政决策的科学性和民主性，但另一方面，过度的参与会导致行政效率低下，最终也不利于作出合理的行政决定。因此，合理把握公民参与行政立法与决策的程度与界限将是公民参与机制的关键所在。而行政立法与决策中公民的参与程度与行政活动本身的性质是直接相关的，因此，笔者将主要根据行政活动的性质来划分公民参与行政立法与决策的限度。

1.不参与或低度参与

随着科学技术的不断发展，行政立法与决策也越来越复杂。某些领域，如质检药检、核能开发、环境影响评估等都具有较高的专业性和技术性。因此，大部分参与这类行政决策的普通公民都不具备相关的知识背景。由于缺乏相应的知识背景，参与到行政过程中的公民就很难提出有效的、建设性的意见，反而会影响行政决策的质量。那么，在这种情况下，在行政立法和决策的过程中就不适宜让普通公民参与进来，而应该由政府部门根据具体的情况，采取关键公众接触等形式，主要吸纳专家、学者、技术人员参与决策，主动自主地进行立法。

2.深度参与

与专业技术领域尽量减少普通公民的参与不同，对于涉及到广大人民切身利益的领域，比如医疗、住房、教育等，则要创造各种条件与途径来保障公民的参与权。由于这些领域与公民的生存与发展休戚相关，对人们的生产与生活有着至关重要的影响，因此，行政机关在这些领域进行立法或者作出相关决策时就必须广泛地听取公民的意见和建议，反复地与民众进行交流与互动，在立法与决策中充分合理地反映公民的意志，提高立法与决策的科学性和民主性，增强其社会效应。在这些涉及到人们切身利益的领域，行政机关在立法与决策的时候就应该采取听证会、公民会议等深度参与的形式。

总而言之，对行政质量、参与者的专业知识水平要求越高的领域，公民参与的规模应该越小；而对公民可接受性期望值越高的领域，公民参与的规模就应当越大。

三、行政执法领域的公民参与机制

在行政执法领域，行政机关一般占据主导地位，引导着行政活动的发展进程，公民扮演的一般是服从与配合的角色。但随着公共行政理念从管理行政向服务行政的转变，协商合作的行政方式也逐渐被采用，这也为公民参与行政过程提供了更为广阔的空间。

（一）传统行政方式下的公民参与

在传统行政方式下，公民参与行政执法主要发生在行政主体作出的行政行为对其权益产生不利影响的场合，并主要表现为行政机关的告知义务和当事人要求陈述、申辩或举行听证的权利。而这一制度设计，在我国的《行政处罚法》和《行政许可法》中均有所体现。以行政处罚为例，现行《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”听证一般公开举行，当事人以及其他利害关系人均可参加，听取行政机关作出处罚决定的事实和依据，并可以进行申辩和质证。通过听证程序，公民可以充分了解行政处罚决定作出的全过程，反映自己的意见和要求，从而防范行政机关利用职权侵犯自己的合法权益。

（二）新型行政方式下的公民参与

伴随着经济社会的高速发展，行政任务也日益丰富和复杂。仅靠政府来生产和提供公共服务不仅效率低下，还容易衍生出官僚主义、成本高昂等问题。事实证明，在有些领域，政府将公共服务交由私人主体反而能获得更好的成效。因而，行政主体越来越多地采用行政合同、行政指导、行政调解等柔性的行政方式进行执法，用以提高行政效率，实现行政目的。新型行政方式的兴起也使得行政执法领域的公民参与方式有了新的发展。例如，1996年，山东省泰安市退伍军人周某承包下该市下官村的治安，成为中国‘治安承包’的第一人。随后经2002年4月上海举行的全国社会治安综合治理工作会议的推广，治安承包这种新型的治安管理方式迅速普及。[5]通过承包，公民不再仅仅是治安维护的配合者，而是成为主导者，积极参与到公共治安的维护中来。因而，新型行政方式的出现，也在方式上为公民参与行政执法提供了更多的选择。

四、我国行政过程中公民参与机制的问题与完善

（一）行政过程中公民参与机制存在的问题

尽管改革开放以来，我国行政过程中的公民参与制度已经逐步建立并取得了长足的发展，但由于历史和现实的原因，目前我国行政过程中公民的参与水平仍然较低，存在着许多亟需解决的问题。其主要表现为以下几个方面：

1.公民参与的意识薄弱

参与意识是公民参与行政过程的心理基础和重要前提。尽管目前我国公民参与行政立法与决策的案例在不断增加，但是由于受我国自古以来长期奉行的“息讼为宜，不争为是”、“义务本位”、权贵主义思想的影响，公民主动积极参与行政活动的意识仍然比较薄弱。这种意识指引下的公民参与活动不仅不可能制定出民主科学的行政决策，反而会由于各方利益冲突的调和问题造成拖延，影响行政活动的效率。

2.公民参与的能力偏低

如果说参与意识是影响参与效果的主观因素，那么公民参与能力的大小则是决定参与效果的客观因素和现实基础。尽管近年来公民参与行政过程的热情不断高涨，但是由于公民的参与能力偏低，如文化素养尤其是法律知识素养不足、对参与的程序不清楚、不会与行政机关进行协商与沟通等，都造成了实际过程中参与需求与公民参与能力发展的不平衡，不仅不能形成有效参与，反而降低了行政决定的质量与效率。

3.公民参与的程序不健全

制约公民参与行政过程另一个重要的原因就是目前的参与程序尚不健全。尽管《立法法》、《价格法》、《行政处罚法》以及《行政许可法》等法律中都规定了公民在行政过程中的参与权，如陈述、申辩和要求听证的权利等，但这些法律对参与形式的规定过于简单，也没有关于参与权的实施、参与代表的分配、各方利益的调节等内容。因而，在实际生活中，公民的参与权往往流于形式，沦为一种口号而难以取得实效。以告知制度为例，公民参与行政过程的必要条件之一就是获得通知。但在实际操作过程中，行政机关在行政决定作出前却并未认真地执行告知程序。在政府大厅设置个宣传板，在房屋上贴个拆迁的标志就算完成工作，却不管相对人是否真正知晓行政决定的内容。于是，许多地方都出现了“房子被拆却不知是何人所为”的戏剧性场面。因此，我们必须建立合理的参与程序以保障公民的参与权。

4.公民参与的救济机制缺失

法谚有云：“没有救济，就没有权利。”救济制度作为基础权利的安全通道和有力保障具有不可或缺的作用。目前，我国行政领域的救济制度主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，但这些制度主要是以公民的实体权益受到行政行为的侵害为基础的。依据行政复议法和行政诉讼法的规定，只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，才能提起行政复议或者行政诉讼，而这里的合法权益是不包括像参与权这样的程序性权利在内的。因此，在制定行政法规或者进行价格决策时，如果行政主体剥夺了公民的参与权，根据中国现有的行政救济制度，公民是不能寻求司法救济的。没有救济的权利就不是权利，没有保障的权利随时都面临着被侵害的危险。所以，要想建立科学完备的公民参与机制，就必须建立相应的救济机制。

（二）行政过程中公民参与机制的完善

1.加强公民参与意识的培育

公民的主体意识是公民的基础性和根据性意识，公民只有意识到自己的主体地位和主体性，才能意识到作为主体而应有的权利与承担的责任，[6]才会有主动参与行政过程的意识，并外化为实际的参与行动。因此，要完善行政过程中的公民参与机制，行政机关首先要加强公民参与意识的培育。其具体包括：第一，树立公民的权利观念，消除我国长期存在的“义务本位”的观念，让公民意识到自己的主体地位，充分认识到积极地参与到行政过程中是维护其合法权利的基础，从而保持高涨的参与热情。第二，培育公民的法治理念，形成法治思维。在遇到问题时，让公民学会首先运用法律手段，依照法定的程序去解决问题，而非动用武力、“走后门”或其他方式，从而保障公民有序地参与到行政过程中。第三，培育公民的平等观念，消除人们脑海中的“官本位”、权贵主义思想，让公民敢于发出自己的声音，而不是“唯官是从”，不敢表达自己的意见与要求。第四，培育公民的合作观念。公民参与到行政过程中最关键的环节就是合作，行政主体要学会与公民合作，公民之间也需要相互合作。只有通过合作，才能协调各方利益，作出高效、合理的行政决定。第五，培育公民的社会责任感。只有建立起公民的社会责任感，才能使其更加自觉地参与到行政过程之中，尤其是参与到与其自身利益没有直接关系的立法与决策过程中，从而扩大参与的群众基础，增强参与的有效性。

2.提高公民的参与能力

公民的参与能力是决定参与效果的关键因素，但基于我国公民参与能力偏低的现实，我们仍需通过各种途径来提高公民的参与能力。人们对自己熟悉的事物常常会表现出极大的兴趣，对自己不了解、不擅长的东西则会予以回避。因此，要提高公民的参与能力，首先就要提高公民的认知能力。根据调查显示，公民的受教育程度越高，参与社会事务的积极性也越高；相反，受教育程度越低，其在政治上也越冷漠。这主要是因为公民的受教育程度直接决定了他对行政决策的认知水平。所以，我们要进一步完善我国的教育制度，提高公民的受教育水平，从而提升行政参与的质量。其次要提高公民的程序能力。程序能力是关于“游戏规则”的能力，是保障公民有序参与的关键。关于程序性能力的培养，最重要的是让参与者了解程序的形式和内容，对此，我们可以借助社区和非政府组织来实现。公民可以通过参与社区或者非政府组织中的公共事务来学习和熟悉参与的程序，学会正确地表达自己的意见，评价公共事务以及与其他参与者进行沟通和协商，学会有序参与。

3.建立合理的公民参与程序

法律的价值不仅体现在实体法中，也在程序法中有所彰显。实体与程序如同血液与血管的关系，如果血管不畅通，血液也是无法正常循环的。因此，建立合理的参与程序具有十分重要的作用。公民参与行政过程分为事前准备、事中参与和事后反馈三个阶段，所以行政过程中公民参与程序的建立也是围绕这三个阶段来进行的。

在事前的准备阶段，最主要的问题是政府信息的公开以及参与方式的选择。信息公开是参与的前提条件，只有建立了完善的信息公开制度，才有可能落实公民的参与权。具体而言，我们可以从法律和技术两个层面进行操作：在法律层面，要将公示的内容、公示方法、公示要求、公示步骤以及公示时间等通过法律予以明确规定，防止行政主体暗箱操作，恣意妄为；而在技术层面，行政机关要广泛运用各种传媒技术，尤其是信息网络技术，建立电子政务信息平台，扩大公示的影响力。在参与方式的选择上，正如前文所述，我们要坚持适度性的原则。对行政质量、参与者的专业知识水平要求越高的领域，公民参与的规模应该越小，宜采取关键公众接触、专家座谈会等形式；而对公民可接受性期望值越高的领域，公民参与的规模就应当越大，此时则更适宜采用公民论坛、听证会、公民会议等形式。

在参与的实施阶段，政府如何与公民进行有效的协商与沟通以及平衡各方利益，从而保障参与的有序性是最为关键的。针对这一环节，笔者建议如下：首先，法律要明确参与过程中所应遵循的基本原则，主要包括自愿平等、协商一致、依法有序以及比例均衡等原则，从总体上对参与过程进行约束。就具体层面而言，法律需对参与的规模、每一利益团体的代表人数以及表决机制等问题进行规定，从而保障参与的科学性。

在参与的反馈阶段，行政主体应当对听证、论证、调查过程中收集到的意见与信息进行整理、分析、选择与论证，吸收与反映公民的合理建议，提高行政决定的民主性。因此，在本阶段，一方面法律需要明确行政过程中公民参与的效力问题以及行政主体违反参与程序所应承担的法律责任，确保公民参与行政过程的有效性；另一方面，也要对公民意见的选择、专家论证等具体环节进行规定，以保证公民的意见和建议得到合理的反映。

4.建立相应的救济制度

任何权利的保障都离不开权利的救济，程序性权利也不例外。因此，建立与参与制度相适应的救济制度也是必不可少的。我国现有的行政救济制度尚没有相应的制度设计。对此，笔者认为可从以下几个方面进行改进：首先，明确将公民的参与权作为行政复议法和行政诉讼法的保护对象。现有的行政复议法和行政诉讼法所保护的合法权益的范围过窄，仅限于人身权和财产权这些实体性权利，却并未对行政过程中公民享有的一些程序性权利加以规定。因此，为了使公民的参与权在受到侵害时可以得到救济，应扩充合法权益的内容，将参与权列入其中。其次，扩大复议或诉讼的主体资格范围，提起复议或诉讼的主体不仅包括直接的利害关系人，还应扩大到利益相关人。参与到行政过程中的，尤其是参与行政立法过程中的公民往往与该行政事项本身没有直接的利害关系，但是现行的法律对复议和诉讼提起的主体主要限定为直接利害关系人，这使得间接利害关系人在参与权被剥夺的时候无法救济自己的权益。因此，应当扩大主体资格的范围，让利益相关人也可以有效地维护自己的参与权。最后，行政复议法和行政诉讼法的受案范围应当扩大为侵害公民参与权的各类行政方式。随着行政模式从管理主义到参与主义的转变，行政方式也呈现出非强制性的多样化特点。但是我国行政复议法和行政诉讼法目前的受案范围主要集中在侵害性的具体行政行为上，对柔性的、抽象性的行政方式规定较少。行政过程中的公民参与涉及到方方面面，传统的受案范围显然不能满足参与权的救济需求。所以，要进一步扩大受案范围，全面保障行政过程中的公民参与权。

[1]王锡锌,章永乐.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J].法商研究,2010(5):3.

[2]刘福元.行政参与的度量衡[M].北京:法律出版社,2012:198.

[3]刘福元.行政参与的度量衡[M].北京:法律出版社,2012:175.

[4]孙柏瑛.公民参与形式的类型及其使用性分析[J].中国人民大学学报,2005(5):128.

[5]黄学贤,吴菲.“服务型政府”理念下新型行政行为的主要类型[J].东方法学,2012(4):66.

[6]王彩梅.试论公民行政参与能力的提高[J].政治与社会,2006(10):61.