娱乐服务场所长效治理机制创新研究——以河南省郑州市为例

王思敬

（铁道警察学院 政治理论教研部，河南 郑州450053）

一、前言

何谓娱乐服务场所，我国《娱乐场所管理条例》的解释为：娱乐服务场所是以盈利为主要目的，面向公众开放，属于消费者自娱自乐的场所。由此，我们可以得到娱乐服务场所三个最为基本的特征。第一，娱乐服务场所是以盈利为主要目的，即娱乐服务场所的经营者的目的是为了取得经济收益，不带有营利色彩的活动场所不属于娱乐服务场所。第二，娱乐服务场所是面向社会公众开放的，既包括向所有人开放，不区分服务对象的娱乐服务场所，也包括实行会员制，仅向特定人群开放的娱乐服务场所。第三，消费者自娱自乐，即娱乐服务场所是为了满足消费者休闲、娱乐的需要而建立的。[1]

娱乐服务场所作为民众休闲、娱乐的主要活动场所，为丰富人民群众的业余文化生活，吸纳就业人口，促进经济发展，推动我国社会的精神文明建设发挥了积极的作用。但随着我国经济社会的快速发展，各类娱乐服务场所数量不断增加、规模不断扩大，造成了娱乐服务场所供大于求、恶性竞争的局面。此外，由于对此类场所治理理念的落后、相关立法滞后、治理措施不力，使娱乐服务类场所成为刑事以及治安案件发生的重灾区，成为影响社会安全稳定的一大隐患，造成了极大的负面影响。如部分歌舞厅、夜总会、酒吧大量存在盈利性质的异性陪侍、吸食贩卖毒品、聚众斗殴，棋牌室提供或变相提供聚赌便利，电子游戏场所非法招揽未成年学生。[2]以上问题的存在，不但大大制约了娱乐服务场所的正常、有序发展，还毒化了社会风气，给社会稳定造成了极大的影响。为此，需要尽快制定一套长效管理机制，以提升对娱乐服务类场所的管理水平，[3]杜绝娱乐服务场所涉“黑、黄、赌、毒”等丑恶现象。

二、郑州市娱乐服务场所治理现状

（一）郑州市娱乐服务场所治理的成效

为了有效治理郑州市的各类娱乐服务场所，保障民众能够安全、健康地进行各项休闲娱乐活动，郑州市公安机关根据辖区的实际情况，不断加强、完善对娱乐服务场所的治理，取得了较为显著的效果。

1.对服务娱乐场所的违法违规经营活动进行严厉的查处和打击。

2013年以来，郑州市公安机关在全市范围内组织开展了娱乐服务场所的专项整治行动，成效显著，取得了丰硕成果。据统计，在整个行动期间，全市各级治安管理部门共出动警力25468人次，联合工商以及文化管理单位出动检查人员4171人次，检查辖区内的出租屋、网吧、宾馆、洗浴场所、歌舞娱乐场所、美容美发店、按摩店等各类娱乐服务场所7633处，取缔无照经营的娱乐服务场所183间，责令停业整顿41间，责令限期整改395间，对287家作出行政警告处罚，对38家作出罚款处罚；查获了一批毒品，抓获贩毒嫌疑人17人，抓获卖淫嫖娼人员128人，抓获其他涉嫌违法人员296人。其中，尤以2013年11月1日成功查处的“皇家一号”最为典型。

2.严格执行娱乐服务场所“三个一律停业整顿”的有关规定

“三个一律”即硬件设施不齐全的娱乐服务场所一律责令停业整改、保安力量配置达不到规定标准的娱乐服务场所一律责令停业整改、娱乐场所内出现恶性故意伤害案件的一律责令停业整改。这一措施实施以来，全市先后有16处娱乐服务场所被相关单位责令进行停业整改，大大推动了娱乐服务场所加强内部管理的动力和积极性，切实有效地预防了娱乐服务场所治安以及刑事案件的发生。据统计，2013年下半年郑州全市娱乐服务场所共发生伤害案件24宗，月均4宗，比2013年上半年月均5宗的伤害案件，降幅为20%。

3.研发并推广使用娱乐服务场所治安信息管理系统

2008年10月1日起施行的公安部《娱乐场所管理条例》，要求娱乐场所安装《娱乐服务场所治安管理信息系统》，并通过系统上传相关信息到公安机关。目前，全市所有的娱乐服务场所相关信息资料均已录入系统，各级治安单位根据有关规定，在第一时间把各娱乐服务场所治安检查情况、被查处或打击等相关信息录入系统中，全市娱乐服务场所相关资料和信息日趋完善，极大地增强了管理部门“打、防、管、控”的针对性，提升了治安治理的有效性。

4.切实利用各种媒体做好宣传舆论工作

近年来，郑州市各级公安机关通过各类媒体大力宣传《娱乐场所管理条例》的主要内容以及相关规定，为公安机关贯彻实施《娱乐场所管理条例》、加强治安治理工作创造了良好的条件及氛围。在充分宣传和发动群众的基础上，不失时机地把那些涉“黑、黄、赌、毒”的娱乐服务场所公开曝光，有效地震慑了服务场所违法违规经营行为及相关人员。

5.收治了一批“内鬼”

郑州市公安机关紧紧围绕“先治标、再治本、为治本赢得时间”的任务目标，以刑事打击为主，对清查行动中查获的公安系统涉黑、涉黄、赌、毒等活动的“内鬼”一律立案侦查，真正做到“主要犯罪嫌疑人不抓获不放过、团伙骨干和利益链不打掉不放过、保护伞不挖出不放过”。2014年4月18日，郑州市公安局副局长周廷欣、治安支队支队长王新敏、警令部查办处处长李宁等8人被河南省纪委带走，配合“皇家一号”涉嫌组织卖淫等违法犯罪案的调查，从而引发“郑州警界大地震”。涉及“皇家一号”的案件第一审已经结束，所有犯罪嫌疑人都表示认罪伏法。随着河南省政法委原书记、公安厅原厅长秦玉海的落马，郑州乃至河南警界还将陆续有一批“重量级”人物被查处。

（二）郑州市娱乐服务场所治理中存在的问题

1.带有黑社会性质组织对娱乐服务场所的影响日益增加

近年来，一些以敛财为主要目的的带有黑社会性质的违法犯罪组织开始向娱乐服务行业渗透，导致娱乐服务场所的治安形势日趋严峻、复杂。从这一类涉黑组织的活动特点分析，可发现其主要特点为犯罪手法繁多、以暴力恐吓为后盾、组织松散但影响恶劣。[4]

涉黑组织采取多种方法以达到控制娱乐服务场所的目的。其中，涉黑组织及其头目并不投入实际的资金，但却要求定期获得分红。涉黑组织往往以保证娱乐服务场所运营的安全作为其收取经营红利的理由，并逐渐开始干预娱乐服务场所的日常经营，以达到对娱乐服务场所的完全控制。近年来大量出现的这种敲诈方式，由于没有特别明显的违法特征，相对于那些直接向经营者收取保护费的行为来说，显得更加隐蔽，从而使公安机关对娱乐服务场所管理的难度大大增加。

此外，涉黑组织在从事非法活动过程中，多由组织的头目负责联络纠集其成员，组织成员时分时合，每进行一次成功的敲诈即进行一次分赃。除此之外，组织成员基本没有稳定的经济收入，成员在组织内部也没有特别明确的分工。[5]在滋扰娱乐服务场所的合法正常经营活动的过程中，对各种费用的收取没有任何标准，具有极大的随意性，以滋扰时机以及被滋扰者的具体情况而定。此类带有黑社会性质的组织通常会到处滋扰，进行跨区作案，在辖区各娱乐服务场所中造成了极坏的影响。很多娱乐服务场所的经营者对其心怀畏惧，大多忍气吞声，息事宁人。由于此类带有黑社会性质的组织介入到娱乐服务场所中，造成娱乐服务场所的治安环境更加复杂，加大了相关部门对其有效治理的难度。从长远角度看，涉黑组织在娱乐服务场所中的发展壮大，势必会减少各级公安机关对娱乐服务场所日常运行的治理以及控制。

2.审核审批权的取消在一定程度上对公安机关的治理工作造成影响

按照相关的文件精神，公安机关对娱乐服务场所有关的几乎所有审批权都被取消，这给公安部门进行治安管理工作造成了极大的影响。从调查的结果来看，有些公安机关对于取消行政审批的认识不够全面，一些单位仍然还存有取消审批即为取消管理的错误想法。在过去相当长的一段时间内，对于娱乐服务场所以及特种行业，作出营业之前的审批以及审核，对符合条件的场所开具治安许可证，是各级公安机关进行治安管理非常重要的一种手段。但取消这方面的审批权之后，一些公安机关尤其是一些基层单位并没有做好这方面的思想准备，部分单位及个人感到有些措手不及，甚至在思想上出现了取消行政审批还能否有效进行治理的顾虑，出现了取消审批就意味着可以放任不管的想法。

（三）郑州市娱乐服务场所治理中出现问题的原因分析

1.利益驱使是违法违规的内在原因

追求最大经济效益是娱乐服务场所主要的特点。屹立北京十多年不倒的“天上人间”，其老总覃辉的身家超过20亿。营业仅1年的郑州“皇家一号”，营业额便超过2亿。据负责侦办郑州“皇家一号”案件的新乡警方透露：“刚开始，这些公关经理做得不太猖狂，后来发现‘拉皮条’利润巨大，就肆无忌惮起来。那时候，一个公关经理每月仅挣的中介费都在5万元左右，效益最差的小姐，月收入都不少于10万。”正是诱人的巨大利润，导致了“皇家一号”地下色情市场泛滥。由于有利可图，数量众多的娱乐服务场所不惜违法违规来获取不正当的利益。例如，不经有关部门审批即进行经营活动，无任何许可证照即开始经营。

2.市场经济条件下的恶性竞争是违法违规的主要动力

娱乐服务场所通过经营可以获得较为丰厚的收入，推动了这一行业的快速发展，导致娱乐服务场所的数量快速增加，呈井喷之势。在这种情况下，行业内部出现较为激烈的竞争也就是不可避免的了。从娱乐服务场所经营者的角度看，最初基本上都想采取合法的经营手段来运营。但是，市场充满了未知性和不确定性，并不仅仅只依靠勤劳、务实就可以获得利润。稳定的客源、合理的价差等很多因素都将影响到经营者经营的成败。因此，要想获得稳定的客源，就需要具有吸引顾客的特色。在正常情况下，顾客一般会选择自身较为满意的场所。为迎合顾客的喜好，某些经营管理服务水平一般的娱乐场所，就会采取各种违法违规的方式，如容留女性进行营利性陪侍，甚至组织卖淫、允许顾客吸毒。

3.畸形的消费观推动了违法违规行为的发展

我国改革开放30多年来，民众从之前封闭的、单一的文化生活中解放了出来，摆脱了多年来思想上的禁锢。于是，追求自由、时尚而又开放的生活方式很快成为时代潮流。但是，在追求个性化开放的过程中，由于与之相对应的理想信念缺失、道德法制观念淡薄，再加上教育一定程度的偏颇，导致一些人产生了追求刺激以及颓废的思想倾向，进而每天以音乐、酒精，甚至是毒品来麻醉自己。[6]娱乐服务场所的消费观念，尤其是“酒吧文化”“歌厅有偿陪伺”以其“独特”的吸引力，满足了部分人群对生活的需要。根据对经常光顾娱乐服务场所的人群进行调查之后发现，近一半的被调查者认为去酒吧、歌厅消费，主要是为了寻找刺激，最初是希望用酒精麻醉自己的神经，之后逐渐接触到一些麻醉品。一些娱乐休闲场所经营者看到神经的麻醉会增加顾客的消费量之后，便对客人在场所内的所作所为放任不管，甚至包庇纵容。

4.娱乐服务场所色情信息传播日益隐蔽导致查处难

随着互联网的广泛使用和通信技术的不断发达，利用微博推广获取知名度、利用微信点对点发送色情信息的“链条”隐匿在网络和手机中，成为利用互联网、手机传播色情信息招徕生意牟利的新途径。[7]点对点的微信信息发布覆盖面较广、传播速度极快，且传播模式基本建立在“熟人”交际网络基础之上。此类以新型色情信息传播来招徕顾客的运营方式，相对于“站街拉客、派名片”等传统方式较为隐蔽，导致公安机关监控、查处难度增大。

5.执法机关及其工作人员一定程度的不作为、乱作为起了推波助澜的作用

2012年7月25日，郑州市公安局对辖区内一个无牌无证经营的舞厅进行突击检查，当场抓获贩毒吸毒人员50多人。在公安机关对上述涉案场所以及涉案人员进行调查审讯时，舞厅经营者说：我们这儿要经营，要赚钱，但每条每项都按照规定来办，太难了，场所的经营许可根本批不下来。一是如果严格按照各项规定来办理，审批的时间太长，而场地的租金又高，最终就采用了边营业边申请的方法，以期来降低运营的成本。二是条件的限制导致一些场所根本无法正常办理经营许可。某些娱乐服务场所的规模过小，达不到相关的规定，要办理经营许可就只能托关系、“走后门”。三是到所属地的相关职能部门寻找一些能与自身利益挂钩的负责人，依托某种关系达到相互之间的接触，对相关的负责人给予一些红利或者股份，就可以在辖区内相安无事。正是由于执法不严、不到位，乃至在某些领导授意下消极不作为，使得不法经营者与相关管理部门中的腐败人员之间形成了一条较为牢固的利益链，导致部分娱乐服务场所因“朝中有人”而敢于肆意违反规定，甚至顶风疯狂作案。以北京“天上人间”为代表的某些夜总会总能在每次扫黄中神话般安然无恙，导致部分群众对警方的高调扫黄一脸不屑：有本事就去查查“天上人间”！

三、创新娱乐服务场所管理机制

我国娱乐服务场所在快速发展的同时，由于相应的监管制度不健全、体制不科学、机制不灵活，以及相关管理部门一定程度上的不作为，导致了一系列问题的产生，已经成为毒化社会风气、影响社会治安稳定的一个重大隐患。因此，各级公安机关必须创新理念，构建长效管理机制，认真落实各种与之相关的管理措施与安全措施，彻底消除各类治安隐患，保证娱乐服务场所正常运营、良性发展。

（一）引入非政府组织参与娱乐服务场所的管理

可以考虑从以下两个方面构建非政府公共组织参与娱乐服务场所的管理机制：

第一，大力营造有利于非政府公共组织管理娱乐服务场所的外在环境。正确引导非政府公共组织管理娱乐服务场所，需要进一步转变政府职能，大力推进“小政府、大社会”的目标，积极推动娱乐服务场所的管理朝着社会多元化的方向发展；加强对相关人员的思想教育，大力培养他们的公民意识以及奉献精神，提高其对娱乐服务场所管理的参与意识以及管理水平，为非政府公共组织管理娱乐服务场所获取业内人员的认可、获取充分的社会资源而创造良好的外部条件。

第二，完善非政府公共组织参与管理娱乐服务场所的制度环境，建立非政府公共组织参与管理、监督以及评价娱乐服务场所的相关制度体系。只有有章可依，才能依制而行，才能名正言顺，才能充分调动和发挥非政府公共组织参与管理的积极性。

（二）加强并完善娱乐服务场所行政监管的相关立法

针对娱乐服务场所的行业特点，全面清理与之相关的法律、法规以及管理条例，由立法部门逐项予以甄别，该废除的废除，该制订的重新制订，该修改完善的及时予以修改完善。

第一，完善相关法律法规，严格规范娱乐服务场所的市场准入制度、从业人员资质认定、本行业相关协会的建设以及娱乐场所服务环境建设，以达到规范娱乐场所治理的目的。

第二，加强相关制度建设，明确各级政府行政主管部门在娱乐服务场所监管体系中所处的地位和具体职能，并实行严格的责任追究制。

第三，根据形势的发展变化及需要，修改《刑法》的相关法条，加大加重对娱乐服务场所中违法犯罪活动的处罚力度，提高相关人员违法犯罪的政治、经济成本。

（三）创新社会治理，转变治理职能

1.公安机关在治理理念上，要从公安机关治理为主的理念向社会共同治理的理念转变

国务院副总理马凯曾明确提出了社会管理创新应把握的五大基本原则，其中之一就是多方参与、共同治理。毫无疑问，社会治理的主体是政府和政府主导的社会力量。但随着社会的发展，作为娱乐服务场所治理主体的公安机关，单靠一家“单打独斗”既显得力不从心，也不能充分调动和发挥社会组织的积极性。因此，公安机关首先必须转变治理理念，积极采取措施，充分吸纳社会多方参与、共同治理，从而形成治理合力。

2.公安机关在治理手段上，要从传统的发证管理的手段向现代的考核管理的手段转变

传统的发证管理，实际上只是申领合法的“出生证”所必须走的一个程序。对于领证以后的经营行为，则缺乏全方位、全时空的有力监管。同时，在治理过程中还存在着重罚款、轻整改的倾向。这是导致部分娱乐服务场所违规违法经营不思悔改，乃至涉“黑、黄、赌、毒”违法犯罪的重要原因。

3.公安机关在治理依据上，要从以政策指引向法规疏导的方向转变

在社会治理创新背景下，“社会管理的方式是依照法律、政策在宏观上进行规划、组织、指导、调节和控制，在微观上对公民、法人和一些社会组织的社会活动进行引导、记录、规范，保护合法，制止非法，及时发现、解决社会生活中的矛盾和越轨问题。”[8]象北京“天上人间”、郑州“皇家一号”等高档娱乐场所，因其相对封闭和人员的复杂性，在治理上必然遭遇更多难题。法律需要更为细化，治理应更为制度化，避免出现“运动式”治理。对运动式治理的弊端人们早有共识：治理者如果是运动式的，那么被治理者一定是投机式的。警察实施突击，“小姐”进行游击，扫黄自然屡扫而不止。人们期待一种基于更完善法律制度框架下的常态化治理。否则，总有理由担心这仍然是一阵风——风过之后，“天上人间”热闹依旧。[9]目前，我国正在大力建设社会主义法治国家，实现对社会的有效治理应依照法律来实行，而不是依靠“红头文件”实行“运动式”治理。毕竟，“制度问题更带有根本性、长期性、全局性和稳定性。”

4.公安机关各部门统筹强化对娱乐服务场所的治理

按照管理权限和责任，公安局（分局）治安大队、派出所、综治办、社区警务室等单位和部门都对娱乐服务场所的经营行为负有监管责任。要做好娱乐服务场所的监管工作，维护好社会治安环境，需要公安机关各部门对娱乐服务场所的综合治理高度重视，要在充分厘清各部门权力、责任的基础上，建立行之有效的娱乐服务场所联合治理机制，并实行严格的责任追究制。对群众反映强烈的涉黑涉黄赌毒场所，一律先停业整顿，应取缔的坚决依法取缔，并按照属地管理原则，以当地派出所和县级公安机关为单位，包括主管政法的党委、政府主要负责人，全面倒查责任，一追到底。

5.设立举报奖励制度

设立举报奖励制度，对充分调动和发挥“利益相关者”（指娱乐服务场所的服务、从业人员）和“非利益相关者”（社会公民）两个群体监督的积极性是十分必要和非常管用的举措。要提高娱乐服务场所的治理质量和成效，规范市场秩序，发挥社会监督作用，形成对娱乐服务场所全方位的无缝监管网络，必须尽快设立举报奖励制度，并通过各种途径和方式向全社会公布奖励的条件和数额，鼓励群众积极举报，同时做好对举报人的奖励和保护。根据被查处的北京“天上人间”、郑州“皇家一号”以及后来被追责的相关官员（原北京市公安局长换人、河南省前公安厅长落马）的实际情况来看，举报奖励中心拟设在各省、自治区、直辖市的政法委，并有专人负责接受举报和落实查处。

四、结论

构建娱乐服务场所管理长效机制，对提升娱乐服务场所的治理能力、治理水平、治理成效都具有十分重要的现实意义。否则，相同的整顿治理工作，将会在不同的城市反复上演，每隔几年换一批领导，相同工作再来一次。党和政府要加大正风肃纪整治工作力度，尤其要保证执法机关切实做到自身正、自身硬，有敢于动真碰硬、面对违法违纪绝不手软的底气。对于执法队伍中发生的问题，要立即查明情况，严格落实责任，不论涉及谁，都要坚决依法依纪一查到底、绝不姑息。群众的眼睛是雪亮的，有正义感、有社会责任心的大有人在。要充分调动和发挥全社会的力量来实现对社会的有效治理，对娱乐服务场所的违法犯罪活动做到露头就打，打早打小；对屡教不改者，应禁止从事相关行业的经营活动，并依法追究其法律责任。

[1]段晓红.政府管理娱乐服务场所的相关问题及对策分析[J].行政与法,2008(11).

[2]李香梅.当前娱乐场所治安管理面对的困惑与思考[J].山西高等学校社会科学学报,2008(12).

[3]周定平.论公安机关对娱乐场所治安的监督——以新《娱乐场所管理条例》为视角[J].政法学刊,2007(2).

[4]李文燕,柯良栋.黑社会性质犯罪防治对策研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006:127.

[5]秦国秀.治安管理[M].沈阳:辽宁人民出版社,2004:49.

[6]万川.治安行政管理学教学参考手册[M].北京:警官教育出版社,2006:58.

[7]段续.网盘存储、微博推广、微信传播——色情信息隐蔽传播利益链揭秘[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-10/03/c_1112710172.htm,2014-10-03.

[8]郝宏奎.公安机关社会管理创新的内涵和原则[N].人民公安报,2011-08-21.

[9]舒泰峰.“费解”的“天上人间”[N].瞭望东方周刊,2010-05-24.