大型群众性活动安全管理研究——以上海外滩踩踏事件为视角

刘 菲

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073；2.湖北警官学院 治安系，湖北 武汉430034）

2004年2月5日元宵节当天，北京市密云县灯展会上发生踩踏事件，造成37人死亡，37人受伤；2014年12月31日跨年前夕，上海市外滩发生了严重的拥挤踩踏事件，造成36人死亡，47人受伤。这两起事件相隔十年，但却有一定的相似性：都发生在节假日，且伤亡惨重。人们在为逝者惋惜的同时，也不禁疑惑像北京、上海这般繁华的都市怎么会出现这种惨剧？十年过去了，我国大型群众性活动安全管理的能力和水平是否有了提高，是否还在原地踏步？

随着经济的迅猛发展，人们的物质生活水平越来越高，对精神文化的需求也日益强烈，看球赛、观灯展、听演唱会等文化生活逐渐频繁。然而，全国各地频繁出现的踩踏事件也不断拷问着政府城市管理的水平。对大型群众性活动安全管理进行理性思考和深度研究，有利于提高政府的社会治理能力，从而避免不必要的安全事故和人员伤亡。

一、大型群众性活动概述

根据2007年国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》第2条的规定：大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，如体育比赛、文艺演出、展览展销、游园、灯会、焰火晚会、人才招聘会等等。其中，影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不在此列。

从以上规定可以概括出大型群众性活动的几个特征：第一，公开性。它是指活动并非针对局部特定的人，而是面向全社会，参与者是广泛而不特定的社会公众。第二，规模性。它是指大型群众性活动的基本人数要求至少为1000人，小规模的聚集活动不在此列。第三，临时性。它是指大型群众性活动的举办时间、地点等不固定，因需而设，并非常态化形式。

人员杂，规模大，加上缺乏常态的管理机制，这些都使得大型群众性活动的安全预防和管理工作极有难度，特别是活动的个性化突出，缺乏固定的管理模式，稍有疏忽，就会留下极大的安全隐患。此外，由于活动具有较大的社会影响，一旦失控，将形成突发事件，造成重大人员伤亡，后果极为严重。

二、上海外滩踩踏事件暴露出的大型群众性活动安全管理存在的问题

大型群众性活动的安全隐患，既源于活动本身的特性，也源于理念、制度等方面的原因。但需要说明的是，上海外滩踩踏事件与一般大型群众性活动相比，有其特殊性，即由于民众不知晓活动举办地点变更而自发前往外滩，缺乏管理，导致了踩踏事件的发生。虽是群众自发聚集，但本源还是在于政府部门的预防管理松懈与行政不作为。上海外滩踩踏事件暴露出的大型群众性活动安全管理问题主要体现在以下几个方面：

（一）行政机关信息公开不力，危机预判能力不强

2015年1月21日上海市发布的外滩踩踏事件调查报告指出：“黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识。”外滩元旦跨年灯光秀是上海的一个品牌活动，每年都有成千上万的群众聚集在此庆祝新年。但鉴于安全考虑，黄浦区曾于2014年11月向上海市政府请示暂停在外滩举办活动，12月9日又决定将活动举办地点改为外滩源，而正式对外宣布变更地点是在12月30日，[1]离活动举办时间只有一天。

在这次事件中，政府部门在信息公开方面主要存在两个问题：第一，信息公开不及时。31日举办灯光秀，上海市政府新闻办公室30日才正式发布官方消息公开变更活动地址，未能给予公众足够的时间去了解信息。根据《政府信息公开条例》第18条的规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。”12月9日作出的决定，12月30日才公布，已然超出了20天的规定期限。

第二，信息公开不充分。《政府信息公开条例》第6条规定：行政机关应当准确地公开政府信息。对于不完整或模糊的信息，行政机关应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。外滩与外滩源仅一字只差，不易察觉。政府部门打破惯例，改变活动地址，却未给予充分宣传和特别提醒，导致人流涌向安保不足的外滩。

信息公开不力是上海外滩踩踏事件的主要诱因。政府部门只是单方面发布了更改地址的消息，进而降低了外滩的安保级别，减少警力分配，①“黄埔公安分局仅会同黄埔区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警，108名城市管理和辅助人员，100名武警，安保人员配置严重不足。”具体参见：《上海外滩踩踏事件：现场仅布置350名民警》，http://society.people.com.cn/n/2015/0121/c1008-26424291.html，最后访问日期：2015-03-25.却未考虑消息的推送与接收，也未对可能存在的风险进行评估。这是一种极不负责任的行政不作为。

（二）公民安全意识薄弱

我国公民安全意识薄弱是大型群众性活动安全问题频发的一个重要原因。例如，圣诞节因为打折而蜂拥到商场购物以致发生踩踏；去KTV不看消防通道以致发生火灾时胡乱逃窜；遇到突发事件不知如何自救……这样的例子举不胜举。一方面，是因为政府、学校的宣传教育不到位。我国的安全教育模式主要是灾难推动型，即必须通过付出生命的惨痛代价才能唤醒民众微小意识的觉醒，而事前的应急演练往往不受重视。另一方面，是民众普遍存在着麻痹思想，认为灾难离自己很远，因而不主动积极地学习应急知识。虽然《突发事件应对法》第29条明确规定了政府及其职能部门应组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练，但实践中往往流于形式或难以落实。上海踩踏事件中死者的平均年龄仅为22岁，再一次为我国的安全宣传教育工作敲响了警钟。

（三）事前应急准备不足

随着我国城镇化的推进，城市人口急剧增加，加上人口分布不均，一些公共设施和环境资源的承载力已严重超出负荷。[2]有研究表明，人群密度在每平米3.8人时，就可能造成拥堵，[3]而据事件目击者说，上海外滩踩踏事件发生当晚人口密度平均达到每平方米6-7人，十分拥挤。[4]在上海外滩踩踏事件发生时，美国纽约时代广场有约100万的民众也在进行跨年欢庆活动。但不同的是，在活动开始前，纽约街道每隔一段就竖起防护带和隔离栏，不仅控制人流走向，还留出了供救援人员进出和警察巡逻的通道，现场秩序井然。[5]通过对比不难看出我国在城市建设中还存在不足。在城镇化建设中，如若短期内无法改善城市的硬件设施，完善科学的应急预案就显得十分重要。

在大型群众性活动举办前，有关部门或组织者是否计算过接待人流量？举办活动的场所设施是否完善？是否有消防通道、绿色通道、扩音器和应急灯等应急设施？安保力量是否充足？这些事前应急准备工作是否真的落实到位？毋庸置疑，如果事前设置好隔离栏，外滩上的人流就不会对冲、挤压、踩踏；如果有扩音器，警察也不会声嘶力竭地劝阻民众而无济于事。

（四）现场处置不当

如上所述，由于政府部门忽视了前期的危机预判，进而减少了外滩的警力。事发当晚，面对十几万游客，应当配备8000警力，而现场只有1200名警察，导致应急救援行动力不从心。[6]虽然前期的信息公开不力导致人群聚集，但警方的现场处置也存在一系列问题，进一步催化了踩踏事件的爆发。

第一，人流监控不及时。活动当晚，警方面对快速增长的人群，未能及时有效地疏导、监控人流，导致人群不断涌入外滩。据统计，事发前，外滩人流量超过100万，而该地人流容量上限仅为30万。[7]

第二，信息上报不及时。参与现场处置的黄埔公安分局只对警力作了部分调整，并未按照上海市公安局指挥中心的要求，每半个小时上报人员流量监测情况，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。面对警力严重不足的情况，黄浦公安分局未及时作出形势研判，既未报请黄浦区政府发布预警，也未向上海市公安局请求增援。[8]此外，黄浦区政府未及时向上海市政府上报信息，上海市公安局也存在指导监督不当等问题。政府相关部门在人员监测、预警及现场处置等环节严重脱节，缺乏未雨绸缪的风险防范意识，更缺乏主动作为的敏锐感知，行政不作为、慢作为，以致未能及时有效地控制事态发展。

三、完善大型群众性活动安全管理路径的思考

大型群众性活动既能丰富民众的精神文化生活，满足民众的休闲娱乐需要，也能提高城市的影响力，带来发展机遇和经济效益。但是，在举办大型群众性活动时，保障安全是基础和底线。上海外滩踩踏事件发生后，上海各区县如虹口取消了近期的一切喜庆活动，嘉定古漪园取消了元宵灯会等等。[9]鉴于安全考虑，其他省市如杭州灵隐寺每年免费提供腊八粥、林俊杰郑州演唱会等活动都纷纷被取消。显然，这种一禁了之、因噎废食的作法是不可取的。对此，应当跳出“一管就死、一放就松、一乱就收”的怪圈，[10]进一步完善大型群众性活动的安全管理，既要满足和丰富人民群众的精神文化生活，又要防止和消除潜在的风险与隐患。

（一）加强安全教育，提高公民安全防范意识

上海外滩踩踏事件折射出的不仅仅是政府部门的不作为，还有公民安全意识的匮乏。鲁迅先生曾说过：国人爱凑热闹。然而，民众在“凑热闹”的时候，能否做到遵守秩序，是否懂得自救与互救？在这些方面，我国公民还存在很大的不足。例如，在上海外滩踩踏事件中，密密麻麻的人群并未让游客产生警觉，反而继续挤向广场中央；发生踩踏后，胡乱奔跑挤压，不知如何自救；警察呼吁大家不要拥挤，反而引发一片哄笑。[11]与此形成鲜明对比的是，在美国“9.11”事件中，数千人在爆炸后秩序井然地从大楼中撤出，没有发生踩踏，甚至还给消防队员留出了一侧的救援通道。

上海外滩踩踏事件现场管理的种种现象，充分暴露出了我国公民缺乏安全防范意识，安全教育问题严重缺位。对此，应当以政府为主导，多途径、多形式地开展安全知识宣传与普及，加强并落实应急培训与演练。同时，公民个人也应积极主动地学习应急救助知识，提高自身的安全避险意识。

（二）注重事前应急准备工作

与自然灾害等突发事件不同，公共安全事件具有较强的主观性，尤其是大型群众性活动，都有一段较长的组织策划期。因此，这类活动往往具有充足的时间进行风险评估和应急准备。只要做好前期的预防工作，有很大一部分危机是能防范和化解的。对此，应特别注意两个方面的问题：

第一，提高危机意识和风险预判能力。政府部门应时刻保持危机意识，常抓不懈，避免思想懈怠，尤其是在一些特殊节日，应当更加敏感，重点防控，提高安保等级。对于重要信息，除通过报纸、电视、广播等传统媒体外，还应综合运用微博、微信等现代信息传播手段，畅通信息公开渠道，拓宽并确保信息接受面。

第二，注重事前的预防与评估。将大型群众性活动安全管理工作重心前移，细化完善应急预案，注重活动前期的预防与准备，科学评估活动举办当天的天气、场地、人员接待量、场所设施和交通情况。根据评估结果，搭建隔离栏和绿色通道，划定隔离区域，检查应急灯和大型扩音器，配备相应的警力，确保活动现场的秩序与人员安全。

（三）提升应急处置水平

如若未能将风险遏制在萌芽阶段，则现场处置阶段将成为大型群众性活动安全管理的最后一道防线，其成功与否关系重大。对此，应从以下两个方面予以完善：

第一，及时监控人流量，报告现场情况。上海外滩踩踏事件现场处置不当的主要原因就是人流监控和信息上报的缺失，导致警力严重匮乏，现场秩序混乱。对此，应建立人群分布监控系统，实时监控活动场所和周边范围的交通及人流情况，并及时提供给指挥中心。[12]一旦人群流动数据较高且可能超出活动场地的承载量，则应做好预警准备。具体来说，包括以下几种方式：一是从活动现场远端开始控制人流；二是增派警力，随时待命；三是维持现场秩序，指挥人群有序疏散。

第二，有效稳定现场秩序。在大型群众性活动现场，一旦发生拥挤，人们会出于本能地感到害怕而导致盲目无序的冲撞。此时，警方应尽力维护现场秩序，最有效的方式就是通过广播和扩音器等设备发布消息。一是告知民众现场的情况，及时进行心理安抚，让人们冷静下来。二是告知民众相关的注意事项和各方位出口，从而引导、指挥人群疏散。三是告知民众如何自救与互救，防止伤亡，稳定情绪。在警力严重不足的情况下，警方应全盘把控，集中有限的资源对重点区域进行疏导。像上海外滩踩踏事件现场警方对进入人流强行分割和喊话的做法，不仅效率低下，效果也不明显。

（四）深刻反思，吸取教训

如若灾难已然发生，则绝不应仅停留在惋惜和谴责中。逝者已矣，前事足鉴。1993年香港兰桂坊踩踏事件之后，香港警方痛定思痛，总结出大规模集会活动管制经验，至今再无类似事件发生。[13]近年来我国大陆地区踩踏事件不断发生，活动的组织者并未吸取这些深刻的教训，沉浸在喜庆氛围中的人们也似乎忘记了从前的伤痛。事实上，每逢圣诞节、情人节、元旦和元宵节等特殊节日，各地都会举办不同类型的欢庆活动，举办这种大型群众性活动已逐渐常规化。因此，在每次活动之后，政府部门应认真反思和梳理存在的问题，交流借鉴好的管理经验，实现资源共享，避免各自为政、一劳永逸的侥幸心理。

当前，我国大型群众性活动安全管理工作存在两种矛盾：要么是城市硬件设施跟不上人民群众日益增长的精神文化需求，要么则是城市治理能力跟不上城市硬件设施的快速发展。大型群众性活动的特性使其具有天然的风险性，但这并不能成为政府部门“一禁了之”的借口。风险并不可怕，重要的是认识到风险的存在并进行科学、合理的预防和规划。只有不断更新、完善思想理念和管理制度，才能有效遏制危机，在丰富人民群众精神文化生活的同时，也能守住安全底线。

[1]上海外滩踩踏事件调查报告公布[EB/OL].http://fms.news.cn/sw f/ctsj_qmtt/,2015-03-19.

[2]颜维琦.外滩踩踏之殇，揭示大城市公共管理之痛[N].光明日报,2015-01-02(2).

[3]任常新.城市公共场所人群拥挤踩踏事故分析[J].中国安全科学学报,2005(12):104.

[4]外滩踩踏事件还原：1平米近7人伤亡多为年轻女性[EB/OL].http://news.163.com/15/0102/11/AEV0J1QG00014AEE.html,2 015-04-02.

[5]三问外滩踩踏事件[N].长江日报,2015-01-02(2).

[6]刘嘉.专业人士介绍大型活动安保预案 十万人聚集应配警力8000人[N].长江日报,2015-01-03(5).

[7]2014年跨年夜上海外滩陈毅广场踩踏事件[EB/OL].http://zh.wikipedia.org/wiki/2014%E5%B9%B4%E8%B7%A8%E5%B 9%B4%E5%A4%9C%E4%B8%8A%E6%B5%B7%E5%A4%9 6%E6%BB%A9%E9%99%88%E6%AF%85%E5%B9%BF%E 5%9C%BA%E8%B8%A9%E8%B8%8F%E4%BA%8B%E4%BB%B6,2015-03-25.

[8]上海外滩踩踏事件：现场仅布置350名民警[EB/OL].http://society.people.com.cn/n/2015/0121/c1008-26424291.html,2015-0 3-25.

[9]上海外滩踩踏事件续：各区县紧急取消大规模聚集活动[EB/O L].http://www.bzcm.net/news/2015-01/06/content_1636864.ht m,2015-03-26.

[10]顾功垒.外滩事件后 上海杭州相继取消大型活动[EB/OL].ht tp://www.zaobao.com/news/china/story20150127-439834,2015-03-26.

[11]“上海踩踏事件”留下四点反思[EB/OL].http://news.liao1.com/newspage/2015/01/4843401.html,2015-03-26.

[12]张胜前.大型活动安全管理[M].武汉:湖北人民出版社,2015:228.

[13]踩踏之后 22年前兰桂坊踩踏事件如何改变香港[EB/OL].http://chuansong.me/n/1075383,2015-04-02.