城镇化进程中民生改善进程问题研究——基于湖北城镇化进程中低收入群体住房、就业及社会保障的调查

胡放之，李 良

（湖北工业大学 经济与政法学院 湖北 武汉 430068）

随着经济的发展，我国城镇化进程逐步加快。然而，伴随着城镇化的推进，一些社会普遍关注的民生矛盾，如住房、就业及社会保障等问题逐渐凸现。那么如何化解这些矛盾，让广大农民工在就业、住房、医疗、养老等方面得到保障，使农民工真正融入城市，享受城市居民应有的待遇和经济发展带来的成果，是亟待解决的重大课题。

一、引言

关于城镇化进程中的民生问题，国外学者著述较多。他们主要围绕着城乡差距、就业机会、贫民窟现象等问题进行了深入分析。刘易斯（1954）[1]在其著名的《无限劳动供给下的经济发展》中就指出，劳动力从农村流向城市，主要取决于城乡实际收入差异，只要城市工业部门的一般工资水平高于乡村农业且一般工资水平达一定比例，农民就愿意离开土地迁移到城市中谋求新职业。托达罗（1969）[2](p138-148)以农业劳动者在城市的就业机会为视角，提出农业劳动者迁入城市的动机主要决定于城乡预期收入差异，差异越大，流入城市的人口越多。托达罗认为，在任一时期，迁移者在城市现代部门找到工作的概率与现代部门新创造的就业机会成正比，与城市失业人数成反比。戴维斯（Davis，1975）[3](p71-86)针对发展中国家城市普遍存在高迁入率、贫穷和贫民窟现象，认为流向城市的农民多数缺乏培训和技术，很难马上获得稳定的工作和收入，其生活方式和习俗也往往遭到当地人的歧视，难以融入城市社区，只好聚集在贫民窟。从发展中国家城市化发展的现状看，几十年来由于人口不断增长，同时国民收入分配严重不均，大量失地农民涌入大城市，以致人口暴涨，严重超过城市的负担能力，结果在一些发展中国家民生矛盾一直没有得到根本解决。

在国内，关于城镇化进程中民生问题的研究也较多。学者们普遍认为，城乡差距是推动农村劳动力向城市转移的主要动因。同时许多学者也提出，随着城市经济快速增长、人口迅速向城市聚集，一些矛盾越来越突出，最主要的就是农民工就业不稳、社会保障不足，享受不到城市居民的待遇等。李昱（2010）[4](p91-93)以就业环境为视角，认为农民工在城市就业，存在一系列的门槛，他们不仅面临着就业技能缺乏、就业市场竞争激烈等问题，还面临着就业制度化壁垒稳固、就业保障机制不健全等不利因素。王新，王冬（2011）[5](p22-26)以农村劳动力迁移的成本为视角，认为当前由各级政府推动的高速城市化，造成土地和住房等城市要素价格过快增长。而农民工工资增长缓慢，一方面造成农村劳动力城市化的边际成本高于城市化的边际收益；同时农村劳动力转移与城市化在空间上出现不匹配，因为农村劳动力就业过多集中于劳动密集型行业。而劳动密集型行业普遍缺乏创新能力，这会造成农村劳动力转移的边际收益小于城市化成本的趋势，从而制约农村人口向城市迁移。杨永华（2010）[6](p71-76)以城市化发展模式为视角，认为当前的城市化是一种不彻底状态，是“半城市化”，它表现为流动人口在制度上没有完全享受市民权，即与市民相比，享受不平等的就业权、居住权、教育权、社会保障权、社会福利等。贺雪峰（2014）[7]以城市化质量为视角，认为城市化的质量根本取决于经济社会发展水平。并认为，农民进城了，既使有了户口，但如果没有获得就业机会并取得可靠收入，他们仍会成为“进城失败者”，沦落到城市社会底层。

综上，学者们从多个角度对进城农民工的民生问题、特别是在就业、住房、社会保障等方面遇到的矛盾进行了深入地研究。笔者认为，要让进城农民工在就业、住房及其他福利方面得到切实保障、并能真正融入城镇而不至于成为低收入群体，还需要从现有城市管理体制下的各种利益保护机制方面、从城市体制改革方面、从城市发展方式的转变方面进行深入地研究，这既是解决民生问题的天然要义，也是让广大人民群众分享发展成果的根本要求。

二、湖北城镇化进程中低收入群体的现状及特点

改革开放以来，湖北省约有1600 万农村劳动力向城镇转移就业，其中有近500 万人实现了市民化，包括从农村考学出来的大中专学生以及其他转移就业人员。现仍然有1138 万农民工的户籍关系留在农村。在这些人当中，有近600 多万人在外省务工，约有500 万人在省内各城镇打拼。[8]从部分农民工群体的就业与收入看，他们具有如下特点：

首先，就业不稳定。近年来，湖北各地就业结构性矛盾十分突出。一方面，许多企业严重缺工。特别是中小劳动力密集型企业如纺织、服装、住宿、餐饮、机械制造、建材、电子信息、粮油加工等缺工较严重，且这一现象有进一步加剧的趋势。[9](p49-52)据对省内351 家企业的调查，企业平均缺工率达到12.7%。资料显示，2013 年我省在商业服务、制造业等方面的用工缺口在进一步扩大。[10]但另一方面，相当多的农民工就业不稳定。调查显示，2012 年，351家企业员工平均流失率为21.5%；2014 年上半年，武汉市员工流失率平均为7.5%。据悉，在我省不同的就业群体中，农民工就业不满意率达55%，灵活就业人员不满意率达60%，这反映农民工就业质量明显偏低。[11]

其次，工资收入偏低。据笔者对湖北9 市81 家传统制造企业的调查：[12](p64-66)一是企业员工实际工资普遍偏低，2012 年人均月工资为1795 元。一线员工工资在1500 元以下的占19%，1500-2000 元的占54%，2000-2500 元的占10%，2500-3000 元的占11%，3000 元以上的占6%，多数员工工资在2000元以下。二是一线工人工资远低于平均水平。目前，湖北省在岗平均工资为32050 元/年，而企业一线员工人均工资仅为21540 元/年。三是企业一线员工工资增长缓慢。2009 年以来增幅为10%以下的职工占31%，增幅10%-20%的占45%，增幅20%-30%的占18%，增幅30%的占6%，表明多数企业员工工资增幅缓慢。

再次，居住条件普遍较差。受工作不稳定、工资收入偏低等因素的影响，农民工住房情况亦不理想。据悉，外出农民工多选择在“城中村”租房；在建筑工地工作的，则按施工地提供的工棚集中就近居住。而在一般的制造或传统服务行业，从业人员大部分是在生产经营场所居住或在附近的出租屋集体租住，而雇主则往往以提供免费食宿为由压低工资。据2010 年一份针对武汉市农民工租房情况的调查，[13](p21-22)有超过60%的农民工自行租房，用人单位提供住房的比例约为31%。且居住条件较差，18%的农民工人均住房面积仅为2 至3 平方米，22%的农民工住房开支占收入比重超过20%，这对低收入的农民工来说无疑是不小的负担。另据笔者的调查，[14](p18-21)发现棚户区居住环境普遍较差，生活设施缺乏。这些房屋多数年代较长，以平房砖木结构为主，大多没有排水设施（60%），没有燃气、消防、垃圾转运等设施（98%）。许多房屋已严重损坏（23.6%），一般损坏（33.3%）。普遍呈现人均居住面积小、卫生条件差、安全隐患高的特征。

第四，社保参保水平仍较低。作为外来务工人员，由于户籍制度的限制以及社会保障制度的不完善，农民工往往很难享受到城市就职人员所能享受到的社会保障与社会福利，并长期处于社会保障体系的边缘。调查显示，不少企业特别是私营企业没有为工人提供“五险”，他们或者只是为部分骨干提供“五险”，或者只是提供部分险，还有一些企业自定土政策，降低企业应承担的社会保险部分，提高职工缴纳的比例。

需要注意的是，部分家庭来自农村的大学生成为城镇化进程中的新弱势群体。伴随高校不断扩张，越来越多来自农村的大学毕业生选择在大城市就业，但由于个人自身以及户籍等因素的制约，使得农村大学生融入城市困难重重。他们在就业上处于弱势地位，由于工作经验与技能不足或是缺乏背景与人脉，只能和农民工一样，就职于一些中小私营企业，有的甚至处于失业或半失业状态，人均月收入低于2000 元，尚未达到城镇职工平均工资水平，也远低于大学生毕业半年后的平均工资。在住房上也享受不到以廉租房、公租房和经济适用房为主体的住房保障制度。这部分大学毕业生群体通常被称为“蚁族”。他们人数虽不及农民工多，问题也不及农民工突出，但也是在城镇化进程中出现的一个低收入群体。

三、城镇化进程中低收入群体产生的主要原因

改革开放以来，一批批农民离开农村，进入工厂，进入城市，形成庞大的打工群体，他们不仅为中国的工业化作出了贡献，也为城镇化作出了贡献。但是农民工群体在城市不仅就业不稳定，收入低，社会保障水平总体低，没能分享到城市化带来的红利，还因在就业、住房及其他福利方面得不到保障而无法真正融入城市。究其原因，主要是长期以来在城市发展理念上片面强调城市管理，忽略了公共服务、以人为本；过于注重经济建设，忽视了民富优先、民生为重；单纯追求城镇化速度，没有切实从产业结构、就业方式、人居环境、社保保障等方面实现由“乡”到“城”的转变上下功夫，致使相当数量的农民工难以融入城市，以致成为城镇化进程中的低收入群体。

首先，公共产品供给不均等。长期以来，户籍制度及其附属的社会保障制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍。需要注意的是，户籍只是一个表面现象，真正的障碍实际是其背后的社会保障和公共福利。资料显示，与户籍制度挂钩的社会保障主要是公积金、养老保险、医疗保险、失业保险等，这些社会保障中，政府补贴的部分往往是城镇职工个人支付的2 至4 倍。如公积金，按《住房公积金管理条例》的规定，个人缴存与国家补贴的比例为1∶1，这就意味着城镇职工所享有的住房公积金数量为其实际支付数量的2 倍。再如养老保险，根据行业统筹企业养老保险缴费比例标准，单位的费率为工资总额的20%，个人缴费大约为工资总额的8%。因此，该项补贴的数量约为职工支付的2.5 倍，而实际收入为职工支付的3.5 倍。[15]而目前我国农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，这意味着绝大多数农民工并没有享受到社会保障的好处。不仅如此，除城镇居民所获得的隐性补贴（综合各类补贴，约为4275 元）远远高于农村居民所获得的人均收入水平外，城镇居民还在教育、医疗、住房等方面比农村居民拥有更多更完善的保障和福利。

其次，保障制度设计不合理。随着全社会对农民工民生问题的关注，许多地方开始为农民工提供养老、医疗、工伤等保险。然而，事实上，我们看到许多农民工不愿意参保、甚至一些已经参保的又退保，或者宁愿放弃社保换工资。为什么会出现这种现象？主要是保障制度本身存在一定缺陷。由于社保制度的设计碎片化，不同地区的保障标准不一样；同时，对不同群体的保障也不一样。对农民工、自由职业者、个体工商户、灵活就业人员等这部分群体来说，一方面，社保运作属地化倾向过于明显，而这部分人群工作不稳定，流动性强，且随着年龄的增加或工作性质的变化，他们随时可能“走人”，很少有人可以最终享受到制度规定的养老金；另一方面，鉴于区域经济发展不平衡，各地社保标准不统一，且社保异地转移接续目前还处在摸索阶段，很多地方社保不能跨地区接续，一旦转保就等于放弃。因为要转保到异地，接收地只能接收到个人账户的钱，若要承担加上企业缴纳的那部分钱计算出来的退休金，显然接收地是不愿意接收、不愿意续保的。如果退保，农民工最多只能拿回自己缴纳的那一小部分，企业缴的那部分“大头”则留在了当地。因此不能转移的养老保险制度对“流动的”农民工来讲根本没有起到养老保险的作用，反倒成为一种累赘和负担。再加上通货膨胀的因素，与社保相比，这部分群体对当下的实际收入要求更为迫切。本来他们的收入就不高，而强制上“四险”要占他们工资收入的很大一部分，这使他们很难应对养家糊口的现实压力。

再次，进城农民住房无保障。目前，大量农民已进入城市工作，但其宅基地和承包地等基本的财产还不能进入市场流通。农民在农村的宅基地和住房是连在一起的。从农民工老家住房情况看，一方面，农村的房子处于闲置，而宅基地不能流转，房屋不能自由处置，使进城的农民工缺乏原始积累，只能从事简单繁重的体力劳动，获取微薄的收入。另一方面，即便一些农民工想将土地进行流转，他们也得不到合理的补偿，以至于不得不保留那么一点土地并根据农业生产季节性特点边打工边种田、甚至让其荒芜，而无法完全脱离土地，融入城市。从农民工在城镇住房情况看，一方面，农民工在城镇居住条件恶劣、极度渴望拥有城镇住房。另一方面，城市保障房制度缺失。尽管80 年代以来我国在城市住房改革方面采取了一系列的措施，如（l）补贴价格鼓励居民购买公房，（2）建设商品房满足高收入家庭的需要，（3）面向中低收入家庭建设经济适用房，（4）为经济困难家庭提供廉租房，（5）逐步放开对租售原公有住房的限制，培育二手房市场等，但都是针对符合条件的城市居民，没有一项涉及外来农民工。[16](p16-27)受户籍制度的限制，农民工被排除在公房租售和购买经济适用房之外，也无法在城市获得土地自建房屋，唯一可能的是从市场上租用或购买商品房。但城镇商品房房价和人均收入比又完全脱离国际上的一般水准，绝大多数低收入农民工可望不可及，以致大部分农民工无力在城市定居。因此，住房实际上已经成为两极分化的分水岭，且这一因素还会产生“马太效应”，成为阻碍农民向城市永久转移的主要因素。

最后，农民工就业很不稳定。一般地，稳定的就业与收入是农民工融入城市的基础。然而，长期以来，我国的产业结构主要是以中低端制造业为主，服务业规模太小。产业结构不合理成为农民工就业结构性矛盾加深的主要原因。目前，我国农村人口在城市务工，相当部分人集中在中小劳动密集型企业和建筑业，还有部分人集中在传统生活服务性行业。这些中小企业长期徘徊在产业链的最低端，转型升级步伐缓慢，生存存在极大的困难，且不说根本无法满足农民工增加工资的要求，保障农民工的合法权益，如一旦经济发生波动，农民工就业首当其冲地将受到影响。同时，大多数农民工缺乏一技之长，只能在传统劳动密集型、资源型、订单类的企业，以及餐饮、住宿、物流、保洁等生活服务性行业做着简单的劳动，且因自身素质不高，又不具备工资议价能力，其工资收入始终较低。资料显示，2012年，我国住宿和餐饮业从业人数454.45 万人，占第三产业就业人口数的1.64%。从年平均工资看，2012 年全国住宿和餐饮业城镇单位就业人员平均工资为31267 元，为全国城镇单位就业人员平均工资的66.85%。[17]显然，以农民工为主体的一线劳动者收入明显过低，这不仅使城镇化进程中农民工民生的改善未得到体现，还导致社会上一些人歧视农民工，出现了比较普遍的轻视劳动，蔑视劳动的现象。值得注意的是，多年来，由于收入分配制度以及涉及劳动关系方面的法律制度还很不完善，对劳动者保护不够，农民工的工资一直较低，这使得大多数农民工所在的竞争性行业和垄断行业的收入差距不断扩大，从而使不同行业的人群逐渐分化，部分人群成为利益阶层，另一些人群特别是部分农民工群体沉入收入下层，并逐渐被固化，成为城镇化进程中的低收入群体。[18](p43-45)

四、建议与对策

城镇化是人类改善民生、发展民生到一定阶段的聚集地，是人们享受现代文明的重要场所。城市是人们不断追求民生的解决、改善和发展，才逐渐形成的。从世界171 个国家的经验可知，人类发展指数与城镇化率之间有着直接的正向关系。[19]因此，城镇化与民生发展是一种互构互长的关系。一方面，城镇化可有效促进民生改善，通过加快城镇化进程，可以改变人们的生活质量、提升人们的幸福指数。这是因为，城镇化在使人口不断向城镇转移的同时，也促使第二三产业不断向城镇聚集，不断增强城镇产业承载能力，并为居民提供充分的就业以及适宜的居住、社会保障、医疗、教育等条件，达到不断改善民生的目的。同时，城镇化的快速发展，将导致生产要素高度集聚，经济要素得到优化配置，这不仅可带动巨大的基础设施投资需求和消费需求，自身的经济也能得到长足的发展；还能提高整个国家财力，为民生发展提供雄厚的物质基础，提高人们的收入水平，为住房、教育、社会保障、医疗等提供支持，从而扩大民生保障的覆盖面。另一方面，民生改善与发展必将推动城镇化进程逐步加快。首先，民生改善既为城镇化创造稳定的就业环境，吸引农村劳动力不断向二三产业流动、向城镇转移；也为城镇化营造安全的社会环境，解决由于农村劳动力流动所产生的一系列问题，使得流动更加有序、快速地进行。其次，民生改善在不断提高人的生活质量的同时，也在很大程度上增强了市场经济活力、拉动了消费需求，为城镇的经济发展提供了更广阔的市场空间，有利于城镇化的不断推进。再次，通过城镇化的推进以及城镇各项社会事业的发展，不断推进基本公共服务均等化，不断满足人们在就业、住房、社会保障等民生方面的需要，使广大群众共享改革发展的成果，提升人们的幸福指数，这无疑可极大地调动劳动者的积极性、创造性，成为推动城镇化的重要力量，并使城镇化可持续地发展。

显然，当前进城农民工群体在住房、就业以及社会保障等方面遇到的各种民生问题与中国独特的“二元经济结构”有着深刻的联系，同时与我们在吸纳农村劳动力、推动城镇化建设方面的政策机制不完善有关，为解决当前日益突出的农民工市民化问题，提出以下建议：

第一，大力推动产业结构升级，为农民工创造更多的就业机会。产业结构优化升级是解决就业结构性矛盾的关键，政府应制定相应政策，为促进产业结构升级与增加就业良性互动创造条件。一方面，大力发展高附加值劳动密集型中小企业。实行更加有利于企业发展和就业的税收优惠政策和信贷扶持政策，促使企业向产业链两头延伸。另一方面，多层次地发展服务业。服务业是创造和扩大就业的主要途径。政府应拓展生活服务和社会服务新领域，围绕消费需求升级和城镇化对医疗、教育、社会保障、养老等服务的需求，大力发展就业容量大的养老服务、社区服务、健康服务等劳动密集型新兴服务业。同时大力发展现代服务业特别是生产性服务业，促进制造业与服务业的融合，在做大服务业规模、提升服务业水平的同时，优化城市产业空间，提升城市的创新功能和服务功能，增强对农村劳动力的吸纳能力。

第二，消除工资歧视，夯实农民工进城的经济基础。政府要充分重视农民工特别是低收入群体的工资问题，加强对企业就农民工工资问题的宏观调控，通过提高最低工资标准，逐步提高农民工的工资水平。一是要引导企业健全完善基本工资制度，特别是劳动定额管理制度，通过提高按劳分配在初次分配中的比重逐步提高企业农民工的工资水平。二是进一步完善企业工资指导线、劳动力市场指导价位、企业人工成本信息指导制度，要通过舆论宣传扭转劳动要素分配权益相对弱化的趋势，要让没有法律效力的工资指导线，通过宣传获得“自然正义”的法律效果，强化对企业提高农民工工资水平的指导和促进。三是各地工会应积极引导和帮助组农民工加入工会组织，积极引导他们参与劳动法律制度、工资集体协商等相关制度的建设。作为群众性的工会组织，应把农民工组织起来反映劳动者的意愿，维护农民工的合法权益，使工资集体协商实现其作为维护劳动者权益的价值取向。四是缩小收入差距，增强社会的流动性，从根本上矫正社会平均利润率扭曲问题，同时调整收入分配结构，缩小行业间、地区间、城乡间的收入差距。一方面，严格执行国家“限高、扩中、提低”的收入分配政策，实现公平合理的收入福利分配机制，限制垄断行业工资过高增长；另一方面，规范垄断企业及政府部门的人员招聘机制，增强就业市场的公开度和透明度，通过法律和制度建设防止就业歧视，保障就业公平，增强社会流动性。

第三，加快城乡社会保障制度改革，实现基本公共服务的均等化。要让农民工真正融入城市，不仅仅只是改革户籍管理制度，而是要剥离户口制度背后的各种城市偏向性的福利制度和政策，实现基本公共服务的均等化，让农民工能平等地参与就业竞争，平等地享受劳动权利。同时必须创新城市公共财政制度，使各种基本公共服务包括社会保险、公共卫生、义务教育、劳动报酬等逐步覆盖到全体低收入农民工，并与城市职工一视同仁，彻底破除农民工的身份界限，从制度上保障进城农民的合法权益。当前，针对农民工就业不稳定，流动性高，社保关系无法异地转续，且转移时只能提取个人缴纳部分，导致很多农村进城务工人员不愿意缴纳社保，基础参保率很低，无法享受基本的社会保障的问题，应加快社会保障制度改革，实现社保全国统筹，同时在现有条件下，允许社保中单位缴纳部分也可以随个人进行转移，允许个人以最低标准补交，保证社保关系的连续性。

第四，重视教育培训，提高农民工进城就业的适应条件。在加快推进农民工市民化步伐的过程中，政府应发挥优势，帮助中小制造企业加强技能培训，使区域内的职业技术培训资源与中小制造企业更好地对接，使农民工尽快提高职业技能，适应企业发展需要；还应充分重视农民工子女的教育问题，统筹发展农村基础教育、继续教育，提高农民工人力资本的积累。具体说，主要从三个方面进行：一是政府应主导成立农民工职业教育机构，并以财政补贴形式进行长期支持；二是应从制度上规定企业在农民工就职过程中必须进行职业教育培训；三是鼓励民间力量参与农民工的职业技能培训，并给予相应的政策优惠与补贴支持。

第五，加快宅基地制度改革的步伐，为农民工进城创造条件。当前农民工市民化的核心内容之一在于农村宅基地的流转及农民工住房问题的解决。为此，应有计划地开展试点，完善土地确权，改革农村土地制度、特别是宅基地制度。只有明晰土地所有权，才能保障农民自由耕种、土地合法流转的权利，才能加强农民在土地转让中的定价权和话语权，农民才能真正享受到土地转让和土地增值过程中的利益和好处，并在此基础上实现农村和农民土地财产资本化，解决农村经济发展中资金短缺问题，才能建立健全农村宅基地退出、复垦机制，实施土地规模经营，实现资源的最优配置，才能真正增加农民财产性收入，让农民工真正成为市民，破解城乡二元结构。

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