论教育行政权力的原则与边界——基于高等教育“行政依赖”问题的研究

李 园 园

(南开大学 高等教育研究所，天津 300071)



论教育行政权力的原则与边界
——基于高等教育“行政依赖”问题的研究

李 园 园

(南开大学 高等教育研究所，天津 300071)

摘要：当今的高等教育机构“行政依赖”已成为顽疾，学术权力与行政权力边界混淆。对此，教育行政部门应当适度干涉，严守教育行政合法性与合理性两大原则，将教育行政权力规范在法制、科学和道德编织的大网里。

关键词：高等教育；行政依赖；教育行政；权力边界

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20150107.1219.006.html

网络出版时间：2015-01-07 12:19

自大学产生伊始，就面临着与国家行政力量的博弈，这种博弈一直延续至今。欧洲最早产生的大学其本质上是学者的行会，以抵御国家行政权力和教会的压制，实现自身权益的有效维护。正如伯顿·R·克拉克在《高等教育系统》中所提到的那样：“大约从8个世纪以前的波隆那大学和巴黎大学开始，有组织的高等教育一直面临着与国家和教会控制有关的问题。”[1]133“国家对于高等教育的控制度是与高等教育在国家生活中的作用成正比的。”[2]57随着大学由社会的边缘逐步向社会发展的中心地位进发，这种博弈现象也愈发显著。以至于“在19世纪，英国和美国都不得不通过国家立法来打开自治的高等学府的铁门”[3]29。

然而西方发达国家的高等教育机构面对教育行政权力的不断渗透，往往表现得比较成熟，对于滥用教育行政权力的现象也能够给予有力的反击，这都得益于这些国家的大学大都具有悠久的自治传统。

一、中国高等教育行政依赖的产生因素

反观中国高等教育发展的百年历程，绝大部分时间都是处于军政势力控制之下。无论是北洋大学堂还是京师大学堂，中国最早的近代大学都是由政府主导建立的。民国时期尽管被认为是中国大学教育发展的黄金时期，可学术力量依旧在军阀混战、风雨飘摇中显得势单力薄。新中国成立初期，中国推行高等教育“苏联模式”，其最大的特色是国家对高等教育进行严密控制。尽管后来这种“铁腕”的苏联模式受到摒弃，但是它对强化中国政府控制高等教育制度变迁的作用不可小窥。纵观整个中国高等教育发展史，似乎并未有过传统的自治，也就没有形成真正意义上自治的传统。直至今日，“行政对学术的过渡干预”，“高等教育行政化倾向”依旧是讨论的焦点领域。

高等教育对行政权力的依赖自古有之，行政依赖即人们对行政权力、行政机构、行政公务人员及行政行为的过度的和非分的依赖感，以及与之相应的对自身独立的自我意志、自我组织和自我活动能力等的严重缺乏和极度不自信[4]。由此可见，行政依赖的内涵包括了两个方面，一方面是对行政权力的过分依赖，另一方面是自我角色的缺失。历史上，中国长期推行“人治”，地方官员也被称为“父母官”，百姓们事无巨细都要由官员操办，人们的衣食住行均与行政权力息息相关，人治下的治理取决于长官的意志，是非曲直皆由长官评说，官员的治理往往具有极强的随意性，缺乏一般规则和统一程序，在这种情况下，人情大于法制，极易产生决策武断和暗箱操作。长期的人治历史使得人们不得不依赖行政，依附官员。在几千年封建宗法的控制下，人的个性、自我意识以及独立意识都遭到了扼杀，“君君臣臣父父子子”的等级观念，唯书唯上的服从意识，明哲保身的处世态度也都无疑加剧了对行政的过分依赖。

除却传统文化的影响，教育行政权力过大和资源的高度集中以及分配不均都是产生教育行政依赖的重要因素。教育行政权力过大导致行政权力对高校的过分干预，行政权力的高高在上使得高等教育产生了所谓的“行政依赖倾向”。由于中国投入到高等教育领域中的资源有限，且有限的资源往往掌握在少数的教育行政机构手中，导致高校的行政依赖倾向更多地表现为高校及其学术人员对行政部门的资源依赖。根据美国学者菲佛的资源依赖理论，主体想要实现对某一组织的控制，需要满足以下几个条件：第一，主体要占用一些资源；第二，主体占有的资源对组织来说非常重要；第三，主体对资源的专有程度；第四，主体对资源的分配和使用权；第五，主体让组织明白其偏好的能力；第六，主体对组织自主决策和行动的控制力；第七，主体了解组织行为的能力[5]。中国的教育行政部门和高校之间，以及高校中的行政人员和学术人员之间基本满足了上述的各个条件，资源和权力的过度集中使得很多高校为了“好办事”不得不依赖行政权力，产生了类似于迷信大权威，要求特殊政策和借用领导权威推行工作等一系列怪现象。

二、教育行政权应该遵守的原则

有病就要医，治疗高等教育行政依赖的顽疾不能只停留在口头上的讨伐，而是要从根本上给行政权力划定一个界限。中共中央总书记习近平在2013年1月22日中纪委全会上曾强调说：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里[6]。这种将权力关进笼子里的提法之所以能够被广泛接受，同国人几千年受权力压制的现象有着千丝万缕的关系。对此，许多学者和专家都提出了不同的观点，其中以大政府小政府论最为引人注目(“大与小”在这里指的是规模、强度等概念)。有学者认为：“关于中国政府规模的政策考量标准既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明显不现实的‘小政府’，而在于‘适度’的政府。”[7]邓小平同志曾经说过：“我们各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。”要解决这一问题，单纯的大小政府和强弱政府论都解决不了根本的问题，政府部门若能得到精简固然很好，但有可能出现“小政府、大权力”，加剧权力的集中。弱化政府职能，降低政府管理力度也并不能一劳永逸，行政职能既有该弱化的，同时也有该强化的，不仅如此，有些职能在某一段时间内应该强化，而在另一种条件下就该弱化。在处理这个问题时，只有给政府行政权力划定一个科学合理的界限，规定什么应该管什么不该管，才是真正的解决之道。教育行政权力作为行政权力的一个分支，同样面临对高等教育机构管得过宽过细的问题。由于法制不完善、教育行政体制缺陷以及公众参与决策机制不完善等原因，中国教育行政权力很容易越界。所以，明晰教育行政权力之有所为、有所不为的边界，让教育行政权力科学运作，就成为解决中国教育问题的关键。

行政主体行使行政权需要遵循一定的原则，根据依法行政的基本原理，行使行政权需要遵守两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则。行政合法性原则是指所有行政法律关系当事人必须严格遵守并执行行政法律的规定。行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。教育行政权作为国家行政权的一部分，同样需要遵守行政合法性原则与行政合理性原则这两大基本原则。

三、教育行政权应该遵守的边界

那么，教育行政权该如何遵守这两大原则呢？笔者认为，这就要求教育行政权力遵守三大边界：根据行政合法性原则，教育行政权应遵守法制边界；根据行政合理性原则，教育行政权在行使行政自由裁量权的时候，应尊重教育发展规律，科学行使行政权，遵守科学边界；还要遵守社会道德规范，严格在道德边界中行使行政权。

法制边界中的法既包括法律法规，同样也包括“其他行政规范性文件”。社会主义法制要求一切国家机关、企事业单位和个人都必须做到有法必依。行政机关及其公务人员手中握有相当大的决策权和管理权，以法律法规来规范行政权力的行使有助于真正实现由“人治”向“法治”的转变。教育行政机关作为行使教育行政权力的主体，既要遵守同教育行政相关的法律，同时也要遵守由上级教育行政机关下发的行政法规以及各级各类的规章制度。面对高等教育“行政依赖”的顽疾，依法行政将使教育行政部门的权力受到法律法规的规范和约束，有效制止高等教育领域可能出现的“暗箱操作”，对于提高教育行政的科学性和规范性具有十分重大的意义。

教育行政权的管理对象是教育，而教育是一种有自身规律的复杂的社会现象，任何对教育的管理活动只有遵循教育规律，才能促进教育发展，反之只能阻碍教育发展。尤其是对于高等教育机构而言，高等教育机构作为知识储存和创新的阵地，自由是学术生存和发展不可或缺的空气。高等教育中出现的“行政依赖”现象，在很大程度上是由于高等教育机构缺乏充分的自主权，没有发挥出应有的主观能动性。教育行政机关本着适度干涉的原则，应将权力交付于具有高等教育管理经验及相关知识的人士，避免出现“外行领导内行”的现象，尊重高等教育自身的发展规律，给予高等教育机构充分的发展空间，实现行政的民主化和科学化，这将会有力地推动高等教育事业的长足发展。

在中国，与依法治国并行的还有以德治国。在社会生活的方方面面，道德以各种各样的形式规范着人们的行为，道德规范作为法律的有效补充，对于行政权力的行使同样具有约束作用。“高等教育作为培养人的活动也好，作为知识生产、传播、运用的活动也好，都涉及价值观念、道德观念。”[2]57高校作为培养人才、推动社会进步的核心场所，其蕴含的道德和价值作用不可估量。以教育公平为例，教育公平是社会公平正义的重要组成部分，教育行政部门在依法行政的过程中，应当自觉充当教育公平的捍卫者。作为教育行政权力的价值构成，主要包括“公平、公正、正义、自由、平等、民主、文明、科学、人权、法制、秩序等基础价值，也包括勤政、廉洁、效率、服务、团结、守信、透明等实践价值”[8]。

要使教育行政权力真正得到约束，不仅仅要确立行政的原则和边界，还要进一步完善法律，加强社会监督。自1861年美国国会通过《摩雷尔法案》发起增地运动，就“确立了美国主要通过立法来实现国家对高等教育进行控制干预的形式”[2]30。比较而言，在中国，通过立法手段来实现对高等教育的控制干预一直未受到足够重视。高等教育的专门法也只有《中华人民共和国高等教育法》一项，空白还很多。要实现有法可依，就必须加快高等教育行政管理领域的立法进程。同时应当加强对教育行政权力的社会监督，完善监督机制和问责机制，以座谈会、听证会等形式实现对教育行政权力的规范和监督。与高等教育有着密切利益关系的不仅仅有政府机关，还应当包括高等教育的消费者——学生及家长，以及高等教育的亲身参与者与建设者——教师。教育行政机关及其工作人员在行使权力的过程中必须充分尊重各个利益相关群体的诉求，并接受来自社会各方面的监督。除此之外，在全球范围内，“政府与非政府组织(或者说第三部门)的合作应成为政府治理模式的主旋律”[2]69。政府应当加快培育第三部门，并且为第三部门的介入铺设道路。

参考文献：

[1]伯顿·R·克拉克.高等教育系统[M].王承绪,译.杭州:杭州大学出版社,1994.

[2]熊庆年.高等教育管理引论[M].上海:复旦大学出版社,2007.

[3]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].郑继伟,译.杭州：浙江教育出版社,1978.

[4]姜继为,朱英群.论“行政依赖症”[J].中国行政管理.2006，(7):45-47.

[5]马健生,孙珂.高校行政化的资源依赖病理分析[J].北京师范大学学报：社会科学版，2011，(3):40-46.

[6]习近平：加强制约和监督把权力关进制度的笼子里[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/01-22/4510296.shtml.2014-2-14.

[7]李新萌.从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”引发的思考[J].中国集体经济,2010，(3):49-50.

[8]龙耀.论教育行政权力的边界[J].中国高教研究，2011，(6):43-47.

(责任编辑薛志清)

Principles and Laws of Education Administration

—Based on the Research on Administrative Dependence in Higher Education

LI Yuan-yuan

(Higher Education Research Institute,Nankai University,Tianjin 300071, China)

Abstract:Nowadays,the administrative dependence in higher educational institutions has been a chronic ailment.The boundaries between academic power and administrative power have been confused.To solve the problem, the administrative department of education should follow the two principles of moderate interference,and adhering to the legitimacy and rationality of educational administration,and regulate education administrative power into the net of law,science,and morality.

Key words:higher education;administrative dependence;educational administration;power boundary

中图分类号：G 649.22

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2015)01-0084-03

作者简介：李园园(1990-)，女，河北张家口人，南开大学高等教育研究所教育学原理专业在读硕士研究生，主要研究方向为教育社会学。

收稿日期：20140415